IV SA/Po 360/24

IV SA/Po 360/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Donata Starosta /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Rejman
Wojciech Rowiński
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Uchylono zaskarżone postanowienie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2024 r. sprawy ze skarg S. S. i A. S. na postanowienie Wojewody z dnia 26 marca 2024 r, nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewody na rzecz A. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Wojewody na rzecz S. S. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z 10 sierpnia 2021 r. (znak sprawy [...]) Starosta P. zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił A. i B. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego w m. B. , gmina K., na działkach o nr ewid. [...] i [...].
Pismem z 17 maja 2022 r. skierowanym do Starosty P. A. S. zwróciła się o wznowienie postępowania zakończonego przywołaną powyżej decyzją nr [...] stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 147 i art. 148 k.p.a. Jednocześnie wnioskująca zwróciła się o wstrzymanie wykonania decyzji z uwagi na to, iż okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo zmiany decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
A. S. wskazała, że w ramach inwestycji na teren działek o nr [...] i [...] zostały nawiezione hałdy ziemi i piasku na wysokość przekraczającą 2,5m od poziomu istniejącego ternu. Po uzyskaniu wglądu w dokumentację projektową doszła do przekonania, że pozwolenie na budowę wydane zostało w oparciu o fałszywe dane zawarte w dokumentacji projektowej, jak również niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Doszło do wywyższenia ternu na wysokość ponad 2,5m ponieważ przyjęto w sposób niezgodny z prawem rzędne terenu, ukrywając faktyczne wcześniejsze wywyższenie terenu działki. Budynek mieszkalny wybudowany zgodnie z projektem zatwierdzonym mocą decyzji nr [...] oddziaływałby bezpośrednio na nieruchomość A. S. poprzez naruszenia warunków wodno-prawnych. Wraz z pismem wnioskująca przedstawiła załączniki.
Wniosek o wznowienie postępowania złożyła również S. S. pismem z 20 maja 2022 r., z powołaniem na przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i 5 i art. 145 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.). Wymieniona wniosła nadto o uchylenie wskazanej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz o wstrzymanie jej wykonania stosownie do art. 152 § 1 k.p.a.
Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji wnioskująca powołała się na okoliczność sfałszowania dowodów, tj. projektu architektoniczno-budowlanego poprzez przyjęcie niezgodnej z rzeczywistą wartość projektowanej rzędnej terenu, a także na okoliczność pozbawienia udziału strony w postępowaniu pomimo oddziaływania inwestycji na jej nieruchomość.
Wobec wpływu przedmiotowych wniosków Starosta P. wydał postanowienie z 9 czerwca 2022 r. nr [...] o wznowieniu postępowania na wniosek A. S. i S. S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nadto postanowieniem z tej samej daty i o tożsamym numerze sprawy wznowił postępowanie z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a.
Postanowieniem z 13 października 2022 r. Starosta P. wstrzymał wykonanie decyzji z 10 sierpnia 2021 r. nr [...] wobec przyjęcia, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji nr [...] z 10 sierpnia 2021 r. W ocenie organu w analizowanej sprawie mogło dojść do naruszenia zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W dalszej kolejności inwestor - B. M., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, złożył zażalenie na postanowienie organu I instancji z 13 października 2022 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji.
Postanowieniem z 13 grudnia 2022 r. nr [...] Wojewoda uchylił postanowienie Starosty P. z 13 października 2022 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Wyrokiem z 25 maja 2023 r. sygn. IV SA/Po 106/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił postanowienie Wojewody z 13 grudnia 2022 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji.
Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie Sąd stwierdził, że skarżony organ nieprawidłowo zastosował w kontrolowanej sprawie przepisy art. 138 § 2 w związku z art. 144 oraz art. 152 § 1 k.p.a. Z treści pism włączonych do akt administracyjnych jednoznacznie wynika uzasadnienie podstawy wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jako ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich (działki nr [...] i nr [...]), które mają wynikać z wywyższenia terenu inwestycji oraz spowodowaną tym działaniem zmianą stosunków wodnych w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Natomiast Wojewoda ograniczył się do przedstawienia krytyki uzasadnienia postanowienia organu I instancji oraz całkowicie pominął możliwość przeprowadzenia merytorycznej oceny, co do tego, czy w kontrolowanej sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Sąd doszedł do przekonania o braku podstaw do formułowania oceny, że w kontrolowanej sprawie niezbędne jest podjęcie jakichkolwiek dodatkowych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego dla rozstrzygnięcia kwestii wpadkowej obejmującej ocenę prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej z uwagi na podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Ponownie procedując w sprawie, postanowieniem z 26 marca 2024 r. nr [...] Wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie Starosty P. z 13 października 2022 r. i orzekł o odmowie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej Starosty z 10 sierpnia 2021 r. nr [...].
Uzasadniając przedmiotowe rozstrzygnięcie organ wskazał, że w wyroku z 25 maja 2023 r. sygn. IV SA/Po 106/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przesądził, iż w toku postępowania wywołanego wnioskiem o wstrzymanie decyzji ostatecznej rozpoznaniu i rozstrzygnięciu podlega jedynie prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania. Kwestie dotyczące tego, czy wskazana decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymogów ochrony środowiska, czy też warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie mogą być rozstrzygane postanowieniem wydawanym na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.
Analizując sprawę organ doszedł do przekonania, że nie ma podstaw do skutecznego wstrzymania wykonania decyzji Starosty nr [...]. Rozstrzygnięcie w tej materii oparto również o zapisy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o sygn. IV SA/Po 25/23, w którym przesądzono, iż treść wniosków o wznowienie, uzasadnienie decyzji Starosty, treść odwołania i pism składanych przez strony w toku postępowania, a także treść sprzeciwów wywiedzionych od decyzji organu odwoławczego prowadzi do jednoznacznych ustaleń, że wskazane okoliczności faktyczne wyczerpują uzasadnienie podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda doszedł do przekonania, że poprzednio wydana decyzja ostateczne była wprawdzie wadliwa formalnie, ale nie była wadliwa materialnie i brak było dowodów i podstaw do przyjęcia, że prawdopodobnym jest uchylenie decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu.
Skargę na powyższe postanowienie Wojewody złożyła S. S., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 152 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej z 10 sierpnia 2021 r. nr [...] wobec której istnieje ryzyko uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ostateczna decyzja Starosty P. z 10 sierpnia 2021 r. nr [...] narusza między innymi:
- art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej: p.b.) w zw. z § 39 ust. 9 w zw. z § 3 pkt 5 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 25 czerwca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy ochronnej terenu zamkniętego w B. , obejmującego obszary obrębów B. , S., G. , K. i R. w gminie K. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 8 lipca 2014 r. poz. [...]) oraz § 38 ust. 9 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 5 uchwały nr [...] Rady Miasta i Gminy K. z dnia 28 grudnia 2018 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy ochronnej terenu zamkniętego w B. , obejmującego obszary obrębów B. , S., G. , K. i R. w gminie K. poprzez zezwolenie na podwyższenie terenu powyżej 2m dozwolonych w obowiązującym planie miejscowym;
- art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.b. w zw. z § 38 ust. 9 pkt 3 lit. a) tiret 10 uchwały nr [...] Rady Miasta i Gminy K. z dnia 28 grudnia 2018 r. poprzez zezwolenie na realizację budynku mieszkalnego o nachyleniu połaci dachowych mniejszym niż 30ş.
Mając na uwadze podniesione zarzuty pełnomocnik skarżącej zawnioskował o uchylenie postanowienia Wojewody w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Postanowienie organu odwoławczego zostało zaskarżone również przez A. S., która zarzuciła naruszenie przepisów:
- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie przez organ, że w sprawie nie zaistniały podstawy do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej nr [...];
- art. 124 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia faktycznych oraz prawnych argumentów w szczególności w zakresie wskazania przesłanek, które uzasadniałyby zasadność uchylenia postanowienia Starosty P. z 13 października 2022 r.;
- art. 146 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że w przypadku wznowienia przedmiotowego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji nr [...];
- art. 77 § 1 i 2, art. 80 w zw. z art. 7 i art. 15 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia obszaru analizowanego w świetle art. 3 pkt 20 p.b.;
- art. 35 ust. 3 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że A. M. i B. M. uzupełnili wszelką dokumentację projektową oraz usunęli wszelkie nieprawidłowości, a co za tym idzie nie ma podstaw do wznowienia postępowania oraz wstrzymania wykonalności decyzji;
- art. 234 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i 3 ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1478) poprzez nieuwzględnienie przez organ, że A. M. i B. M. spowodowali zmianę kierunku odpływu i natężenia odpływu wód opadowych lub roztopowych, a także spowodowali zmianę kierunku odpływu wód ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym gruntu skarżącej;
- § 38 ust. 9 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miasta i Gminy K. z dnia 28 grudnia 2018 r. w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. [...]) poprzez niezastosowanie przez A. M. i B. M. zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego poprzez nadsypanie terenu działek o nr ewid. [...] oraz [...] sąsiadujących z działką skarżącej powyżej 2m w stosunku do rzędnych pierwotnie istniejących, a także poprzez kumulację zapisów dot. możliwej wysokości nasypu określonych w poprzednio obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego z 2001 r i z 2014 r.;
- § 38 ust. 9 pkt 3a uchwały nr [...] Rady Miasta i Gminy K. z dnia 28 grudnia 2018 r. w zakresie wysokości nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz geometrii dachów połaciowych poprzez niezastosowanie się przez inwestorów do wskazanych w uchwale parametrów w przedłożonym przez nich projekcie inwestycji.
Z uwagi na podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, a nadto do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie oraz do przyznania kosztów postępowania na rzecz skarżącej.
W odpowiedzi na złożone skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swego rozstrzygnięcia.
Postanowieniem z 29 maja 2024 r. Sąd zarządził połączenie spraw ze skarg S. S. i A. S. w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą akt IV SA/Po 360/24.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 t.j.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 t.j., dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej kategorii należy bez wątpienia postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody z 26 marca 2024 r. nr [...] uchylające postanowienie Starosty P. z 13 października 2022 r. oraz rozstrzygające o odmowie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej Starosty P. z 10 sierpnia 2021 r. nr [...].
Mając na względzie, że przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Określenie "prawdopodobieństwa", o jakim stanowi wskazany przepis, powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów dla jakich, zdaniem organu, możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Ponadto organ przed wydaniem postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania decyzji musi dysponować określonymi informacjami uzasadniającymi podjęcie takiego działania. Przy tym art. 152 § 1 k.p.a. określa tylko jedną przesłankę, tj. prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowionego postępowania należy jednak zawsze do organu administracyjnego. Wymaga to szacowania przez organ możliwości wystąpienia skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ powinien zatem ocenić, czy istnieje ryzyko związane z uchyleniem decyzji w wyniku wznowienia postępowania (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 12 maja 2022 r. sygn. II SA/Po 134/22, z 22 lutego 2022 r. sygn. II SA/Po 798/21, z 17 maja 2018 r. sygn. IV SA/Po 362/18, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 września 2018 r. sygn. VII SA/Wa 2785/17, wszystkie orzeczenia dostępne pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie samego prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na jego stopień. Natomiast jeżeli organ rozstrzyga w przedmiocie wstrzymania wykonania nie z urzędu lecz na wniosek strony, obowiązany jest do ustosunkowania się do materiału dowodowego oraz argumentacji wnioskującej strony, w zestawieniu z podnoszoną przesłanką wznowieniową. Obowiązek uzasadnienia postanowienia wydanego w trybie art. 152 § 1 k.p.a odnosi się również do takich sytuacji, gdy organ odmawia wstrzymania wykonania decyzji. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., organ winien zatem wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Wstrzymanie wykonania nie jest bowiem pozostawione uznaniu organu i choć bazuje na pojęciach niedookreślonych, tj. jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, to jednak wymaga pewnych konkretnych ocen argumentów podnoszonych przez wnioskodawcę.
Przechodząc do zasadniczych rozważań należy podkreślić, że w kontrolowanym postępowaniu zapadł uprzednio wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 25 maja 2023 r. sygn. IV SA/Po 106/23. W wyroku tym Sąd wskazał, że okoliczności faktyczne ujawnione w aktach organu wyczerpują uzasadnienie podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jako ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich (działki nr [...] i nr [...]), które mają wynikać z wywyższenia terenu inwestycji oraz spowodowaną tym działaniem zmianą stosunków wodnych w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Pomimo zgromadzenia w toku postępowania materiału dowodowego, obejmującego w szczególności dokumentację fotograficzną, organ odwoławczy w żadnym zakresie się do niego nie odniósł.
Oceniając zaistnienie przesłanek do wydania postanowienia kasacyjnego Sąd stwierdził, że brak było podstaw do formułowania oceny, że w kontrolowanej sprawie niezbędne jest podjęcie jakichkolwiek dodatkowych czynności dla do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w celu rozstrzygnięcia kwestii wpadkowej, obejmującej ocenę prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej z uwagi na podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W toku postępowania wywołanego wnioskiem o wstrzymanie decyzji ostatecznej rozpoznaniu i rozstrzygnięciu podlega bowiem jedynie prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania. W postanowieniu kontrolowanym wówczas przez Sąd Wojewoda całkowicie pominął możliwość przeprowadzenia merytorycznej oceny, co do tego, czy w kontrolowanej sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Co istotne, stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Uregulowanie zawarte w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku z 25 maja 2023 r. sygn. IV SA/Po 106/23, że w sprawie ustalono okoliczności faktyczne w stopniu wystarczającym dla potrzeb rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania wykonalności decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. Z treści uzasadnienia wyroku o sygn. IV SA/Po 106/23 jednoznacznie wynika, iż Wojewoda był obowiązany do rozpoznania zażalenia na postanowienie Starosty w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej w oparciu o stan faktyczny ustalony w toku postępowania. Stan faktyczny sprawy został bowiem w dostateczny sposób ustalony, by umożliwić ocenę prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej. W konsekwencji, ponownie procedując w sprawie, rolą organu była ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej na tle dowodów znajdujących się w aktach sprawy oraz w oparciu o zastrzeżenia wyrażane przez strony postępowania, na poparcie których dołączono dokumentację, obejmującą m.in. fotografie.
Uzasadnienie postanowienia Wojewody objętego skargą nie spełnia tych wymogów. Organ przedstawił w nim przebieg postępowania, nie odniósł się jednak do przesłanki "prawdopodobieństwa" o którym mowa w art. 152 k.p.a., a także nie dokonał analizy przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji. Organ powołał się jedynie na okoliczność związania w trybie art. 153 P.p.s.a. wyrokiem tut. Sądu z 26 kwietnia 2023 r. sygn. IV SA/Po 25/23, w którym przesądzono, że treść wniosków o wznowienie oraz uzasadnienie decyzji Starosty, jak również treść odwołania i pism procesowych stron oraz wywiedzionych sprzeciwów prowadzi do ustaleń, że okoliczności faktyczne sprawy uzasadniają podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z powyższego organ wywiódł o obowiązku zbadania sprawy merytorycznie. W dalszej kolejności wypowiedział się w przedmiocie formalnej i materialnej poprawności ostatecznej decyzji Starosty z 10 sierpnia 2021 r. nr [...].
Słusznie wskazuje Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że podjęcie rozstrzygnięcia w zakresie wstrzymania wykonania decyzji winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych, ze względu na konieczność respektowania zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnego i doznaje ograniczeń, zaś samo dążenie do zapewnienia tak rozumianej pewności prawa nie mogło stanowić samodzielnego uzasadnienia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. O ile w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie powołanego przepisu nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowieniowego postępowania oraz konieczności jej ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego, nie zwalnia to jednak organu od zbadania przesłanek wznowieniowych, gdyż ich zaistnienie może przesądzać o uprawdopodobnieniu możliwości uchylenia decyzji będącej przedmiotem postępowania, a co za tym idzie o zaistnieniu przesłanek o których mowa w art. 152 k.p.a. W tym zakresie słusznie podnosi również skarżąca, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia Wojewody nie spełnia wymagań stawianych przez art. 124 § 2 k.p.a. ze względu na brak ujęcia okoliczności faktycznych oraz podstaw prawnych podjętego rozstrzygnięcia.
Opisany powyżej sposób procedowania Wojewody narusza również zasadę dwuinstancyjności postępowania, wynikającą z art. 15 k.p.a. Istota dwuinstancyjności sprowadza się bowiem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony.
Opisane powyżej okoliczności przemawiały za uchyleniem zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., o czym orzeczono jak w pkt I wyroku.
Nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 77 § 1 i 2 k.p.a. oraz przepisów materialnych Prawa wodnego i Prawa budowlanego. Jak wskazano wcześniej, w ramach rozstrzygania w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania aktu w postępowaniu wznowieniowym organ nie jest zobligowany do prowadzenia standardowego postępowania wyjaśniającego. W kontekście badanej sprawy na tym etapie postępowania obowiązkiem organu nie było badanie okoliczności materialnoprawnych, a w szczególności ustalanie obszaru analizowanego oraz ocena kompletności i poprawności zgromadzonej dokumentacji projektowej. W kontrolowanym postępowaniu rolą organu było jedynie dokonanie wstępnej oceny i rozstrzygnięcia, czy okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a więc, czy zaistniały przesłanki określone w art. 152 § 1 k.p.a. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie przepisu art. 152 k.p.a. nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obiegu prawnego. Z natury rzeczy nie wchodzą w rachubę w takim wypadku zarzuty naruszenia tych norm prawa materialnego, które będą miały zastosowanie dopiero w trakcie merytorycznego postępowania rozpoznawczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 stycznia 2009 r. I OSK 863/08).
W przedmiocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął w punktach II i III wyroku na podstawie art. 200 i art. 202 § 1 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się opłaty uiszczone tytułem wpisu od wniesionych skarg w wysokości po 100 zł, a w przypadku skargi S. S. również opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł i wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).