II OSK 526/09

II OSK 526/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-03-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-03-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj /przewodniczący/
Jerzy Bujko
Jerzy Krupiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne
Ewidencja ludności
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 222/08 - Wyrok WSA w Warszawie z 2008-10-20
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 157 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński /spr./ Protokolant Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 222/08 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 222/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2007 r., wydaną w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2004 r. w sprawie odmowy wznowienia postępowania w przedmiocie wymeldowania skarżącego z miejsca stałego pobytu.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy:
Z. P. w piśmie z dnia 26 czerwca 2007r., skierowanym do Wojewody Mazowieckiego, a następnie przekazanym według właściwości Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, wniósł - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ostrołęki z dnia [...] października 2003 r. o wymeldowaniu go z pobytu stałego oraz decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 października 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ostrołęki z dnia [...] sierpnia 2004 r. o odmowie wznowienia postępowania, zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Ostrołęki z dnia [...] października 2003 r. o wymeldowaniu wnioskodawcy. Strona uzasadniając to drugie żądanie podniosła, iż decyzja o odmowie wznowienia postępowania wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Takiego naruszenia prawa upatruje w działaniu Urzędu Miasta Ostrołęki, który zwrócił jej nierozpatrzony wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z [...] października 2007 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] października 2004 r. i w uzasadnieniu wskazał, iż wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności następuje w przypadku ustalenia przesłanek zastosowania tej instytucji. Niedopuszczalnym jest jednak badanie przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku rozstrzygnięcia sprawy prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. W tej bowiem sprawie decyzja Wojewody Mazowieckiego z [...] października 2004 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Ostrołęki z [...] października 2003 r. o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego w lokalu położonym przy ul. [...] w Ostrołęce, była już przedmiotem oceny zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postępowania sądowe o sygn. IV SA/Wa 894/05 i o sygn. lI OSK 898/06 zostały zakończone wyrokami orzekającymi o oddaleniu skargi i skargi kasacyjnej. Organ uznał, powołując się na treść art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.), iż powaga rzeczy osądzonej wyklucza możliwość wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Skoro zarzuty podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2004 r. były już przedmiotem oceny sądów administracyjnych, to nie jest on uprawniony do ponownej ich analizy. Ponadto Minister zauważył, że organem właściwym do rozpoznania wniosku w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ostrołęki z dnia [...] października 2003 r., orzekającej o wymeldowaniu wnioskodawcy z pobytu stałego, jest Wojewoda Mazowiecki.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - po rozpatrzeniu wniosku Z. P. o ponowne rozpoznanie sprawy - decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2007 r. i podtrzymał argumentację dotychczasową, wyjaśniając że kwestie związane z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, dotyczącego wymeldowania, były już przedmiotem oceny zarówno organów, jak i sądów administracyjnych w dwóch instancjach.
Z. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję i zarzucił naruszenie przepisów prawa administracyjnego. Jego zdaniem zaskarżona decyzja jest błędna, zaś decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2004 r. jest dotknięta rażącymi wadami, które winny skutkować stwierdzeniem jej nieważności, tymczasem naruszenia te nie były w ogóle analizowane. Żadne organy nie rozpatrywały rażącego naruszenia przepisów prawa, tj. przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a., przez organ pierwszej instancji w kwestii przyjęcia jego wniosku o przywrócenie terminu i jego bezprawnego zwrotu. Ponadto tak Wojewoda Mazowiecki, jak i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie odnieśli się do stanu faktycznego sprawy, a w szczególności tego, że ojciec skarżącego w chwili składania wniosku o wymeldowanie nie był i do dnia dzisiejszego nie jest właścicielem działki, na której znajduje się dom, z którego skarżący został wymeldowany. Nadmienił również, iż pod adresem, z którego go wymeldowano mieszka od urodzenia i do chwili obecnej nigdy się z niego nie wyprowadzał. W niniejszej sprawie, tak w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jak i Naczelnym Sądem Administracyjnym przedmiotem rozstrzygnięcia, jak i granicą związania wyrokiem, była jedynie kwestia odmowy wznowienia postępowania. Sądy w swoich uzasadnieniach zajmowały się tylko i wyłącznie kwestią legalności odmowy wznowienia postępowania i oparły swe rozstrzygnięcia na tym, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu. Żaden z Sądów nie badał więc istnienia bądź nie przesłanek nieważności decyzji, wynikających z art. 156 K.p.a., a zatem te kwestie nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko organu administracyjnego. Zwrócił uwagę, że decyzje wydane w trybie wznowieniowym były przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, a zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Innymi słowy istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że sąd i organy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. W myśl zaś art. 170 powołanej ustawy orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie prawomocnym orzeczeniem sądu, o jakim mowa w art. 170 P.p.s.a. dotyczy każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy. Sąd administracyjny dokonując oceny zgodności decyzji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania z prawem, nawet niezależnie od treści skargi - badał ten akt, jak również akt utrzymany nim w mocy, w pełnym zakresie, tj. zarówno pod względem występowania wad kwalifikowanych powodujących stwierdzenie ich nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), jak i pod względem innych naruszeń prawa skutkujących ich uchyleniem (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Skoro wówczas Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał wyrok oddalający skargę i orzeczenie to utrzymał w mocy Naczelny Sąd Administracyjny, to znaczy że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie lub stwierdzenie ich nieważności. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie ukształtował się pogląd, iż oddalenie prawomocne przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzania nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu pod względem zgodności z prawem była tylko i wyłącznie decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] października 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2007 r. wskazał, iż skarżący chociaż chciał złożyć wniosek o przywrócenie terminu, to faktycznie go nie złożył. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 15 marca 2006 r., uznał że okoliczności związane z podejmowaniem próby składania wniosku o przywrócenie terminu nie miały żadnego wpływu na wynik sprawy wznowieniowej, albowiem nawet gdyby ów wniosek został skutecznie wniesiony, to i tak byłoby to z uchybieniem terminu, jako że wniosek taki należało wnieść najpóźniej w dniu 28 lipca 2004 r., wraz z podaniem o wznowienie postępowania, czego wymaga przepis art. 58 § 2 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. P., domagając się uchylenia pkt 1 i przekazania w tym zakresie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, do ponownego rozpoznania. Na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organu administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego.
W uzasadnieniu podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bez dostatecznej ku temu podstawy zaaprobował wadliwe ustalenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Sąd pomimo tego, iż przyznał, że powaga rzeczy osądzonej dotyczy jedynie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, a w sprawie nie zachodzi tożsamość przedmiotowa, uznał, iż Sądy rozpatrujące skargi w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego badały również przesłanki nieważności decyzji, określone tu art. 156 K.p.a. Analiza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2006 r. oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2007 r. nie wskazuje, aby sądy te badały podniesione przez skarżącego okoliczności mające w jego opinii wpływ na nieważność decyzji. Z uzasadnienia wyroków wynika bowiem jednoznacznie, iż Sądy te zajmowały się jedynie kwestią uchybienia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Jednocześnie samo mechaniczne przyjęcie, na podstawie art. 1 § 2 P.p.s.a., że Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny dokonały kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie jest wystarczające. Wskazane przez skarżącego nowe okoliczności winny skłonić do ponownego przeanalizowania sprawy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny winien uwzględnić skargę w sytuacji, która daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego wskazane są w art. 145 § 1 K.p.a., natomiast przepisy art. 147 K.p.a. czy art. 148 § 1 K.p.a. nie określają podstawy do wznowienie postępowania, a jedynie tryb, w jakim wznowienie następuje. Stąd prawidłowe zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 145 § 1 pkt 1b P.p.s.a. - zgodnie z jego literalną wykładnią - winno nastąpić w każdej sytuacji, w której dopatrzono się okoliczności, określonych w art. 145 § 1 K.p.a. Nadto, a contrario do przepisów art. 145 § 1 pkt 1a i c P.p.s.a., należy podkreślić, że istnienie podstaw do wznowienia postępowania nie musi wystąpić w konkretnie rozpoznawanej sprawie, ale w każdej sprawie, z niniejszą związaną. Zarówno w art. 145 § 1a jak i c P.p.s.a. mowa jest o naruszeniu prawa mającego wpływ na wynik sprawy, a w art. 145 § 1 pkt 1b mowa jedynie o podstawie do wznowienia postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego wykładnia tego przepisu jest oczywista - część naruszeń (lit. a i c) musi się wiązać bezpośrednio z rozpoznawaną sprawą, natomiast część (lit. b) wystarczy, że będzie podstawą wznowienia postępowania administracyjnego w szerokim zakresie, a zatem jakiegokolwiek postępowania administracyjnego. Skarżący wskazał trzy możliwe podstawy wznowienia postępowania administracyjnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. - oparcie się organu o fałszywe oświadczenie osoby wnioskującej wymeldowanie skarżącego, art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – brak udziału strony w postępowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. – ujawnienie nieznanej organowi okoliczności zamieszkiwania skarżącego pod adresem z którego został wymeldowany. W konkluzji autor skargi kasacyjnej podkreślił, że skarżący został w sposób szczególnie niesprawiedliwy, z naruszeniem podstawowych przepisów dotyczących obowiązków postępowania organów administracji wobec obywatela, potraktowany przez przyjmującego jego wniosek o wznowienie postępowania pracownika, który zwrócił przyjęty już wniosek ze słowami, że jest on zbędny. Ocena, dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że to uchybienie nie miało wpływu na wynik postępowania, wydaje się przedwczesna, bowiem kwestia przywrócenia terminu nie była jeszcze przedmiotem oceny organów administracji.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, że wszystkie podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności były znane sądowi pierwszej i drugiej instancji, które rozpatrywały skargę strony na decyzję odmawiająca wznowienia postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada jednak na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 – ONSA i wsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto wyłącznie na naruszeniu przepisów postępowania.
Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. obliguje wnoszącego skargę nie tylko do wskazania naruszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przepisów proceduralnych, ale także do wykazania, iż wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, którego zaistnienie wywiera wpływ na możliwą potencjalnie odmienną treść rozstrzygnięcia sądu I instancji. Dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola kasacyjna obejmuje w takim wypadku wyłącznie stosowanie prawa procesowego przez sąd administracyjny. Badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stosowania prawa przez organy administracji może mieć jedynie charakter pośredni, w sytuacji gdy skarżący w ramach podstawy kasacyjnej zarzuci sądowi I instancji naruszenie stosownych przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieuwzględnienie, mimo zarzutów zawartych w skardze, naruszenia przez organy wskazanych w niej przepisów. Ten wymóg w przedmiotowej skardze kasacyjnej został spełniony.
Skarżący w uzasadnieniu zarzutu procesowego podważa prawidłowość stanowiska organów w zakresie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2004 r., ze względu na dokonaną już przez sądy administracyjne weryfikację prawidłowości tej decyzji. Zagadnienie dopuszczalności weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych w drodze stwierdzenia nieważności postępowania przed organami administracyjnymi było przedmiotem kontrowersji doktrynalnych oraz brak było jednolitości w orzecznictwie sądowym w tym zakresie. Wyrazem tego było wystąpienie przez Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 2 P.p.s.a. uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została prawomocnie oddalona przez sąd administracyjny, może zostać załatwione przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), czy też organ powinien wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 tej ustawy?". W wyniku rozpoznania wniosku Naczelny Sąd Administracyjny podjął następującą uchwałę: "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a." (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 – System Informacji Prawnej LEX nr 530338). W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że nie sposób mówić o generalnym, zdeterminowanym założeniami sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli działań administracji publicznej, zakazie uruchamiania tego trybu wzruszania decyzji ostatecznych. Możność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem została już - z wynikiem pozytywnym - zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega wobec tego tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd administracyjny kontroli, z drugiej zaś - fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. Punktem wyjścia musi być analiza treści uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, a w szczególności przedmiotowy zakres okoliczności, jakie wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub ją oddalając. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu administracyjnego oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, które doprowadziły do wydania wyroku o określonej treści.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należało zauważyć, że Sąd I instancji poddał prawidłowej analizie treść uzasadnień zapadłych w sprawie wyroków z punktu widzenia zawartej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji okoliczności, dotyczącej odmowy rozpoznania przez organ administracyjny wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji o wymeldowaniu skarżącego z miejsca stałego pobytu. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 898/06 wyraźnie stwierdził, że "skarżący o decyzji Prezydenta Miasta Ostrołęka z dnia [...] października 2003 r. orzekającej o jego wymeldowaniu z pobytu stałego dowiedział się dnia 14 czerwca 2004 r., zaś podanie o wznowienie postępowania w tej sprawie (nazwane odwołaniem) złożył dnia 28 lipca 2004 r. Należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, który uznał za zgodne z prawem ustalenie organu, że podanie o wznowienie postępowania złożone zostało przez skarżącego po terminie. (...) Organ rozpoznając podanie o wznowienie postępowania administracyjnego stwierdził, że skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia, Sąd I instancji badając legalność zaskarżonej decyzji o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na złożenie podania po terminie również stwierdził, że skarżący nie złożył wraz z podaniem o wznowienie postępowania wniosku o przywrócenie terminu. Zatem nie można zarzucić organowi, że organ orzekając w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania nie rozpoznał najpierw wniosku o przywrócenie terminu". Oznacza to, że w granicach przedmiotowych, jakie brano pod uwagę przy ferowaniu wyroku, brano pod uwagę okoliczności, które w obecnym postępowaniu skarżący zgłasza, jako ewentualną podstawę stwierdzenia nieważności.
Ponadto należy nadmienić, że kwestie związane ze złożeniem lub nie złożeniem wniosku o przywrócenie terminu mają charakter stricte dowodowy i jeżeli zarzuty opierają się – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej - na przesłankach wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 K.p.a., to nie mogą one stanowić podstawy żądania stwierdzenia nieważności decyzji. W skład systemu weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej składają się bowiem m. in. zarówno postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jak i postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. W piśmiennictwie przyjmuje się, że system ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz.", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, str. 605).
Co do zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1b P.p.s.a. stwierdzić należy, że zgodnie z utrwalonymi poglądami piśmiennictwa i orzecznictwa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym od właściwego postępowania rozpoznawczego, a zatem jeżeli przedmiotem zaskarżonej skargą kasacyjną sprawy była tylko i wyłącznie decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, co w świetle uchwały z dnia 7 grudnia 2009 r. oraz powyższych wywodów było rozstrzygnięciem prawidłowym, to nie mogą stanowić skutecznej i usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej zarzuty dotyczące decyzji, jaka zapadła w zwykłym postępowaniu rozpoznawczym.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu. Orzeczenie to podlega rozpoznaniu przez sąd I instancji, gdyż na podstawie art. 250 oraz art. 258 § 1 pkt 8 P.p.s.a. wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, przyznaje się za wykonane zastępstwo prawne, co oznacza że następuje ono po uprawomocnieniu się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie i przez wydanie odrębnego postanowienia przez wojewódzki sąd administracyjny, od którego według art. 259 i art. 260 P.p.s.a. służy sprzeciw, a następnie zażalenie w toku instancji. Uprawnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego do orzekania w tym przedmiocie związane jest z kontrolą instancyjną takich postanowień (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. GSK 1412/04).