II OSK 526/12

II OSK 526/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-02-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący sprawozdawca/
Leszek Kiermaszek
Małgorzata Dałkowska - Szary
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2296/10 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-06-22
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 par 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 185 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska -Szary Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2296/10 w sprawie ze skargi I.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2296/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę I. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. znak: [...], którą organ uchylił w całości decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Aleksandrowie Kujawskim z dnia [...] września 1996 r., znak: [...] oraz decyzji Starosty Aleksandrowskiego z dnia [...] lipca 1999 r., znak: [...].
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski, po rozpatrzeniu wniosku I. i L. K., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Aleksandrowie Kujawskim z dnia [...] września 1996 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego oraz dobudowę pawilonu handlowego wraz z przyłączami i instalacjami wewnętrznymi: gazową, energetyczną i wod.- kan. na działce nr [...] w C. oraz decyzji Starosty Aleksandrowskiego z dnia [...]lipca 1999 r., zmieniającej decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Aleksandrowie Kujawskim z dnia [...] września 1996 r. i udzielającej pozwolenia na zmianę projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na zamienny projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Organ podniósł, że we wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanych wyżej decyzji I. i L. K. podnieśli, iż wydane zostały one z rażącym naruszeniem prawa zarzucając im naruszenie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki w zakresie usytuowania obiektu ze ścianami z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy. Wskazane we wniosku decyzje naruszają rażąco w szczególności art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane(Dz.U.1994.89.414 ze zm. )oraz § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1995 , Nr 10, poz. 46 ze zm.). Wnioskujący zaznaczyli także, że bez wpływu na ocenę prawną obu decyzji o pozwoleniu na budowę pozostaje fakt wyrażenia zgody przez wnioskujących w dniu 21 października 1995 r. na usytuowanie obiektu w odległości 50 cm od granicy na wysokość jednej kondygnacji bez otworów i nadbudowę garażu o jedną kondygnację bez otworów wskazując między innymi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P 11/00, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego.
Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Aleksandrowie Kujawskim z dnia 30 września 1996 r. oraz decyzji Starosty Aleksandrowskiego z dnia 12 lipca 1999 r. wskazując na brak przesłanki do stwierdzenia nieważności wskazanych powyżej decyzji z powodu wystąpienia przesłanki do wznowienia postępowania określonej w art. 145a § 1 i 2 kpa. Decyzja ta utrzymana w mocy została przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi I. i L. K. na decyzję GINB wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 297/09, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. W wyroku Sąd stwierdził, że nastąpiło naruszenie przez organy przepisów postępowania administracyjnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu stanowisko wnioskodawców prezentowane w sposób bardzo dokładny w piśmie z dnia 21 lipca 2008 r. uzupełniającym wniosek nie zostało w ogóle przeanalizowane przez organ I instancji, a organ II instancji ustosunkował się do niego pobieżnie. Sąd wskazał również, że organy administracji nie ustaliły czy zatwierdzone projekty budowlane w tym projekty zagospodarowania terenu spełniały wymagania art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Po ponownym rozpoznaniu wniosku I. i L. K., Wojewoda Kujawsko-Pomorski w decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. stwierdził, że wskazanie przez wnioskodawców jako przesłanki stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji, wydanie ich z rażącym naruszeniem § 12 ust. 6 obowiązującego w dniu orzekania rozporządzenia nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ wskazał, że ustawodawca w takim przypadku przyjął w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego możliwość żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145a kpa Organ podkreślił, że zgodnie z przyjętą w orzecznictwie sądowo-administracyjnym zasadą, określone w art. 145 k.p.a przyczyny uzasadniające wznowienie postępowania, nie mogą w żadnym przypadku stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewoda Kujawsko-Pomorski wskazał, że zarzut wnioskujących niezachowania przepisów dotyczących usytuowania budynku w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy z działką wnioskujących winien być rozpoznany wyłącznie w postępowaniu wznowieniowym. W ocenie organu nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu wskazanych we wniosku decyzji, ani też decyzje te nie zawierają wady powodującej ich nieważność z mocy prawa. Zdaniem Wojewody nie można zarzucić organom prowadzącym sprawę, że nie dokonały sprawdzenia zgodności projektu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi bowiem materiał dowodowy zawiera pisemną zgodę właścicieli działki sąsiedniej na budowę przy granicy tj. wnioskujących, zgodnie z obowiązującym wówczas prawem. Organ wskazał, że skoro obowiązujące w dniu wydania decyzji przepisy prawne dopuszczały budowę w granicy, uzależniając ją od zgody właściciela działki sąsiedniej i takową zgodę właściciel działki sąsiedniej wydał, to brak jest podstaw aby uznać, że przedmiotowe decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.
Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, wniesionego przez I. K. i Lecha K., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 września 2010 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Aleksandrowie Kujawskim z dnia [...] września 1996 r. oraz decyzji Starosty Aleksandrowskiego z dnia [...] lipca 1999 r. GINB wskazał, że plan realizacyjny zagospodarowania działki przedmiotowej inwestycji istotnie odbiegał od założeń § 8 ust. 3 pkt 2, 4, 5, 7,8 zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowego zakresu formy projektu budowlanego (M. P. z 1995 r. Nr 2, poz. 230). W szczególności projekt nie zawierał charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów i urządzeń oraz ich przeznaczenia w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich. Organ wskazał także na naruszenie przepisu § 36 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia, gdyż z projektu instalacji wod.- kan. I central. Ogrzewania wynika, że przy granicy z działką nr ew. 343/1 zaprojektowano w odległości ok. 06, m i 1,0 m dwukomorowy osadnik bytowo-gospodarczy, szczelny o pojemności 1,7 m 3 oraz z odległości o ok. 0,2 m , 0,5 m i 1,0 m niezależnie działający trzykomorowy osadnik bytowo-gospodarczy, szczelny o pojemności 6,3 m 3 . Podobnie nie została zachowana ww. odległość 5 m od okien budynku objętego inwestycją. Dokonując zaś analizy decyzji Starosty Aleksandrowskiego z dnia [...] lipca 1999 r zmieniającej decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Aleksandrowie Kujawskim z dnia [...] września 1996 r. GINB stwierdził, że zatwierdzała ona samowolnie wykonane istotne odstępstwa od zatwierdzonego decyzją z dnia [...] września 1996 r. projektu budowlanego. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] lipca 1999 r. w sposób rażący naruszyła obowiązujący w dniu jej wydania przepis art. 36 a Prawa budowlanego.
Skargę do Sądu na powyższą decyzję wniosła I. D. wnosząc o jej uchylenie i uznanie za wiążące wszystkich wydanych decyzji uznających jej zabudowę jako legalną wybudowaną na podstawie wydanych pozwoleń.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega oddaleniu.
Sąd I instancji stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, uwzględniając wytyczne Sądu w wyroku z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 297/09, po wnikliwej analizie materiału dowodowego, prawidłowo stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Aleksandrowie Kujawskim z dnia [...] września 1996 r. oraz decyzji Starosty Aleksandrowskiego z dnia [...] lipca 1999 r. Organ odwoławczy słusznie przyjął, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego W Aleksandrowie Kujawskim z dnia 30 września 1996 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit c i ust. 3 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 4 pkt 1 i 5 oraz § 36 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. Dostrzegając treść tych przepisów, organ odwoławczy dokonał szczegółowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego zwłaszcza projektu architektoniczno-budowlanego. Nie budziło wątpliwości sądu, że wskazywane przez organ II instancji kwalifikowane naruszenia prawa mają miejsce.
Przede wszystkim, zdaniem Sądu, plan realizacyjny zagospodarowania działki przedmiotowej inwestycji odbiegał od założeń § 8 ust. 3 pkt 2 , 4, 5, 7, 8 zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego ( M.P. z 1995 r. Nr 2, poz. 230). Znajdujący się w aktach projekt nie zawierał charakterystycznych rzędnych wymiarów i wzajemnych odległości obiektów i urządzeń oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich. Sąd wskazał, że plan zagospodarowania działki zakładał usytuowanie projektowanej dobudowy w odległości 1,0 m od granicy sąsiedniej nr ew. 343/1. Natomiast z projektu architektoniczno-budowlanego wynika, że w projektowanej nadbudowie garażu na parterze zaplanowano otwór okienny w elewacji zachodniej w odległości ok. 2,5 m od granicy działki sąsiedniej nr ew. 343/1 oraz otwór drzwiowy w elewacji południowej w odległości ok. 2,6 m od granicy ww. działki nr ew. 343/1. Nadto, że zastąpienie przekrycia istniejącego budynku dachem wysokim o konstrukcji krokwiowo-jętkowej spowodowało powstanie poddasza. Z rzutu poddasza oraz elewacji zachodniej wynika, że w elewacji zachodniej poddasza zaprojektowano dwa otwory okienne w odległości ok. 2,1 m i 2,2 m od granicy działki sąsiedniej nr ew. 343/1. Poza tym, projektowane okapy działki od strony działki nr ew. 343/1 przekroczyły odległości § 12 pkt 5 rozporządzenia, zgodnie z którym okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej o więcej niż 0,5 m , natomiast balkony lub loggie o więcej niż 1 m. Ponadto projekt budowlany rozbudowy zakładał dwa warianty przekrycia budynku mieszkalnego oraz dobudowy stropodachem i dachem wysokim. Słusznie zdaniem Sądu organ odwoławczy uznał zatem, że takie rozwiązanie w projekcie budowlanym powoduje trwałą niewykonalność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Aleksandrowie Kujawskim z dnia [...] września 1996 r. istniejącą w dniu jej wydania, co stanowi niewątpliwie przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 kpa do stwierdzenia jej nieważności.
Prawidłowo, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Aleksandrowie Kujawskim z dnia [...] września 1996 r. narusza przepis § 36 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., zgodnie z którym odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników na nieczystości ciekłe, dołów, ustępów nie skanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 m 3, na nie skanalizowanych terenach zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej powinny wynosić co najmniej 5 m od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i 2 m od granicy działki sąsiedniej, drogi lub ciągu pieszego. Powyższe naruszenie przepisu wskazuje projekt instalacji wodno-kanalizacyjnej i centralnego ogrzewania, z którego wynika, że przy granicy z działką nr 343/1 zaprojektowano w odległości ok. 0,6 m i 1,0 m dwukomorowy osadnik bytowo-gospodarczy, szczelny o pojemności 1,7 m 3 oraz w odległości ok. 0,2 m , 0,5 i 1,0 m niezależnie działający trzykomorowy osadnik bytowo-gospodarczy, szczelny o pojemności 6,3 m 3. Nie została zatem zachowana odległość 5 m od okien budynku objętego inwestycją.
Przechodząc do oceny zgodności z prawem decyzji Starosty Aleksandrowskiego z dnia [...] lipca 1999 r. zmieniającej decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Aleksandrowie Kujawskim z dnia [...] września 1996 r. Sąd zgodził się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że zatwierdzała ona samowolnie wykonane istotne odstępstwa od zatwierdzonego decyzją z dnia 30 września 1996 r. projektu budowlanego, co wynika z materiału dowodowego w sprawie. Z projektu budowlanego będącego załącznikiem do decyzji z dnia [...] lipca 1999 r. wynika, że niezgodnie z pierwotnym projektem budowlanym rozbudowano istniejący garaż w kierunku działki nr 343/1 oraz w kierunku działki nr 344 (jednocześnie inwestor zrezygnował z dobudowy pawilonu handlowego do budynku). W wyniku tego odstępstwa powstało pomieszczenie gospodarcze przy granicy działki nr 343/1 oraz powiększony o dodatkową powierzchnię garaż i pomieszczenie sauny. W ocenie Sądu oznaczało to wydanie decyzji przez Starostę Aleksandrowskiego w dniu 12 lipca 1999 r. z rażącym naruszeniem obowiązującego w dniu jej wydania przepisu art. 36 a Prawa budowlanego.
Sąd nie miał wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy omówione wyżej wady kontrolowanych decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Aleksandrowie Kujawskim z dnia [...] września 1996 r. i dnia [...] lipca 1999 r. stanowią wadę rażącego naruszenia prawa i tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. D., prawidłowo reprezentowana, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub też uchylenia wyroku oraz uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
1. art. 145 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne przyjęcie iż decyzje administracyjne wydane w niniejszej w I instancji mogą być wzruszone poprzez stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Natomiast WSA pominął fakt, że w okolicznościach jakie zaistniały w sprawie ustawodawca przewidział możliwość uchylenia decyzji w trybie art. 145a kpa, co w chwili podejmowania decyzji przez GINB będzie skutkowało oddaleniem wniosku J. i L. K. z uwagi na upływ terminów do wzruszenia decyzji,
2. niezasadną interpretację przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa przez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa bez precyzyjnego uzasadnienia takiego stanowiska,
3. błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 5 kpa, poprzez stwierdzenie, że decyzje nie były wykonalne już w chwili ich wydania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 145 kpa stanowi szczególny tryb uchylenia lub zmiany decyzji, w przypadku, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego uzna przepis, będący podstawą wydania rozstrzygnięcia za niezgodny z ustawą lub Konstytucją. Ponadto należy w niniejszej sprawie mieć na względzie, że zgodnie z § 12 ust.6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki z 1994r. inwestorzy uzyskali zgodę sąsiadów na zmniejszenie odległości budynków od granicy. Organ II instancji oraz sąd I instancji pominęły, że w okresie od wydania kwestionowanych w trybie nieważnościowym decyzji Iza i Lech Krakowieccy nabyli przez zasiedzenie pas gruntu wzdłuż granicy ze skarżącą o szerokości 1m. Zasiedzenie wpłynęło na odległości budynków od granicy posesji. Bezprzedmiotowy stał się zarzut GINB w przedmiocie naruszenia przez organy I instancji § 36 ust.2 pkt.1 i 2 rozporządzenia z 1994r. odnośnie zbiorników na nieczystości ciekłe, ponieważ od 5 lat funkcjonuje miejska kanalizacja, do której podłączona jest posesja skarżącej.
Organy wbrew swemu obowiązkowi nie uzasadniły w sposób wystarczający dlaczego przyjęły, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Tymczasem koniecznym jest nie tylko by treść przepisu pozostawała w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa, ale także by charakter naruszenia był tego rodzaju, że decyzja nie mogła być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Brak takiego uzasadnienia godzi w zasadę praworządności określoną w art. 7 Konstytucji.
Wojewódzki sąd Administracyjny niezasadnie pominął, że przez 12 lat żadna ze stron nie kwestionowała takiej zabudowy, nie zaistniała sytuacja zagrażająca bezpieczeństwu którejkolwiek ze stron. W niniejszej sprawie wobec przejścia własności nieruchomości na nowych nabywców przyjąć należało, że wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności obu decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie zauważyć należy, iż przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako ustawa P.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.
Rozpoznając zarzuty postawione orzeczeniu Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za uzasadnione.
Zgodzić trzeba się bowiem ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, iż Sąd I instancji przedwcześnie przyjął, że decyzje, których nieważność stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156§1pkt.2 kpa, nie wskazując jednocześnie wyczerpującego uzasadnienia dla swojego stanowiska.
Przepis art. 156§1 kpa zawiera przesłanki materialnoprawne umożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej.
Zgodnie z ugruntowanym już poglądem judykatury i piśmiennictwa prawniczego można wskazać, że instytucja stwierdzenia nieważności jest kompromisem dwóch zasad - zasady praworządności oraz zasady trwałości decyzji administracyjnej. Z zasady trwałości decyzji administracyjnej wynika dążenie do sanacji wadliwości decyzji dla ochrony praw nabytych przez stronę, zaś z zasady praworządności dążenie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wadliwych. Instytucja ta ma charakter wyjątkowy, powinna ona być interpretowana ścieśniająco, a postępowanie prowadzone w tym trybie, nie może skutkować wzruszeniem ostatecznych decyzji administracyjnych w oparciu o wady, które nie są wadami kwalifikowanym. "Rażące naruszenie prawa" jest jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Chociaż pojęcie to nie otrzymało definicji legalnej, to w procesie stosowania prawa zostało jednak ukształtowane na tyle czytelnie, iż jego rozumienie nie powinno budzić wątpliwości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), nie może być interpretowane w sposób rozszerzający, a następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (vide wyroki NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993 Nr 1, poz. 23, z dnia 17 września 1997 r., III SA 1425/96, z dnia 9 marca 1999 r. V SA 1970/98, Lex nr 50195). Podkreśla się nadto, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana, a istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych (patrz wyroki NSA z dnia 9 września 1998 r., II S.A. 1249/97, Lex nr 4181 czy z dnia 20 lutego 2002 sygn. II OSK 490/05 LEX nr 196696).
O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 910).
Oznacza to, że stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa winno być poprzedzone nader wnikliwym wyjaśnieniem, a ewentualne zastosowanie tego przepisu musi znaleźć usprawiedliwione uzasadnienie. Z tego wynika także obowiązek wskazania okoliczności, które będą niewątpliwie przemawiać za zastosowaniem powołanego przepisu, a nadto wyjaśnienie, dlaczego właśnie te okoliczności uznane zostały za przesłanki do stwierdzenia zaistnienia rażącego naruszenia prawa.
Sąd nie może, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ograniczyć się wyłącznie do wskazania naruszonych w kwestionowanym postępowaniu przepisów i lakonicznego stwierdzenia, że zgadza się ze stanowiskiem organu, iż kontrolowane w postępowaniu nadzorczym rozstrzygnięcia w istocie naruszają prawo w sposób rażący. W istocie bowiem mając na względzie konieczność udokumentowania łącznego wystąpienia przesłanek nieważnościowych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien był w uzasadnieniu swojego wyroku poczynić wyczerpujące rozważania w zakresie ich istnienia w badanym przypadku. Raz jeszcze podkreślić należy, że wskazania wymaga nie tylko oczywistość naruszenia, ale także charakter naruszonej normy oraz racje z powodu których uznać należało, że wywołane przezeń skutki są nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. W niniejszej sprawie takich rozważań brak i to nie tylko w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, ale także w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Dopiero poczynienie wyczerpujących rozważań w zakresie zaistnienia wszystkich przesłanek stanowiących o rażącym naruszeniu prawa pozwoli na prawidłową ocenę kwestionowanych decyzji o pozwoleniu na budowę z 1996r. i zmianie pozwolenia na budowę z 1999r.
Powyższe oznacza również, iż przedwczesnym jest dokonywanie kontroli zaskarżonego wyroku pod kątem pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.