II OSK 526/24

II OSK 526/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Łd 63/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-10-13
II OZ 417/23 - Postanowienie NSA z 2023-07-19
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 3 pkt 2, art. 48 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184, art. 182 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 października 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 63/23 w sprawie ze skargi M. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 22 listopada 2022 r., nr 185/2022 w przedmiocie nakazu wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z samowolą budowlaną budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w i wyrokiem z 13 października 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 63/23 oddalił skargę M. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 22 listopada 2022 r., nr 185/2022 w przedmiocie nakazu wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z samowolą budowlaną budynku gospodarczego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po kilkukrotnym uchyleniu przez organ odwoławczy wydanych wcześniej rozstrzygnięć, postanowieniem z 21 czerwca 2021 r., nr 491/2021, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.), nakazał M. G. (dalej: "inwestor", "skarżący") wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z samowolną budową budynku gospodarczego, zlokalizowanego na nieruchomości w [...] przy ul. [...] w południowo-zachodniej części działki nr ew. [...] oraz na działce nr ew. [...], w obrębie [...] oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 września 2021 r.:
1. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
2. dokumentów zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu;
3. oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane
dotyczących budowy budynku gospodarczego, zlokalizowanego na nieruchomości w [...] przy ul. [...] w południowo-zachodniej części działki nr [...] oraz na działce nr [...] w obrębie [...].
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M. G. wnosząc o uznanie spornego obiektu budowlanego za dwie wiaty, z których jedna ma trzy ściany z zadaszeniem, a druga dwie ściany z zadaszeniem.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "organ odwoławczy", "[...]WINB"), zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z 22 listopada 2022 r., nr 185/2022, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 21 czerwca 2021 r. i jednocześnie uchylił ww. postanowienie w części określającej termin przedłożenia dokumentów, wyznaczając nowy termin do dnia 28 lutego 2023 r.
Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie, stosownie do art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), zastosowanie mają przepisy ustawy - Prawo budowlane sprzed nowelizacji dokonanej powyższą ustawą, która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., albowiem postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte przez PINB w [...] z urzędu w dniu 5 października 2016 r., w związku z zawiadomieniem Dyrektora Domu Pomocy Społecznej z 6 listopada 2015 r. o sprawdzenie legalności rozbudowy budynku gospodarczego na działce znajdującej się przy ul. [...], która graniczy z Domem Pomocy Społecznej.
Jak zauważył organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania organy nadzoru budowlanego przeprowadziły kilkukrotnie oględziny nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], tj. w dniu 16 grudnia 2015 r., 12 sierpnia 2016 r., 31 sierpnia 2017 r., 20 września 2018 r., 24 lipca 2019 r., 10 lutego 2020 r., załączając do protokołów dokumentację fotograficzną. Podczas dokonanych czynności kontrolnych ustalono, że w zachodniej granicy działki nr [...] i [...] znajduje się "budynek garażowy" o powierzchni zabudowy ok. 26 m2 , który posiada jedną ścianę wspólną z "budynkiem gospodarczym" o powierzchni zabudowy ok. 28 m2. Z akt sprawy i z oświadczenia inwestora wynika, że budowa ww. obiektów została rozpoczęta w październiku 2015 r. i nadal nie została zakończona. Na budowę inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę, ani nie dokonał zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej. Z treści protokołu oględzin z 10 lutego 2020 r., wynika, że na terenie ww. działek usytuowane są m.in.: 1) "wiata garażowa" posiadająca dwie ściany, domurowane do budynku sąsiada. "Wiata" posiada ściany z pustaków żużlobetonowych, ceramicznych, przykryta jest blachodachówką, nie posiada posadzki. Wewnątrz znajduje się garaż wykonany z elementów ogrodzeniowych, betonowych, ocieplonych od wewnątrz (...). Sufit z płyt (...) pokrycie papą, wrota garażowe drewniane. Garaż ma cztery własne ściany, posadzka betonowa. 2) "wiata", usytuowana w narożniku działki, posiadająca trzy ściany, przy czym jedna ze ścian jest ścianą wspólną z "wiatą" powyżej wymienioną nad garażem. Ściany z pustaków ceramicznych, kryty blachą na belkach drewnianych, posadzka-klepisko. Ściany obu "wiat" posadowione są na własnych fundamentach. W przypadku garażu wykonano fundamenty ze słupków ogrodzeniowych. Z opisu powyższych obiektów zdaniem organu odwoławczego wynika, że stanowią one w istocie jeden obiekt budowlany, gdyż obiekty te posiadają jedną ścianę wspólną, co oznacza, że są połączone konstrukcyjnie, gdyż bez wspólnej ściany żaden z ww. obiektów nie mógłby istnieć samodzielnie. Potwierdza to również zapis zawarty w protokole z oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu 24 lipca 2017 r., gdzie wskazano, iż "oba budynki posiadają wspólną ścianę, na której oparte są oba dachy budynków". Organ odwoławczy nie podzielił natomiast stanowiska skarżącego, że "budynek garażowy" oraz "budynek gospodarczy" to "dwie wiaty gospodarczo-garażowe, które posiadają jedną ścianę wspólną, a ściana wybudowana w granicy z nieruchomością przy ul. [...] ma stanowić ogrodzenie międzyposesyjne". Ponadto organ podniósł, że sporne obiekty budowlane nie posiadają ściany frontowej ("budynek garażowy" nie posiada również ściany tylnej, bowiem jego dwie ściany przylegają bezpośrednio do budynku usytuowanego na sąsiedniej nieruchomości), jednakże zarówno "budynek garażowy" jak i "budynek gospodarczy", nie posiadają podstawowych cech wiaty, gdyż nie są wsparte na słupach oraz nie posiadają lekkiej konstrukcji. Organ zauważył, że z protokołu oględzin przeprowadzonych przez [...]WINB 10 lutego 2020 r., wynika jednoznacznie, iż "ściany obu wiat posadowione są na własnych fundamentach (...), ściany z pustaków żużlobetonowych, ceramicznych, przykryta jest blachodachówką, wiata nie posiada posadzki (...)".
W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że pomimo tego, iż "budynek garażowy" jak i "budynek gospodarczy", nie posiadają ściany frontowej, to są trwale związane z gruntem. Posiadają bowiem fundamenty, przegrody budowlane oraz dach, a zatem należy je zakwalifikować jako budynek gospodarczy, stosownie do treści art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, nie zaś jako wiaty. Potwierdza to dokumentacja fotograficzna, stanowiąca załącznik do protokołu kontroli z 10 lutego 2020 r. oraz dokumentacja fotograficzna stanowiąca załączniki do protokołów z oględzin przeprowadzonych kilkukrotnie przez PINB. Organ wskazał, że wnętrze ww. obiektu, wypełnione jest licznymi przedmiotami m.in.: ławka, drabina, stolik, taboret, koło, szpadel, łopata, doniczka. Powyższe, wskazuje więc jednoznacznie, że przedmiotowy obiekt budowlany pełni funkcję gospodarczą. Jest to zatem budynek gospodarczy, o którym mowa w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) o powierzchni zabudowy aktualnie 54 m2 (28 m2 + 26 m2) i wysokości od 2,40 m do 3,00 m, przy którym roboty budowlane zostały wstrzymane. Jak zauważył organ dotychczas wykonane zostały "dwa pomieszczenia" budynku, jednakże z dokumentacji zdjęciowej (szczególnie na zdjęciach z kart sprawy str. 45) wynika, że od strony północnej budynku inwestor rozpoczął budowę "trzeciego pomieszczenia". Dotychczas wykonano fragment ściany od strony zachodniej oraz fragment ściany północnej, co wskazuje na to, że jest to budynek a nie dwie wiaty. Ponadto zdaniem [...]WINB o tym, że wykonany obiekt jest budynkiem w budowie a nie wiatą świadczy to, że ściany poprzeczne zakończone są strzępami z pustaków w celu połączenia ściany poprzecznej ze ścianą frontową. Przedmiotowy budynek gospodarczy usytuowany jest w granicy nieruchomości i bezpośrednio przylega do budynku sąsiada usytuowanego na nieruchomości zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]. W ocenie organu odwoławczego możliwe jest doprowadzenie przedmiotowego budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem, tj. do zgodności z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie wskazanym w postanowieniu organu pierwszej instancji.
W konsekwencji [...]WINB uznał, że powiatowy organ nadzoru budowlanego prawidłowo zastosował tryb art. 48 ustawy – Prawo budowlane, jednakże w związku z prowadzonym postępowaniem zażaleniowym zasadne było skorzystanie z unormowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wyznaczenie nowego terminu przedłożenia określonych dokumentów dotyczących budowy budynku gospodarczego.
Skargę na powyższe postanowienie złożył M. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Skarżący wskazał, że wybudował dwa obiekty budowlane, a nie jeden i wbrew twierdzeniom organów są to dwie wiaty. Jednocześnie w piśmie procesowym z 5 października 2023 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazanym na wstępie wyrokiem z 13 października 2023 r. uznał skargę za niezasadną.
Sąd za zasadne uznał natomiast stanowisko [...]WINB, że przedmiotem spornej inwestycji jest budynek gospodarczy, zlokalizowany na nieruchomości w [...] przy ul. [...] w południowo-zachodniej części działki nr [...] oraz na działce nr [...], w obrębie [...], na realizację którego wymagane było pozwolenie na budowę. Zdaniem Sądu sporny obiekt posiada wszystkie cechy budynku określone w art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Zarówno wielkość analizowanego obiektu, jak i jego konstrukcja zostały prawidłowo ocenione przez organy, co pozwoliło na wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Sąd wskazał, że poza sporem pozostaje też fakt, że inwestor nie dysponował pozwoleniem na budowę ani zgłoszeniem, dlatego też organy słusznie uznały sporną inwestycję za samowolę budowlaną.
Sąd pierwszej instancji zauważył także, że w trakcie kilkukrotnych oględzin organy nadzoru budowlanego ustaliły, że sporny budynek jest w trakcie budowy, posiada ściany wymurowane z pustaków ceramicznych, cegły pełnej i bloczków betonowych. W ocenie Sądu dokonane podczas oględzin ustalenia doprowadziły organy do słusznych wniosków, że sporny budynek składa się w istocie z dwóch pomieszczeń jednego określonego jako "budynek garażowy" o powierzchni zabudowy ok. 26 m2, który posiada jedną ścianę wspólną z drugim pomieszczeniem określonym jako "budynek gospodarczy" o powierzchni zabudowy ok. 28 m2. Pomieszczenie zwane "budynkiem (wiatą) garażowym" posiada dwie ściany z pustaków, domurowane do budynku sąsiada i przykryte jest blachodachówką, nie posiada posadzki. Wewnątrz znajduje się wcześniej wykonany garaż z elementów ogrodzeniowych, który ma cztery własne ściany, posadzkę betonową. Drugie pomieszczenie "budynek (wiata) gospodarczy" posiada trzy ściany, przy czym jedna ze ścian jest ścianą wspólną z pomieszczeniem garażowym. Posiada ściany z pustaków ceramicznych, kryte jest blachą na belkach drewnianych, posiada posadzkę - klepisko. Ściany obu pomieszczeń posadowione są na własnych fundamentach. Oba pomieszczenia posiadają jedną ścianę wspólną, co oznacza, że połączone są konstrukcyjnie i stanowią w istocie jeden obiekt budowlany.
W ocenie Sądu z ustaleń organu wynika, że skoro sporny budynek jest trwale związany z gruntem, posiada fundamenty, przegrody budowlane oraz dach, to wbrew zarzutom skargi nie jest wiatą, czy dwoma wiatami. Stosownie do treści art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, stanowi on w istocie budynek gospodarczy o aktualnej powierzchni zabudowy 54 m2 i wysokości od 2,40 m do 3,00 m. Budynek ten posiada wykonane dotychczas dwa pomieszczenia, a od strony północnej budynku inwestor rozpoczął budowę trzeciego pomieszczenia. Poza tym ściany poprzeczne pomieszczeń zakończone są strzępami z pustaków w celu połączenia ściany poprzecznej ze ścianą frontową, co dodatkowo świadczy o tym, że mamy do czynienia z budynkiem w trakcie budowy, a nie z wiatami zwolnionymi z uzyskania pozwolenia na budowę.
W związku z powyższym zdaniem Sądu pierwszej instancji organy prawidłowo uznały, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie tryb określony w art. 48 ustawy – Prawo budowlane.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. G. Zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił mu naruszenie:
1) przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia, bowiem w postępowaniu administracyjnym nie podjęto wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrano i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego w zakresie, w jakim: nie ustalono w sposób kompletny przeznaczenia obiektów budowlanych wzniesionych przez skarżącego, planowanego zakresu prowadzonych robót i błędnie ustalono, że skarżący zamierzał wybudować obiekt zamknięty otoczony z każdej strony ścianami; błędnie ustalono, że skarżący wybudował jeden obiekt budowlany z uwagi na konstrukcyjne powiązanie dwóch jego części wspólną ścianą, w sytuacji gdy skarżący postawił dwa sąsiadujące ze sobą obiekty budowlane posiadające wspólną ścianę, lecz zachowujące konstrukcyjną odrębność, co w efekcie doprowadziło do błędnego uznania, że skarżący prowadził roboty budowlane co do jednego obiektu, w sytuacji gdy wzniesione zostały dwa obiekty budowlane; nie dokonano dokładnego zwymiarowania wzniesionych obiektów, w sytuacji gdy dokładne ustalenie ich powierzchni ma istotne znaczenie z perspektywy oceny zaistnienia stanu samowoli budowlanej;
b) art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak zbadania wszystkich istotnych aspektów sprawy i sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający jego pełną kontrolę merytoryczną w zakresie, w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie wyjaśnił, na jakiej podstawie prawnej uznał, że dwa obiekty budowlane nie mogą posiadać wspólnej ściany i posiadanie wspólnej ściany nakazuje zakwalifikować je jako jeden obiekt budowlany;
2) przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w zakresie, w jakim uznano, że obiekty budowlane wzniesione przez skarżącego stanowiły budynek, w sytuacji gdy z ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie nie wynika, aby cały obiekt budowlany miał fundamenty oraz aby cały obiekt był wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, co w efekcie doprowadziło do nieprawidłowego stwierdzenia stanu samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. i podjęcia czynności wskazanych w art. 48 ust. 2 i 3 ww. ustawy w ich dawnym brzmieniu;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 2, art. 29 ust. 1 pkt 2 i 2c ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. przez błędną wykładnię ww. przepisów w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji uznał, że obiekt budowlany w postaci wiaty nie może posiadać ścian i powinien być posadowiony wyłącznie na słupach, w sytuacji gdy z przepisów prawa budowlanego nie wynika taki wniosek, a wiata może stanowić obiekt zadaszony posadowiony na pojedynczych ścianach, w szczególności że taką możliwość dopuszcza się w Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że prowadzenie przez skarżącego robót budowlanych wymagało pozwolenia i uzasadniało podjęcie czynności określonych w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. przez niezastosowanie ww. przepisu, w sytuacji gdy z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że obiekt budowlany skarżącego pełnił przynajmniej w części funkcje związane z parkowaniem pojazdów samochodowych, wobec czego mógł podlegać zakwalifikowaniu również jako zadaszone miejsce postojowe dla samochodów osobowych, którego wybudowanie nie wymagało pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB w [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a w obu przypadkach o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, albowiem organy nadzoru budowlanego na podstawie kilkukrotnych oględzin spornej inwestycji dokonały jej prawidłowej klasyfikacji uznając, że stanowi ona budynek gospodarczy. Pojęcie budynku zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Przegrodą budowlaną jest natomiast element budynku oddzielający jego wnętrze od otoczenia zewnętrznego lub też wydzielający w jego wnętrzu pomieszczenia. Z akt sprawy, a zwłaszcza z protokołów kilkukrotnych oględzin dokonanych od grudnia 2015 r. do lutego 2020 r. wynika, że sporny obiekt budowlany jest w trakcie budowy, posiada ściany wymurowane z pustaków ceramicznych, cegły pełnej i bloczków betonowych. Posiada ściany fundamentowe na wysokości ponad teren od 60 cm do 100 cm, wybudowane z bloczków betonowych. W jego skład wchodzą dwa pomieszczenia o wysokości 2,40 m - 2,80 m, i wysokość 2,60 m - 3,00 m, od strony wschodniej ściany poprzecznie zakończone strzępiami. Jedno pomieszczenie "budynek garażowy" przylega do drugiego "budynku gospodarczego". Oba posiadają wspólną ścianę, na której oparte są dachy. Pomieszczenie "budynek garażowy" posiada dwie ściany (w tym wspólną z "budynkiem gospodarczym") murowane z bloczków betonowych. Od strony posesji przy ul. [...] nie posiada ściany, dostawiony jest bezpośrednio do ściany budynku sąsiada. Przestrzeń między dachem budynku sąsiada, a dachem z blachy dachówkowej pomieszczenia garażowego wypełniona jest częściowo płytami PCV typu lexan. Konstrukcję dachu stanowią belki drewniane położone na ścianach prostopadle do spadku połaci od strony sąsiada, brak ogniomuru. Pokrycie z blachy zachodzi około 10 cm nad połać budynku sąsiada. Budynek (oba pomieszczenia) są niedokończone, o czym świadczą pozostawione strzępy w ścianach podłużnych na szerokość pustaka (ok. 30 cm – 24 cm). Wewnątrz pomieszczenia tzw. "budynku garażowego" znajduje się wcześniej wykonany garaż z elementów ogrodzeniowych, betonowych, ocieplonych od wewnątrz. Ma on cztery własne ściany, posadzkę betonową, dach. Odrębne pomieszczenie gospodarcze, posiada trzy ściany, przy czym jedna ze ścian jest ścianą wspólną z pomieszczeniem garażowym zlokalizowanym nad starym garażem. Ściany zrobione są z pustaków ceramicznych, kryte blachą na belkach drewnianych. Ściany obu pomieszczeń posadowione są na własnych fundamentach. Przy czym fakt, że oba pomieszczenia posiadają jedną ścianę wspólną oznacza, że są połączone konstrukcyjnie i stanowią w istocie jeden obiekt budowlany, gdyż bez wspólnej ściany żaden z ww. obiektów nie mógłby istnieć samodzielnie.
Z powyższego opisu spornego obiektu, a także z dokumentacji fotograficznej stanowiącej załączniki do protokołów z oględzin, niewątpliwie wynika, że obiekt ten posiada wszystkie cechy budynku. Jest trwale związany z gruntem, posiada fundamenty, przegrody budowlane oraz dach. Przy czym wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie brak fundamentu pod całym obiektem, jak też brak wszystkich niedobudowanych ścian obiektu, nie świadczy o tym, że obiekt taki nie może być zakwalifikowany jako budynek, skoro spełnia on wszystkie wymogi budynku, zwłaszcza że jest on w budowie od 2015 r., która została wstrzymana i nie została zakończona. Podkreślić także należy, że o trwałości związania z gruntem nie decyduje posiadanie przez cały obiekt fundamentów, a taki sposób posadowienia obiektu, który zapewnia całej konstrukcji pełną stabilność, uniemożliwiając czynnikom zewnętrznym przesunięcie czy wręcz zniszczenie, co w niniejszej sprawie niewątpliwie ma miejsce skoro obiekt budowlany stoi w stanie niezmienionym od 2015 r. Jednocześnie w trakcie licznych kontroli obiektu ustalono, że powierzchnia zabudowy budynku jest niezmienna i wynosi 54 m2 (28 m2 + 26 m2) i wysokości od 2,40 m do 3,00 m. Ponadto organy prawidłowo zakwalifikowały sporny obiekt jako budynek gospodarczy, gdyż poprzez wypełnienie tego obiektu licznymi przedmiotami m.in.: ławką, drabiną, stolikiem, taboretem, kołem, szpadlem, łopatą, doniczką, słusznie przyjęto, że pełni on funkcję gospodarczą. Z ustaleń organów wynika też, że sporny budynek posiada wykonane dotychczas dwa pomieszczenia, a od strony północnej budynku inwestor rozpoczął budowę trzeciego pomieszczenia. Poza tym ściany poprzeczne pomieszczeń zakończone zostały strzępami z pustaków, a więc ewidentnie w celu połączenia ściany poprzecznej ze ścianą frontową, co dodatkowo świadczy o tym, że mamy do czynienia z budynkiem w trakcie budowy w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, a nie jak twierdzi skarżący kasacyjnie z wiatą czy też dwoma wiatami. Wprawdzie przepisy prawa nie definiują pojęcia wiaty, jednak niewątpliwie o tym czy dany obiekt można zakwalifikować jako wiata, decyduje przede wszystkim jej wielkość, sposób konstrukcji, przeznaczenie oraz sposób, w jaki jest wykorzystywana. Zgodnie z powszechnym rozumieniem tego pojęcia wiata to lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wiata to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym - deszczem, śniegiem, wiatrem (zob. wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1973/20; z dnia 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 603/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Za jej podstawowe cechy uznaje się przede wszystkim wsparcie budowli na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem. Ponadto przyjmuje się, że wiata powinna posiadać lekką konstrukcję i brak wydzielenia z przestrzeni przy pomocy przegród budowlanych. Tymczasem przedmiotowy obiekt budowlany trudno uznać za lekką konstrukcję skoro ściany tego obiektu wykonane są z pustaków żużlobetonowych, ceramicznych i przykryte są blachodachówką. Również brak ściany frontowej w obu pomieszczeniach (a w pomieszczeniu garażowym także brak ściany tylnej, bowiem dwie ściany przylegają bezpośrednio do budynku usytuowanego na sąsiedniej nieruchomości) nie świadczy o posiadaniu przez ten obiekt wskazanych powyżej cech wiaty. Cechą rozróżniającą budynki od budowli, do których zaliczyć należy wiaty, jest więc między innymi wydzielenie pewnej przestrzeni przez przegrody budowlane, a funkcjonalnie za takie przegrody należy uznać ściany danego obiektu budowlanego. Za przegrodę taką może być uważana również ściana bezpośrednio sąsiadującego innego budynku. Niedopuszczalne byłoby kwalifikowanie jako wiaty obiektu budowlanego wydzielonego z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Zgromadzony przez organy obu instancji materiał dowodowy, w szczególności przeprowadzone kilkukrotne oględziny i dokumentacja zdjęciowa prowadzą do wniosku, że realizowane przez skarżącego roboty budowlane doprowadziły do powstania budynku gospodarczego.
Powyższe wskazuje więc jednoznacznie, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie przedmiotowy obiekt budowlany nie mógł być zakwalifikowany jako wiata, czy dwie wiaty, a tym bardziej jako zadaszone miejsce postojowe dla samochodów osobowych. Wielkość analizowanego obiektu (54 m2) jak i jego konstrukcja niewątpliwie świadczy o tym, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Tym samym za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 i 2c ustawy – Prawo budowlane czy też art. 29 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy poprzez ich niezastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
Dokonanie z kolei prawidłowej klasyfikacji obiektu było niezbędne do wdrożenia odpowiedniej procedury legalizacyjnej. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31. A zatem, jak wykazano powyżej, skoro sporny obiekt nie należał do katalogu obiektów zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę, to inwestor na budowę tego obiektu powinien uzyskać pozwolenie na budowę. W sprawie bezsporne jest jednak, że inwestor na budowę tego obiektu nie uzyskał pozwolenia na budowę, ani nie dokonał zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej. Tym samym inwestor dopuścił się samowoli budowlanej. Przy czym samowola budowlana powstaje wraz z rozpoczęciem budowy, trwa przez cały czas jej prowadzenia oraz po jej zakończeniu, aż do momentu likwidacji lub legalizacji. Zdarzeniem prawnym jest zatem samowola budowlana, a nie jedynie działania ją inicjujące.
W tej sytuacji należy stwierdzić, że zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i organy, prawidłowo uznały, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie tryb określony w art. 48 ustawy – Prawo budowlane, gdyż spełnione zostały przesłanki określone w tym przepisie, tj. budowa obiektu została rozpoczęta bez wymaganego pozwolenia na budowę, a roboty wykonane przez inwestora wymagały jego uzyskania. W okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowo przyjęto też, że zasadne było wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z samowolną budową budynku gospodarczego i zobowiązanie inwestora do złożenia stosownej dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane.
Powyższe powoduje, że za niezasadne uznać należy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a. Organy w sposób prawidłowy zgromadziły i oceniły materiał dowodowy sprawy. Kwalifikacja wykonanych robót budowlanych nastąpiła w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, na podstawie przeprowadzonych kilkukrotnie kontroli nieruchomości, oceny stanu wykonanych robót budowlanych, oświadczeń inwestora oraz wykonanej na miejscu dokumentacji zdjęciowej. Nie było zatem potrzeby dalszego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy przez organy.
Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga bowiem szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., z którego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.