II OSK 743/16

II OSK 743/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-03-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Teresa Kobylecka
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Op 156/15 - Wyrok WSA w Opolu z 2015-12-29
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 5, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie NSA Teresa Kobylecka del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Op 156/15 w sprawie ze skargi B. K. i J. K. na uchwałę Rady Gminy Komprachcice z dnia [...] czerwca 1999 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Op 156/15 oddalił skargę B. i J. K. na uchwałę Rady Gminy Komprachcice z dnia [...] czerwca 1999 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy Komprachcice z dnia [...] czerwca 1999 r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Komprachcice" - zwanego dalej "studium" wnieśli B. i J. K. właściciele działki położonej w P., gmina K.. Skarga poprzedzona została wezwaniem Rady Gminy Komprachcice na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.s.g.", do usunięcia naruszenia prawa. Na wezwanie Rada poinformowała skarżących pismem z dnia 19 grudnia 2014 r., że nie może podjąć stosownej uchwały w terminie przepisanym dla odpowiedzi na ten akt. W skardze B. i J. K. wywiedli, że zaskarżają w części powyższą uchwałę w zakresie oznaczonym symbolami 1.2.A oraz II.2.A dla sołectwa [...] polegającym na:
a) dopuszczeniu lokalizacji obiektów i urządzeń produkcyjnych o ograniczonej uciążliwości, składowych lub usługowych niezwiązanych z produkcją rolną na terenach V i VI klasy bonitacyjnej, położonych w bezpośrednim zasięgu dróg publicznych i sieci infrastruktury technicznej - jeśli Rada Gminy uzna inwestycję za korzystną z punktu widzenia rozwoju gospodarczego Gminy (str. 66 studium);
b) określeniu sposobów rozwiązywania konfliktów interesów poszczególnych interesów użytkowników przestrzeni poprzez tworzenie czytelnych struktur funkcjonalnych jednostek osadniczych i dopuszczania potencjalnie uciążliwej działalności w wydzielonych strefach (str. 51 studium).
Skarżący zarzucili, że uchwała narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 5 pkt 5a w związku z pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.z.p." w związku z art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przekroczenie granic władztwa planistycznego polegającego na dopuszczeniu do funkcjonowania na działkach gruntu nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] dużego zakładu produkcyjnego usytuowanego w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej przy równoczesnym braku zapewnienia ochrony dla okolicznych mieszkańców przed uciążliwością produkcji, podczas gdy istniejący tam zakład stolarski stanowił wyłącznie samowolę budowlaną. Wnieśli o stwierdzenie niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem.
W uzasadnieniu podali, że postawiony zarzut skargi nawiązuje do uchylonej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż uchwała Rady Gminy wydana została na gruncie tej ustawy, jednakże zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199) zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p." zachowała moc. Podkreślili, że tylko z daleko posuniętej ostrożności wskazują, że ich interes prawny do wystąpienia z niniejszą skargą wynika z konstytucyjnej ochrony prawa własności. Wywiedli, że skarga przysługuje na każdą uchwalę rady gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o ile taka uchwała naruszyła interes prawny. Ustalenia studium mogą co do zasady ingerować w prawa i obowiązki właścicielskie, w tym prawa wynikające z prawa własności nieruchomości, z którym łączy się możliwość nieskrępowanego korzystania z nieruchomości. Ustalenia zawarte w zaskarżonym studium prowadzą wprost do utrwalenia sytuacji i zalegalizowania samowoli budowlanej, którą jest infrastruktura tartaku zlokalizowanego obecnie na wymienionych w petitum działkach. W wyroku WSA w Opolu z dnia 23 lipca 2009 r. jednoznacznie wskazano, że nie może być priorytetem w procesie planistycznym gminy sankcjonowanie istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jeżeli doszło do niego w sposób sprzeczny z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Obowiązujące studium oparte zostało na generalnym założeniu, że skoro w Gminie funkcjonuje duże (jak na warunki Komprachcic) przedsiębiorstwo przemysłu drzewnego, należy zrobić wszystko, aby dostosować warunki przestrzenne Gminy do tej infrastruktury. Dzieje się to z całkowitym pominięciem sąsiedztwa mieszkalnego. Wbrew art. 6 ust. 5 pkt 5a w związku z pkt 4 u.z.p. w studium dopuszczono możliwość lokalizowania i utrzymania na terenie Gminy obiektów produkcyjnych, wprawdzie tylko w sytuacji, gdy Rada Gminy uzna to za zasadne z punktu widzenia gospodarczego rozwoju Gminy, jednakże taka treść regulacji ma charakter nieostry. Nie daje żadnych podstaw do zweryfikowania, czy określona inwestycja faktycznie może prowadzić do obiektywnego rozwoju Gminy. Choć studium jest wyłącznie aktem wewnętrznym, powinno dawać jednoznaczne i kategoryczne wytyczne, pozwalające zweryfikować, czy podejmowane działania Gminy pozostają w zgodzie z uchwalonym studium. Rozwój gospodarczy jest czynnikiem zmiennym, uzależnionym częstokroć od koniunktury na rynku, podaży na wyroby konkretnej branży, czy istniejącej konkurencji. Gmina kształtując w ten sposób zaskarżony zapis studium daje organom niekontrolowaną swobodę w ingerowanie w mieszkalną (z założenia) przestrzeń, legitymizując istnienie bądź tworzenie zakładów produkcyjnych. Określenie na etapie studium obszarów dla przeznaczenia przemysłowego (pkt 4) i mieszkalnego (pkt 5) powinno mieć jasno wytyczone granice i skutkiem tego w miarę możliwości ograniczać wzajemne oddziaływanie zwłaszcza, że jednym z głównych założeń studium (w niezaskarżonej części), jest poprawa jakości życia mieszkańców, co stoi w oczywistej opozycji do faktu utrzymywania pośród zabudowy mieszkalnej uciążliwych zakładów przemysłowych, bezsprzecznie istotnie oddziaływujących na otoczenie i środowisko naturalne.
Zdaniem skarżących niewystarczające dla rozgraniczenia zabudowy mieszkalnej od działalności przemysłowej jest określenie w studium wskazanych sposobów rozwiązywania konfliktów powstałych na tle współistnienia zakładów produkcyjnych i zabudowy mieszkalnej. Mając na względzie zasadę rozdziału gruntów o przeznaczeniu przemysłowym od mieszkaniowego - przyjęto zbyt ogólnikowe założenia sugerujące, że dla rozwiązania powstających antagonizmów wystarczy wyraźne określenie struktur jednostek osadniczych. Studium powinno wskazywać na konieczność separowania terenów o skrajnych potrzebach i oczekiwaniach ich właścicieli. Sformułowanie sprowadzające metodę rozwiązywania konfliktów do oznaczania poszczególnych jednostek powoduje, jak w sytuacji działek wymienionych we wstępie, że w najbliższym sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej dopuszczalne jest utworzenie ogromnego przedsiębiorstwa drzewnego. Niedopuszczalne jest utrwalanie w studium sytuacji faktycznej, w wyniku której w przestrzeni mieszkaniowej i zagrodowej dopuszcza się działalność produkcyjną tylko z tego powodu, że taki zakład został tam wcześniej wybudowany. Na koniec zwrócili uwagę, że wniosek wyrażony w pkt 1 skargi wynika z dyspozycji art. 94 ust. 2 u.s.g., albowiem od wydania uchwały upłynął więcej niż rok, a uchwała spełnia przesłanki do stwierdzenia jej nieważności.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Komprachcice wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu zrelacjonowano przebieg postępowania i stwierdzono, że nie doszło do naruszenia art. 6 ust. 5 pkt 5a w związku z pkt 4 u.z.p. i art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. Rada Gminy zgodnie z art. 6 ust. 4 pkt 1 u.z.p. uwzględniła uwarunkowania wynikające z dotychczasowego zagospodarowania. Tartak w dacie uchwalania studium istniał i był wybudowany zgodnie z decyzją z dnia [...] listopada 1992 r. ustalającą lokalizację przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego oraz pozwoleniem na budowę z dnia [...] maja 1993 r. i nie stanowił samowoli budowlanej. Nie można zasadnie twierdzić, że w dacie uchwalania skarżonego studium Rada Gminy nieprawidłowo zastosowała wskazaną normę (art. 6 ust. 5 pkt 5a w związku z pkt 4 u.z.p.), jak też że przekroczyła granice władztwa planistycznego polegające na dopuszczeniu do funkcjonowania na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] dużego zakładu produkcyjnego usytuowanego w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej przy równoczesnym braku zapewnienia ochrony dla okolicznych mieszkańców przed uciążliwością produkcji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd przyjął, że skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu spornej uchwały, gdyż niewątpliwie ich nieruchomość została objęta badaną uchwałą. Gmina mogła naruszyć czyjś interes prawny na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie - powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 815/2012). Przepisy powyższej ustawy zobowiązywały do przestrzegania określonej w art. 6 ust. 1 u.z.p. procedury planistycznej. Rada Gminy w celu określenia polityki przestrzennej gminy zobowiązana była do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Według art. 6 ust. 3 u.z.p. zarząd gminy miał obowiązek przedłożenia studium do zaopiniowania organom, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4. Nienadesłanie opinii w terminie 21 dni od dnia udostępnienia studium uważano za brak uwag. Sąd uznał, że nie można stwierdzić istotnego naruszenie trybu sporządzenia studium, a procedura uchwalania studium została dochowana. Wprawdzie Rada Gminy Komprachcice nie dostarczyła niektórych dokumentów, jednak wobec przedłożenia przez Wójta Gminy Wojewodzie Opolskiemu spornej uchwały w ustawowym terminie na zasadzie art. 90 ust. 1 u.s.g. to zaskarżoną uchwałę obejmuje domniemanie zgodności z prawem.
W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały studium nie było przepisem gminnym, o czym przesądzał art. 6 ust. 7 u.z.p. Wedle art. 87 ust. 1 u.p.z.p. zaskarżone studium zachowało moc. Obecnie, zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., studium nadal nie jest aktem prawa miejscowego. Zapis ten przesądza o charakterze normatywnym studium, który jest odmienny od tego, jaki posiadał i posiada miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący z mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p. aktem prawa miejscowego. Studium nie ma mocy powszechnie wiążącej i jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącego jedynie organy gminy. Studium jest jednak drugim - obok planu - podstawowym aktem planistycznym określającym politykę przestrzenną gminy. Pomiędzy studium i planem istnieje wzajemna relacja, gdyż w myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, natomiast art. 20 ust. 1 tej ustawy obliguje radę gminy do stwierdzenia, przed uchwaleniem planu, że nie narusza on ustaleń studium.
Skarżący są właścicielami działki położonej na terenie objętym studium. W niniejszej sprawie zbadanie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżących zostały naruszone zaskarżoną uchwałą powinno mieć na uwadze, że z urzędu wiadome jest z akt spraw toczących się przed Sądem pierwszej instancji oraz przed NSA o sygn. akt II SA/Wr 2795/2001, sygn. akt II SA/Op 415/04, sygn. akt II OSK 823/05, sygn. akt II SA/Op 66/09 i sygn. akt II OSK 1629/09, że skarżącym przyznawano status strony w postępowaniach dotyczących zmiany przeznaczenia przedmiotowego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i studium, ze względu na bezpośrednie oddziaływanie inwestycji zlokalizowanych lub planowanych na działkach gruntu nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] na ich nieruchomość. Biorąc pod uwagę wskazywane wyżej uzależnienie przyszłego planu od zapisów studium i związanie organu planistycznego jego zapisami, to interes prawny skarżących w niniejszej sprawie wydaje się niesporny i wynika z konstytucyjnych i ustawowych przepisów regulujących ochronę prawa własności, których istotą jest ochrona przed wskazywanym niekorzystnym oddziaływaniem z nieruchomości sąsiadującej. W uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 18 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Op 415/04 odnotowano, że "nieruchomość będąca własnością skarżących stanowi grunt zabudowany, przy czym zabudowa przeznaczona jest na cele mieszkalne i jest typowym przykładem zabudowy jednorodzinnej, z niewielką działką przydomową (łącznie obszar tej nieruchomości wynosi 0,1097 ha). Nieruchomość ta położona jest w otoczeniu innych działek wykorzystywanych w ten sam sposób z tym, że oprócz zabudowy mieszkaniowej funkcjonowały tam także, jako na terenie wiejskim, tereny rolnicze i budownictwa zagrodowego. Tego rodzaju przeznaczenie terenu wynikało nie tylko z faktycznego sposobu wykorzystania, ale było usankcjonowane normami planu miejscowego do 1994 r.". W prawomocnym wyroku z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Op 66/09 Sąd przyjął, że, gdyby "nie uznać naruszenia interesu prawnego skarżących w wyniku zmiany przeznaczenia sąsiedniej nieruchomości w studium zagospodarowania przestrzennego, a nie w planie, skarżący nie mogliby skutecznie kwestionować przeznaczenia działki sąsiedniej pod działalność produkcyjną w przyszłym planie miejscowym, albowiem zgodnie z art. 9 ust. 4 u.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że nie doszło do zmiany przeznaczenia terenu w porównaniu z poprzednim studium z 1999 r. nie znajduje potwierdzenia w treści tego ostatniego aktu. Sporny obszar oznaczony był jako strefa mieszkaniowa – mieszana (II.2 A) - tereny istniejącej zabudowy głównie mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej i rzemieślniczej, zaś obecnie w odniesieniu do spornych działek sąsiadujących z działką skarżących jest to strefa produkcyjno – składowa (II. 4 A)". Sam fakt wykazania istnienia interesu prawego, wynikający w rozpoznawanej sprawie z prawa własności, nie jest wystarczający do zaskarżenia uchwały w przedmiocie studium. Niezbędne jest wykazanie naruszenia tego interesu prawnego. W rozpoznawanej sprawie naruszenia swego interesu skarżący upatrują w:
- dopuszczeniu lokalizacji obiektów i urządzeń produkcyjnych o ograniczonej uciążliwości, składowych lub usługowych niezwiązanych z produkcją rolną na terenach V i VI klasy bonitacyjnej, położonych w bezpośrednim zasięgu dróg publicznych i sieci infrastruktury technicznej - jeśli Rada Gminy uzna inwestycję za korzystną z punktu widzenia rozwoju gospodarczego Gminy (str. 66 studium);
- określeniu sposobów rozwiązywania konfliktów interesów poszczególnych interesów użytkowników przestrzeni poprzez tworzenie czytelnych struktur funkcjonalnych jednostek osadniczych i dopuszczania potencjalnie uciążliwej działalności w wydzielonych strefach (str. 51 studium).
Według skarżących studium utrwala sytuację zmierzającą do legalizacji samowoli budowlanej w postaci dużego zakładu, jakim obecnie jest tartak.
W ocenie Sądu pierwszej instancji uchwalając studium Rada działała zgodnie z obowiązującymi przepisami. Działka skarżących była i pozostała działką położoną w strefie II. 2. strefa mieszkaniowa - mieszana o podstawowym przeznaczeniu terenu "Zabudowa mieszkaniowa, zagrodowa, usługowa i produkcyjna-nieuciążliwa". Tereny te zostały opisane jako "A - Tereny istniejącej zabudowy – głównie mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej i rzemieślniczej". Na tym terenie należy:
- zachować funkcję terenu poprzez utrzymanie istniejącej zabudowy (modernizację, przebudowę, wymianę) oraz uzupełnianie ciągów istniejącej zabudowy, zgodnie z podstawowym przeznaczeniem terenu, z uwzględnieniem zasad kompozycji przestrzennej ustalonych przez zabudowę istniejącą, w tym zasad lokalizacji, linii zabudowy, wysokości i dominującej formy budynków;
- uzupełniać o usługi podstawowe oraz zieleń o charakterze ozdobnym i wypoczynkowym;
- neutralizować formy dysharmonijne poprzez przebudowę lub maskowanie zielenią (ciągi drzew, żywopłoty, pnącza);
- ograniczać działalność, której uciążliwość wykracza poza granice terenu, do którego prowadzący działalność posiada tytuł prawny.
Dopuszczono na tym terenie hodowlę zwierząt gospodarskich w obiektach o obsadzie do 10 DJP, działalność związaną z obsługą transportową pojazdami ciężkimi - wyłącznie przy drogach podstawowego układu komunikacyjnego (drogi powiatowe i ważniejsze drogi gminne uwzględnione na rysunku studium), wydzielanie działek budowlanych w drugiej linii zabudowy wyłącznie dla posiadających własny dojazd, pod warunkiem dostosowania nowej zabudowy i elementów zagospodarowania terenu do istniejącego otoczenia (w szczególności w zakresie skali i formy budynków).
Studium nie doprowadziło do niekorzystnej zmiany, na którą powołują się skarżący. Nie sankcjonuje istniejącego stanu zagospodarowania terenu w postaci tartaku, wskazuje jedynie na możliwość lokalizowania w tej strefie zabudowy rzemieślniczej. W pojęciu tym nie mieści się budowa tartaku, o czym przesądzono już ostatecznymi decyzjami organów administracji publicznej. Działki sąsiadujące z nieruchomością skarżących nie zostały w żaden sposób wyodrębnione w studium, zatem organ nie decydował o ich przeznaczeniu w stopniu szczegółowości odpowiadającemu przedsięwzięciu planistycznemu. Jak wynika z załącznika graficznego do studium, sporne działki jak i działka skarżących położne są w zwartym obszarze zabudowy opisanej jako tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej i rzemieślniczej. Zgodnie z art. 6 ust. 4 pkt 1 u.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Wymóg ten nie oznacza zakazu zmian w stosunku do dotychczasowego sposób zagospodarowania. Istotą planowania jest dopuszczalność zmian stanu istniejącego i wyznaczanie nowych kierunków zagospodarowania. Nie można dopatrzyć się naruszenia prawa w samym fakcie innego sposobu zagospodarowania niż faktycznie istniejący (por. wyrok NSA z 22 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1203/10). Opisując obszar na którym zlokalizowane są sporne działki jak też działka skarżących jako obszar "A", Rada Gminy działała zgodnie z art. 6 ust. 4 pkt 1 u.z.p. Ustalenie, aby zachować funkcję terenu poprzez utrzymanie istniejącej zabudowy (modernizację, przebudowę, wymianę) oraz uzupełnianie ciągów istniejącej zabudowy zgodnie z podstawowym przeznaczeniem terenu zabudowy na ww. działkach oraz ograniczanie działalności, której uciążliwość wykracza poza granice terenu, do którego prowadzący działalność posiada tytuł prawny jest całkowicie spójne z przyjętą polityką przestrzenną gminy. To rada gminy decyduje o określeniu i ustaleniu polityki przestrzennej gminy, co wynika z brzmienia art. 6 ust. 1 u.z.p. Stanowi to istotę tzw. "władztwa planistycznego gminy". Wbrew zarzutom skargi z istoty prawa własności nie można wywodzić wprost uprawnienia do żądania likwidacji zabudowy sąsiedniej nieruchomości.
Studium nie zostało oparte na generalnym założeniu - jak podają skarżący - że warunki przestrzenne należy dostosować do spornej infrastruktury, lecz wskazano w nim jedynie na możliwy potencjał rozwojowy Gminy w tym kierunku (por. str. 19 studium). W studium zwrócono uwagę na ten aspekt sprawy odnotowując konflikty i zagrożenia ekologiczne, w tym istnienie bardzo licznych potencjalnie uciążliwych obiektów produkcyjnych (rzemieślniczych) oraz obiektów hodowlanych w granicach lub pobliżu terenów intensywnej zabudowy mieszkaniowej, wskakując jednocześnie, iż powinny zostać usunięte lub złagodzone (str. 9 i 12 studium).
Za niezasadny Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zarzut skarżących dowodzący, że studium powinno dawać jednoznaczne i kategoryczne wytyczne pozwalające zweryfikować, czy podejmowane działania Gminy pozostają w zgodzie z uchwalonym studium. Studium określa jedynie politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium sama decydowała o zakresie (szczegółowości), o jakim mowa w art. 6 ust. 4 u.z.p. Studium nie może zastępować samego planu czy też uchwały o zmianie planu, a skoro tak, to uchwała w sprawie studium nie może zawierać konkretnych ustaleń. W tym akcie kierownictwa wewnętrznego nie jest dopuszczalne formułowanie obowiązków i nakazów lub ograniczeń kierowanych bezpośrednio do właścicieli nieruchomości. Studium winno zawierać wytyczne do planów miejscowych, a nie samodzielne regulacje w zakresie spraw należących do przedmiotu objętego zakresem planów miejscowych. Niewątpliwie rozwój gospodarczy jest czynnikiem zmiennym i studium powinno mieć na uwadze ten fakt, jednakże - wbrew sugestiom skarżących - nie może regulować tych kwestii w sposób sztywny. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji w postaci planów miejscowych. Plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie określonej polityki przestrzennej zawartej w studium, a nie dowolną interpretację lub całkowitą zmianę. W kontrolowanym studium wskazano na potrzebę tworzenia czytelnych struktur funkcjonalnych jednostek osadniczych i dopuszczania potencjalnie uciążliwej działalności w wydzielonych strefach (por. str. 12, 51 studium). W ten sposób studium zmierza do ochrony jakości środowiska, zabezpieczenia oraz ograniczania niekorzystnych sytuacji w tym zakresie, dlatego nie doszło do naruszenia powołanego przez skarżących art. 6 ust. 5 pkt 5a w związku z pkt 4 u.z.p.
Fakt dopuszczenia lokalizacji obiektów i urządzeń produkcyjnych o ograniczonej uciążliwości, składowych lub usługowych niezwiązanych z produkcją rolną na terenach V i VI klasy bonitacyjnej, położonych w bezpośrednim zasięgu dróg publicznych i sieci infrastruktury technicznej, jeśli Rada Gminy uzna inwestycję za korzystną z punktu widzenia rozwoju gospodarczego Gminy w żaden sposób nie naruszył interesu prawnego skarżących, gdyż ich nieruchomość nie jest położona na tym terenie. Ustalenia te dotyczą strefy rolnej, obszaru rolniczej przestrzeni produkcyjnej i głównie upraw polowych, a nie mieszkaniowej. Nadto lokalizacja wymienionego przedsięwzięcia wymaga uprzedniego stanowiska rady gminy.
W tym kontekście dokonując analizy zaskarżonych punktów uchwały oznaczonych symbolami 1.2.A oraz II.2.A Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania tych zapisów przez skarżących. Przy opracowywaniu studium uwzględniono dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, stan ładu przestrzennego, potrzeby i możliwości rozwoju Gminy oraz stan prawny gruntów. Akt ten nie wywiera negatywnego wpływu na sytuację prawną skarżących jako właścicieli działki znajdującej się na obszarze objętym studium - P., dlatego nieuzasadnione są zarzuty podniesione w skardze.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. i J. K.. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to:
a) art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło Sąd pierwszej instancji do przekonania o braku naruszenia interesu prawnego skarżących uchwałą Rady Gminy w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, podczas, gdy treść Studium:
- dopuszczająca lokalizację obiektów i urządzeń produkcyjnych o ograniczonej uciążliwości, składowych lub usługowych niezwiązanych z produkcją rolną na terenach V i VI klasy bonitacyjnej, położonych w bezpośrednim zasięgu dróg publicznych i sieci infrastruktury technicznej - jeśli Rada Gminy uzna inwestycję za korzystną z punktu widzenia rozwoju gospodarczego Gminy (str. 66 studium), narusza interes prawny właścicieli sąsiednich nieruchomości lokowanych w obrębie terenów mieszkaniowych, a utrwalenie legitymacji Rady Gminy do autorytarnego określania korzystności inwestycji z punktu widzenia rozwoju Gminy na etapie wtórnego procesu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozbawia stronę możliwości kwestionowania zapisów takiej uchwały w procesie planistycznym;
- określająca sposoby rozwiązywania konfliktów interesów poszczególnych użytkowników przestrzeni, poprzez tworzenie czytelnych struktur funkcjonalnych jednostek osadniczych i dopuszczania potencjalnie uciążliwej działalności w wydzielonych strefach (str. 51 studium), nie stanowi żadnych kategorycznych kryteriów dla Rady Gminy we wtórnym procesie planistycznym i pozostawia jej pełną
dowolność podczas uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
Jakkolwiek Wojewódzki Sad Administracyjny oddalając skargę w oparciu o rzekomy brak naruszenia interesu prawnego skarżących (co warunkuje zarzut wyrażony powyżej), nie podjął rozważań w przedmiocie uchybienia prawu materialnemu podnoszonemu w skardze, zaznaczono jeszcze naruszenie prawa materialnego, a to art. 6 ust. 5 pkt 5a w związku z pkt 4 u.z.p. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przekroczenie granic władztwa planistycznego polegające na dopuszczeniu do funkcjonowania na działkach gruntu nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...] oraz [...], dużego zakładu produkcyjnego usytuowanego w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej przy równoczesnym braku zapewnienia ochrony dla okolicznych mieszkańców przed uciążliwością produkcji, podczas gdy istniejący tam zakład stolarski usytuowany był wbrew wymogom stawianym przez przepisy prawa budowlanego.
Wobec dokumentacji przedkładanej przez organ po wniesieniu skargi podkreślono naruszenie prawa materialnego, a to art. 6 ust. 3 u.z.p. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.z.p. poprzez niedopełnienie obowiązku uzyskania opinii organów określonych w tym przepisie na co wskazuje treść pisma przewodniczącego Zarządu Gminy z dnia 27 maja 1999 r. oraz brak jakiejkolwiek dokumentacji sporządzanej w związku z podjętym procesem planistycznym.
Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Komprachcice wniosła o jej oddalenie i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienie jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są zasadne.
Istota sporu w tej sprawie, będąca zarazem podstawą zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej sprowadza się do oceny, czy zaskarżoną uchwałą został w sposób niedopuszczalny naruszony interes prawmy skarżących.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że uchwała Nr [...] Rady Gminy Komprachcice z dnia [...] czerwca 1999 r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Komprachcice" nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP, ale jest aktem prawa wewnętrznego danej Gminy (aktem kierownictwa wewnętrznego), który będąc aktem planowania przestrzennego wiąże organy gminy i pośrednio może oddziaływać na prawa i obowiązki adresatów zewnętrznych spoza administracji samorządowej danej jednostki samorządu. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. w wersji obowiązującej w tej sprawie każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady gminy (miasta) podjętą przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy może w sprawie z zakresu administracji publicznej po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Sąd podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że nie można tylko w oparciu o charakter prawny studium jako aktu wewnętrznego wykluczyć możliwość naruszenia interesu prawnego wnoszącego skargę do sądu administracyjnego (tak też NSA w wyroku z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1389/09; NSA w wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt II OSK 868/13).
W związku z wniesieniem skargi na studium sąd administracyjny zobowiązany jest do dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżących w świetle mocy wiążącej studium.
W tej sprawie Sąd pierwszej instancji przeprowadził ustalenia dotyczące braku naruszenia interesu prawnego skarżących. Stanowisko to nie jest prawidłowe, ponieważ zaskarżone studium narusza interes prawny skarżących dopuszczając kierunkowe zagospodarowanie inne niż mieszkaniowe na działkach sąsiednich, które oddziałuje na sposób wykonywania prawa własności przez skarżących. Nie każda jednak ingerencja w prawo własności jest niedopuszczalna. Niedopuszczalna ingerencja w prawa skarżących musiałaby wynikać z naruszenia norm prawa materialnego. Skarżący wywodzą naruszenie ich interesu prawnego nie tylko z naruszenia przysługującego im prawa własności do ich nieruchomości, ale także z niedopuszczalnego lokalizowania w sąsiedztwie nieruchomości skarżących obszarów o kierunkowym (w studium) przeznaczeniu pod obiekty i urządzenia produkcyjne o ograniczonej uciążliwości, urządzeń i obiektów składowych i usługowych niezwiązanych z produkcją rolną na terenach klas V i VII klasy bonitacyjnej lokalizowanych wówczas, gdy Rada Gminy uzna jej za korzystne z punktu widzenia rozwoju gospodarczego Gminy.
Tak podniesiony zarzut nie jest zasadny. Nie ma żadnego przepisu prawa, który chroniłby właściciela nieruchomości przed określeniem sposobu kierunkowego zagospodarowania nieruchomości sąsiednich.
Zgodnie z art. 140 K.c. właściciel może korzystać ze swojego prawa własności w granicach określonych właśnie przez ustawy i zasady współżycia społecznego jak i zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa jest wprawdzie kształtowane przez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, które są uchwalane przez radę gminy w ramach władztwa planistycznego przysługującego gminie w formie aktu prawa miejscowego.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 u.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Z art. 2 ust. 1 u.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 tejże ustawy wprost wskazuje, że zdaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.
Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określania kierunków zagospodarowania przestrzennego. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadnie skarżący wywodzą, że z przysługującego im prawa własności wynika prawo do kształtowania sposobu wykonywania władztwa planistycznego organów gminy w zakresie przeznaczenia w studium przyszłych kierunków zagospodarowania nieruchomości nie będących własnością skarżących. To właśnie ustawodawca wyposażając organ gminny w konglomerat uprawnień wchodzących w skład władztwa planistycznego, pozwolił na kształtowanie ładu przestrzennego według koncepcji przestrzennych organów danej gminy. Gdyby dopuścić możliwość wskazywania (wiążącego oddziaływania) właścicieli nieruchomości na treść studium dla nieruchomości sąsiednich, to wówczas władztwo planistyczne stałoby się bardzo ograniczonym uprawnieniem, w ramach którego kształtowanie ładu przestrzennego przez gminę byłoby wręcz iluzoryczne.
Skoro właściciel mógłby decydować o sposobie zagospodarowania w studium działek sąsiednich, to tym bardziej uzyskiwałby prawo do decydowania o sposobie zagospodarowania swoich działek i to zarówno w studium, jak i w planie miejscowym. Naczelny Sąd Administracyjny takiej koncepcji nie akceptuje już z tego powodu, że pozostaje ona w sprzeczności z obowiązującym w tej sprawie prawem, w tym z art. 4 ust. 1 u.z.p. zgodnie z którym zdaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.
Studium jako akt wewnętrzny stanowiło w dacie uchwalenia dyrektywę dla zarządu gminy (obecnie wójta gminy) do oceny spójności pomiędzy treścią studium a planem miejscowym (art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p.). Wprost przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazywały na wiążący charakter studium przy sporządzaniu planu miejscowego, a taki wiążący charakter uzyskało studium dopiero z chwilą wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w tej sprawie nie stanowi wzorca kontroli.
Także podnoszony przez skarżących kasacyjnie argument dotyczący dopuszczenia potencjalnie uciążliwości działalności w strefach nie obejmujących nieruchomości skarżących nie uzasadnia, że nastąpiła niedopuszczalna ingerencja w chroniony interes prawny skarżących. Tak sformułowany zarzut, zawierających się w "potencjalnej uciążliwości działalności" nie stanowi naruszenia prawa własności a mógłby przy założeniu zaistnienia innych jeszcze w przyszłości okoliczności co najwyżej wskazywać, że dopiero w przyszłości nastąpi naruszenie interesu prawnego skarżących. To z kolej stanowi wprost o braku wykazania przesłanki wynikającej z art. 101 ust. 1 u.s.g., która warunkuje skuteczne wniesienie skargi, tj. zaistnienie okoliczności zgodnie z którą już uchwalony i zaskarżony akt spowodował niedopuszczalne naruszenie interesu prawnego skarżących, a nie jedynie potencjalną możliwość naruszenia w przyszłości tego interesu.
Skarżący kasacyjnie niezasadnie zarzucają Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 6 ust. 5 w związku z pkt 4 u.z.p. i art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. poprzez dopuszczenie do funkcjonowania na działach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] zakładu produkcyjnego usytuowanego w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej przy równoczesnym braku zapewnienia ochrony dla okolicznych mieszkańców przed uciążliwością produkcji, podczas gdy istniejący tam zakład stolarski stanowił wyłącznie samowolę budowlaną. Taki zarzut jest nietrafny już z tego powodu, że treść studium nie stanowi podstawy dopuszczenia do funkcjonowania jakiegokolwiek zakładu przemysłowego. Z treści studium nic nie wynika, aby akt ten dopuszczał na obszarach I.2A (studium, str. 65 - 66) lokalizację dużego zakładu produkcyjnego, a wręcz przeciwnie dopuszczając lokalizowanie obiektów i urządzeń produkcyjnych wskazuje na obowiązek zachowania wymogu ich ograniczonej uciążliwości oraz podporządkowania dopuszczalnych działań wymogom ochrony środowiska i krajobrazu. Sama treść studium wbrew stanowisku skarżących wyraźnie reguluje pojęcie "ograniczonej uciążliwości". Skarżący nietrafnie podnoszą, że owa ograniczona uciążliwość będzie nadmiernie powodowała ingerencję w ich prawo własności. Jak wynika ze strony 72 studium, pod pojęciem działalności o ograniczonej uciążliwości należy rozumieć taką działalność gospodarczą, która nie powoduje szkodliwych uciążliwości dla środowiska, a pozostałe uciążliwości nie wykraczają poza granice terenu do którego podmiot (jednostka) prowadzący działalność posiada tytuł prawny. Na ten fragment studium nie zwrócił wprawdzie uwagi Sąd pierwszej instancji, tym niemniej jego treść wyraźnie nakazuje dopuszczanie w obszarach o ograniczonej uciążliwości tylko takiej działalności, w której owa uciążliwość nie przekroczy granic terenu, do którego przedsiębiorca ma tytuł prawny.
Także podnoszone przez skarżących okoliczności faktyczne, dotyczące faktycznej uciążliwości zakładu produkcyjnego zlokalizowanego na działkach sąsiednich wobec działek skarżących nie mogą uzasadniać wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały (studium).
Kwestia legalności wybudowania zakładu stolarskiego na nieruchomości nie będącej własnością skarżących nie stanowi interesu prawnego samych skarżących. Studium nie jest aktem w ramach którego należy oceniać legalność wybudowanych obiektów.
Nie jest zasadny także i ten zarzut skargi kasacyjnej, w którym skarżący wskazują na wadliwość procedury planistycznej. W okolicznościach tej sprawy nie nastąpiło naruszenie trybu uchwalania studium i w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji jest zasadne.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowano pogląd, zgodnie z którym o nadużyciu władztwa planistycznego przez organy gminy można mówić wówczas, gdy podczas uchwalania studium zostałyby naruszone zasady opracowania studium, istotnie tryb sporządzenia lub właściwość organów w tym zakresie (wyrok NSA z 22 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1027/11; wyrok NSA z 21 października 2014 r. sygn. akt II OSK 868/13). Takiego nadużycia władztwa planistycznego w tej sprawie nie ma.
Należy również stwierdzić, że nawet brak uznania w tej sprawie zasadności zarzutów skarżących nie pozbawia możliwości skutecznego zaskarżania planu miejscowego uchwalonego na podstawie studium. Sąd pierwszej instancji nie pozbawił skarżących prawa zaskarżania planu miejscowego i to nawet wówczas, gdyby plan ten był zgodny z treścią studium. Może bowiem okazać, się, że o ile skarga na studium jest niezasadna, to jednak skarga skierowana przeciwko planu miejscowego może okazać się trafna.
Rekapitulując należy stwierdzić, że w tej sprawie zasadniczo trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że zaskarżona uchwała została wydana w granicach władztwa planistycznego gminy, a subiektywne rozumienie przez samych skarżących ich interesu prawnego nie jest do zaakceptowania. Zaskarżona uchwała naruszając prawo musiałaby jednocześnie ujemnie wpływać – z przekroczeniem granic władztwa planistycznego - na sferę materialnoprawną skarżących w takim zakresie, w jakim nie pozwala na to ustawodawca. Zaskarżona uchwała ingeruje w prawo skarżących, ale ingerencja ta nie narusza obowiązujących przepisów.
Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku i skargę kasacyjną oddalił.
Na zasadzie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od strony zobowiązanej.