II OSK 527/20

II OSK 527/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Laskowska - Pietrzak
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Ol 823/19 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2019-11-13
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 81c ust. 1 pkt 1, ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 188, art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 823/19 w sprawie ze skargi E. S.A. z siedzibą w G. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 sierpnia 2019 r., nr P.7722.45.2019 15KK w przedmiocie wykonania oceny technicznej robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia 4 lipca 2019 r. znak: PINB 7355/Onk/3/2667/18-19, 2. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. S.A. z siedzibą w G. kwotę 1570 (tysiąc pięćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 823/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę E. S.A. z siedzibą w G. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 sierpnia 2019 r., nr P.7722.45.2019 15 KK w przedmiocie wykonania oceny technicznej robót budowlanych.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Postanowieniem z 4 lipca 2019 r. nr PINB 7355/Onk/3/2667/18-19, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie działając na podstawie art. 81 c ust. 1 pkt 1, ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej jako: "P.b."), nałożył na E. S.A. Oddział w O. obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia, oceny technicznej dotyczącej posadowienia pięciu słupów na dz. nr geod. [...] w obrębie S., gm. O., opracowanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w zakresie konstrukcyjno-budowlanym.
W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że w toku postępowania administracyjnego dotyczącego robót budowlanych polegających na wymianie pięciu słupów, likwidacji dwóch słupów, wymianie przewodów linii napowietrznej średniego napięcia SN na wskazanej działce, postanowieniem z 15 marca 2019 r. nałożył na Spółkę obowiązek przedłożenia pomiaru geodezyjnego, protokołu odbioru i sprawdzenia robót budowlanych, oraz oceny technicznej dotyczącej posadowienia słupów. W dniu 11 kwietnia 2019 r. przesłane zostały dokumenty w postaci: protokołu odbioru, pomiaru geodezyjnego, aktualnej karty oceny stanu technicznego całej linii 15 kV O. G. w tym karty oględzin jej fragmentu dotyczącego miejscowości S..
W ocenie organu przedłożone dokumenty nie usuwają w sposób jednoznaczny wątpliwości co do bezpieczeństwa wymienionych słupów, tym bardziej, że zawierają zapis zalecający wykonanie pionowania jednego ze słupów.
W zażaleniu na powyższe postanowienie, Spółka powołała się na dostarczone przez siebie dokumenty. Spółka podkreśliła, że w przedłożonej karcie oceny stanu technicznego stwierdzono wychylenie słupa nr [...] do 5° bez zagrożeń dla pracy linii. Spółka stwierdziła, że jest profesjonalnym podmiotem sprawującym funkcję operatora systemu dystrybucji i jako właściciel i podmiot zobowiązany do utrzymania sprawności sieci posiada wiedzę i kompetencje do oceny własnej infrastruktury. Zgłosiła gotowość korekty posadowienia (wyprostowania) słupa w przypadku uzyskania zgody właścicieli nieruchomości, co w obecnej sytuacji sporu administracyjnego nie jest możliwe.
Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 22 sierpnia 2019 r. nr P.7722.45.2019 15KK, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu WINB podniósł, że zgodnie z art. 81 c ust. 2 P.b. nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy w rozpatrywanym przypadku uzasadnione jest wątpliwościami w związku z realizacją samowolnych robót budowlanych polegających na wymianie pięciu słupów linii średniego napięcia, wraz z likwidacją dwóch słupów oraz wymianie linii napowietrznej (na niepełno izolowaną o długości ok. 10207 m). Wątpliwości te dotyczą odchylenia słupa nr 136 (brak możliwości weryfikacji czy jest to słup o nr [...]) oraz posadowienia jednego ze słupów w granicy z rowem melioracyjnym na podmokłym podłożu. W ocenie organu odwoławczego PINB nie może przy użyciu własnej wiedzy i doświadczenia (życiowego i zawodowego) ocenić prawidłowości wykonanych samowolnie robót budowlanych (m.in. w zakresie wymogów bezpieczeństwa). Inspektorzy organu I instancji nie pełnią samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.
WINB stwierdził, że dokumenty złożone przez inwestora odnoszą się do całej linii 15kV O.-G., a nie przedmiotu postępowania (odcinka tej linii na działce [...]) i są datowane na czas przed potwierdzeniem odchylenia słupa 136 (2016 r. i marzec 2018 r.). Nie można na ich podstawie wykluczyć zagrożenia bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi (brak odniesienia w sposób weryfikowany do prawidłowości posadowienia tych słupów tj. ich stabilności konstrukcji). WINB wskazał, że karta oceny stanu technicznego całej linii 15 kV O.-G. z 23 marca 2018 r. zawiera zapis w pkt 2: "Na podstawie dokonanych oględzin i analizy awaryjności poleca się: wychylenie słupa nr [...] do 5° bez zagrożeń dla pracy linii." Punkt 3 ww. karty wskazuje: "Proponowane zadanie remontowe i/lub modernizacyjne: pionowanie słupa w ramach gwarancji". Zdaniem WINB, zapis ten nie dowodzi odchylenia tego słupa jedynie do 5° (jako stan istniejący), ale jako stan zalecany (aby wykluczyć zagrożenie dla pracy linii). Odmienna interpretacja tego zapisu czyniłaby zalecenia w zakresie pionowania słupa (w pkt 3 ww. karty) bezpodstawnymi.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie:
1. art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego - poprzez zastosowanie i zobowiązanie skarżącej do przedłożenia stosownej dokumentacji, podczas gdy brak jest przesłanek w postaci uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych czy stanu technicznego obiektu;
2. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. - poprzez brak wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia PINB;
3. art. 80 K.p.a. - poprzez niewłaściwą i błędną ocenę materiału dowodowego sprawy polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, iż dokumenty złożone przez skarżącą nie potwierdzają braku zagrożenia bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi oraz załączona karta oceny stanu technicznego linii w pkt 2 stanowi o wychyleniu ponad normę, podczas gdy w pełni ukazują one prawidłowo wykonane prace przez skarżącą oraz brak wątpliwości co do stanu technicznego całej linii;
4. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo jej wadliwości.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wyrokiem z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 823/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 sierpnia 2019 r. w przedmiocie wykonania oceny technicznej robót budowlanych.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że karta oceny stanu technicznego linii energetycznej, sporządzona 23 marca 2018 r., rzeczywiście zawiera zapisy, które mogą nasuwać wątpliwości czy stwierdzono wychylenie słupa do 5o, czy też zaleca się takie wychylenie. W toku oględzin przeprowadzonych przez PINB 19 marca 2018 r. przedstawiciel inwestora wyjaśnił, że kontrolowane roboty budowlane zostały zakończone protokołem odbioru końcowego 22 marca 2016 r. W efekcie oględzin powykonawczych 27 listopada 2017 r. stwierdzono pochylenie jednego słupa na działce nr [...]. Wykonawca zobowiązał się do usunięcia usterki, ale właściciele działki nie wyrazili zgody na wykonanie naprawy. Okoliczność, że wychylenie słupa stwierdzono w 2017 r. nie ma odzwierciedlenia w żadnym dokumencie źródłowym. Nie jest w związku z tym oczywiste, kiedy powstało wychylenie słupa i czy nie zagraża to bezpieczeństwu konstrukcji linii napowietrznej będącej w stanie ciągłym pod napięciem. Zdaniem Sądu, uzasadnione wątpliwości budzi także, czy posadowienie jednego ze słupów na przedmiotowej działce w granicy z rowem melioracyjnym nie wpływa na stabilność konstrukcji słupów i bezpieczne użytkowanie linii, której zerwanie na skutek zawalenia słupów wsporczych stworzy zagrożenie pożaru lub porażenia prądem użytkowników terenów sąsiadujących z inwestycją. Powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, czynią zasadnym nałożony obowiązek.
Art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie zezwala organom nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych, nałożyć w drodze postanowienia na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych. Przyjmuje się, że przepis ten może być stosowany w ramach prowadzonego postępowania naprawczego (art. 50, art. 51 ustawy Prawo budowlane - por. komentarz do art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane pod redakcją Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck). Mając na uwadze stan i lokalizację wykonanych robót budowlanych przy wymianie słupów i wymianie przewodów linii napowietrznej średniego napięcia SN na wskazanej działce, które budzą uzasadnione wątpliwości co do bezpieczeństwa posadowienia konstrukcji, PINB prawidłowo wykorzystał możliwość procedowania w oparciu o zleconą ocenę, która ma charakter dowodowy. Mimo posiadanej wiedzy, w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i zachowania obiektywizmu, PINB może się wspomóc oceną techniczną niezależnego, fachowego podmiotu, tym bardziej gdy, tak jak w niniejszej sprawie, zakres wykonanych robót budowlanych wymaga pogłębionej analizy i wiedzy na temat geotechnicznych warunków posadowienia słupów. Dlatego, w ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez brak wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjną wniosła E. S.A. z siedzibą w G. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane - poprzez zastosowanie i stwierdzenie, iż skarżąca jest zobowiązana do przedłożenia stosownej dokumentacji, podczas gdy brak jest przesłanek w postaci uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych czy stanu technicznego obiektu;
2. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy I i II instancji art. 7 K.p.a., i art. 77 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, które polegało na bezzasadnym oddaleniu wniosków dowodowych skarżącej, braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i zupełny;
3. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy I i II instancji art. 80 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, które polegało na niewłaściwej i błędnej ocenie materiału dowodowego sprawy polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, iż dokumenty złożone przez Spółkę do pisma z 9 kwietnia 2019 r. nie potwierdzają braku zagrożenia bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi oraz załączona Karta Oceny Stanu Technicznego linii w pkt 2 stanowi o wychyleniu słupa ponad normę, podczas gdy w pełni ukazują one prawidłowo wykonane prace przez skarżącą oraz brak wątpliwości co do stanu technicznego całej linii.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa prawnego. Domagała się rozpoznania sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez E. S.A. z siedzibą w G. ma usprawiedliwione podstawy.
Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Przesłanką nałożenia ww. obowiązków są uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgromadzony w sprawie materiał dowody nie dawał podstaw do przyjęcia, że zaistniały uzasadnione wątpliwości odnośnie do stanu technicznego słupów linii energetycznej napowietrznej średniego napięcia SN.
Nie można zgodzić się z twierdzeniem organów nadzoru budowlanego, że na podstawie przedłożonej przez Spółkę Karty oceny stanu technicznego nie można stwierdzić, że stan techniczny energetycznej, w tym słupów będących częścią tej linii nie zagraża bezpieczeństwu życia i zdrowia ludzi. W opinii jednoznacznie stwierdzono, że "wychylenie słupa nr [...] do 50 bez zagrożeń dla pracy linii". Analiza tego dokumentu pozwala również stwierdzić, że ocena została sporządzona na standardowym druku i z zawartego w punkcie 2 sformułowania "poleca się" nie można wyprowadzać wniosku, że konieczna jest likwidacja odchylenia słupa, aby nie stanowił zagrożenia dla bezpiecznego funkcjonowania linii energetycznej. Dosłowne odczytanie punktu drugiego karty prowadziłoby wręcz do wniosku, że zawarto w nim polecenie by słup został wychylony do 5 stopni aby nie było zagrożenia dla pracy linii co byłby niezrozumiałe wobec jednoczesnego stwierdzenia, że wychylenie słupa nie stanowi zagrożenia dla pracy linii. Także w punkcie piątym Karty zawarte zostało stwierdzenie, że linia energetyczna nadaje się do dalszej eksploatacji. Karta sporządzona została przez osoby posiadające kwalifikacje niezbędne do dokonania oceny możliwości bezpiecznego eksploatowania linii energetycznej i brak jest podstaw do merytorycznego kwestionowania tej oceny z tego powodu, że sporządzono ją na standardowym druku bez wykreślenia zbędnych sformułowań zawartych w tym druku.
Na marginesie stwierdzić należy, że Karta oceny stanu technicznego sporządzona została przy wykorzystaniu programu komputerowego służącego do pisania tekstów a następnie wydrukowana. Nie powinno więc stanowić dla osób ją sporządzających znaczącego problemu usunięcie z treści Karty zbędnych sformułowań.
Jeśli, zdaniem organów nadzoru budowlanego treść karty budziła wątpliwości, to najpierw należało je wyjaśnić poprzez przesłuchanie osoby dokonującej oceny stanu technicznego.
Także fakt posadowienia jednego ze słupów w pobliżu rowu melioracyjnego sam w sobie nie stanowi uzasadnionej podstawy do nakładania obowiązku przedkładania oceny technicznej. Z protokołu kontroli nie wynika nawet, by słup ten miał jakiekolwiek odchylenie. Jeśli w ocenie organu nadzoru budowlanego istniała konieczność ustalenia sposobu posadowienia słupa znajdującego się w pobliżu rowu melioracyjnego, to w pierwszej kolejności należałoby przesłuchać przedstawiciela firmy, która słup ten stawiała. Przesłuchanie to pozwoliłoby ustalić sposób posadowienia tego słupa, to jest czy został on po prostu wkopany w ziemię, czy też zastosowano jakieś środki służące jego stabilizacji np. zabetonowanie. Stawianiem słupów energetycznych zazwyczaj zajmują się podmioty wyspecjalizowane w tego rodzaju robotach budowlanych. Podważanie prawidłowości wykonania takich robót powinno mieć poważne podstawy. Sam fakt usytuowania słupa w pobliżu rowu melioracyjnego jest niewystarczający do przyjęcia, że zaistniały takie poważne podstawy.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego w pkt 2 sentencji orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.