II OSK 520/06

II OSK 520/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Otylia Wierzbicka
Roman Hauser /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Sz 566/05 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2006-01-25
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 57  ust. 1 - 3 , art. 55
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Otylia Wierzbicka Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 stycznia 2006r., sygn. akt II SA/Sz 566/05 w sprawie ze skargi G. S.A. w P. – poprzednio P. SA w Poznaniu na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] marca 2005r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy 1.oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie na rzecz G. S. A. w P. – poprzednio P. S. A. w P. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Dnia 30 grudnia 2004 r. P. S.A. z siedzibą w K. (obecnie G. S.A. w P) złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zawiadomienie o zakończeniu budowy sieci gazowej rozdzielczej z przyłączami do budynków – etap V, wybudowanej w R. na podstawie decyzji nr [...] Starosty Powiatu Ł. z dnia [...] września 2002 r.
Pismem z dnia 5 stycznia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wezwał inwestora do uzupełnienia braków w złożonym zawiadomieniu, m.in. do dołączenia decyzji Urzędu Dozoru Technicznego o dopuszczeniu do eksploatacji sieci gazowej.
Ze względu na nieuzupełnienie braków w tym zakresie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...], zgłosił sprzeciw w sprawie przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy, ze względu na brak przedstawienia kompletu dokumentów wymaganych zgodnie z art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wybudowana przez inwestora sieć gazowa podlega dozorowi technicznemu zgodnie z § 1 pkt 1 lit. j rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 120, poz. 1021 ze zm.). Organ stwierdził również brak inwentaryzacji sieci gazowych na działkach, na których realizowana była inwestycja.
W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor wniósł o jej uchylenie w całości.
W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że obowiązujące przepisy prawa nie nakładają obowiązku uzyskania decyzji Urzędu Dozoru Technicznego
w stosunku do gazociągów m.in. średniego i niskiego ciśnienia, gdyż takie gazociągi podlegają przepisom prawa budowlanego oraz uzgodnieniom branżowym. Dodatkowo inwestor wyjaśnił, że brak inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej do wskazanych działek spowodowany jest brakiem wykonania przyłączy do obiektów budowlanych znajdujących się na tych działkach. Inwestor podkreślił, że potencjalni odbiorcy gazu ziemnego nie wyrazili chęci wykonania na ich posesjach zaprojektowanych przyłączy.
Decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ podniósł, że zakres urządzeń technicznych, których projektowanie, wykonanie i eksploatacja podlega dozorowi technicznemu określają przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2002 r. w sprawie urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu. W świetle obowiązujących przepisów rurociąg wykonany przez inwestora stanowi urządzenie techniczne podlegające dozorowi technicznemu. W związku z tym zasadne było uzupełnienie zawiadomienia o zakończeniu budowy sieci gazowej o decyzję Urzędu Dozoru Technicznego o dopuszczeniu przedmiotowej inwestycji do eksploatacji. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ podkreślił, że rurociągi przeznaczone do przesyłania paliw gazowych, ropy naftowej i produktów naftowych podlegają jako budowle przepisom ustawy – Prawo budowlane, a jako urządzenia techniczne – ustawie o dozorze technicznym.
Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego inwestor wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, żądając stwierdzenia nieważności decyzji w całości na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa i umorzenia postępowania w sprawie, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości z powodu naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 57 ustawy – Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że do zawiadomienia o zakończeniu budowy konieczne jest złożenie decyzji Urzędu Dozoru Technicznego o dopuszczeniu do eksploatacji sieci gazowej rozdzielczej o nadciśnieniu wyższym niż 0.5 bara i średnicy nominalnej większej niż DN 25.
Dodatkowo skarżący podniósł naruszenie art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym poprzez przyjęcie, że gazowa sieć rozdzielcza będąca budowlą
w rozumieniu prawa budowlanego jest jednocześnie urządzeniem technicznym w rozumieniu ustawy o dozorze technicznym. Ponadto skarżący podniósł naruszenie §1 pkt 1 lit. j rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu poprzez przyjęcie, że gazowe sieci rozdzielcze, jako spełniające przesłanki wymienione w § 1 pkt 1 lit. j rozporządzenia, podlegają dozorowi technicznemu.
W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 566/05 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji i orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
W uzasadnieniu wyroku WSA w Szczecinie podkreślił, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowie, pod warunkiem braku sprzeciwu wniesionego w terminie przez taki organ. Przepisy art. 57 ust. 1-3 ustawy – Prawo budowlane zawierają enumeratywne wyliczenie dokumentów jakie należy dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Oznacza to, że organy nadzoru budowlanego nie mogą żądać jakichkolwiek innych dokumentów, poza wymienionymi w art. 57 ust. 1-3 ustawy, a dopuszczalne jest jedynie żądanie ich uzupełnienia, w przypadku stwierdzenia ich braku lub nieścisłości. Wskazane wyliczenie nie obejmuje decyzji, w szczególności decyzji właściwej jednostki dozoru technicznego. W związku z tym, WSA w Szczecinie uznał, że organ pierwszej instancji bezpodstawnie zażądał od skarżącego decyzji Urzędu Dozoru Technicznego o dopuszczeniu do eksploatacji wykonanej inwestycji. Tym samym, sprzeciw zgłoszony na tej podstawie przez organ naruszył przepisy art. 54 w zw. z art. 57 ust. 1-3 ustawy – Prawo budowlane. W ocenie WSA w Szczecinie zarówno zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa, co uzasadniało uchylenie obydwu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie wniósł Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucając wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 54 w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane. Organ wniósł o uchylenie wyroku WSA w Szczecinie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ nadzoru budowlanego podniósł, że art. 57 ust. 1 pkt ustawy – Prawo budowlane określa obowiązek dołączenia przez inwestora do zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o pozwolenie na użytkowania, protokołów badań i sprawdzeń bez szczegółowego określenia katalogu podmiotów uprawnionych do ich wydania oraz przepisów, na podstawie których mają być wydawane.
Zdaniem skarżącego, dla prawidłowego użytkowania obiektów budowlanych wyposażonych w szereg urządzeń i instalacji, konieczne jest sprawdzenie ich prawidłowego działania przez uprawnione podmioty. Zakres kompetencji takich podmiotów uregulowany jest w przepisach innych aktów prawnych niż ustawy – Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych do tej ustawy. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest treść art. 56 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym, w przypadku ubiegania się przez inwestora o decyzję pozwalającą na użytkowanie obiektu budowlanego, nakłada się na niego obowiązek zawiadomienia innych organów publicznych (m.in. Państwowej Inspekcji Sanitarnej lub Państwowej Straży Pożarnej) o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Właściwe organy mogą w terminie 14 dni zgłosić sprzeciw lub uwagi. Skarżący podkreślił, że przepis ten nie określa formy w jakiej powinny być wyrażone uwagi lub sprzeciw, pozostawiając to przepisom regulującym działalność tych organów.
Zdaniem skarżącego, przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ostatecznie następuje na mocy rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego, podejmowanego w formie decyzji lub przyjęcia bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych. Przy podejmowaniu takiego rozstrzygnięcia organ nadzoru budowlanego związany jest rozstrzygnięciami innych organów lub osób. Skarżący podkreślił również, że wykonany przez skarżącego rurociąg stanowi, w świetle art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym – urządzenie techniczne, które podlega dozorowi technicznemu zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dozorze technicznym w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu. Zgodnie zaś z art. 14 ustawy o dozorze technicznym, urządzenia techniczne mogą być eksploatowane tylko na podstawie decyzji zezwalającej na ich eksploatację, wydanej przez właściwą jednostkę dozoru technicznego. Zdaniem skarżącego, w przypadku gdy inwestor zawiadamia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, który stanowi jednocześnie urządzenie techniczne podlegające dozorowi technicznemu, obowiązany jest załączyć do tego zawiadomienia "protokół badań i sprawdzeń". Sprawdzenia dokonywane przez organ właściwej jednostki dozoru technicznego przybierają ostatecznie formę decyzji zezwalającej na eksploatację tego urządzenia technicznego. Zdaniem skarżącego w rozpatrywanej sprawie należy przyjąć celowościową wykładnię art. 57 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane. W innym przypadku przepisy ustawy Prawo budowlane i ustawy o dozorze technicznym będą niespójne. Jak wskazał skarżący, inwestor pomimo posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub pomimo złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy, nie będzie mógł takiego urządzenia użytkować, lecz będzie musiał wystąpić do organu właściwej jednostki dozoru technicznego o wydanie decyzji zezwalającej na jego eksploatację. Na potwierdzenie zasadności szerokiej wykładni przepisu art. 57 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane wskazują zdaniem skarżącego przedstawione przez niego pisma Departamentu Polityki Przemysłowej Ministerstwa Gospodarki z dnia 31 stycznia 2006 r. oraz Urzędu Dozoru Technicznego Oddział w K. z dnia 27 lutego 2006 r.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymując dotychczasową argumentację, inwestor podniósł, że przyjęcie szerokiej, celowościowej wykładni przepisy art. 57 ustawy – Prawo budowlane, jest nieuprawnione w świetle jasnego brzmienia przepisów Prawa budowlanego oraz ustawy o dozorze technicznym. Proponowana przez skarżącego wykładnia prowadzi, zdaniem inwestora, do nieuprawnionego rozszerzenia zakresu swobody interpretacyjnej przepisów przez właściwe organy nadzoru. Zdaniem inwestora przy interpretacji pojęcia "protokołów badań i stwierdzeń", o których mowa w art. 57 ust. 1 pkt 4 należy wziąć pod uwagę przede wszystkim § 19 rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe.
Odnosząc się do dołączonych do skargi kasacyjnej dodatkowych dokumentów, inwestor podkreślił, że treść tych dokumentów nie może być traktowana jako wiążąca dla organów administracji i sądów orzekających w podobnych sprawach. Dodatkowo, zdaniem inwestora, z dołączonych pism nie wynika, że gazowe sieci rozdzielcze, spełniające kryteria obiektów budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego są jednocześnie urządzeniami technicznymi w rozumieniu przepisów o dozorze technicznym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł również o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, Dz. U. z 2004 r. Nr 162 poz. 1692, ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Rozpatrując skargę kasacyjną w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Autor skargi kasacyjnej zarzuca wydanie zaskarżonego wyroku WSA w Szczecinie z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 54 w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity – Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 41, ze zm., dalej: "ustawa – Prawo budowlane"), poprzez przyjęcie, że inwestor zobowiązany był do dołączenia do zawiadomienia o zakończeniu budowy decyzji Urzędu Dozoru Technicznego zezwalającej na eksploatację rurociągu wchodzącego w skład wybudowanej sieci gazowej.
Z niekwestionowanych ustaleń stanu faktycznego wynika, że spółka P. S.A. z siedzibą w K. (obecnie G. S.A. z siedzibą w P.) złożyła w dniu 30 grudnia 2004 r. zawiadomienie o zakończeniu budowy sieci gazowej rozdzielczej z przyłączami do budynków – etap V, wybudowanej w R. (ulice A, Z., L. i M.), realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego inwestorowi na mocy decyzji Starosty Powiatu Ł. z dnia [...] września 2002 r. nr [...].
Istotę sporu w rozpatrywanej sprawie stanowi zakres dokumentów, jakie inwestor ma obowiązek dołączyć do składanego zawiadomienia o zakończeniu budowy i możliwość wniesienia przez organy nadzoru budowlanego sprzeciwu od złożonego zawiadomienia w przypadku niespełnienia przez inwestora obowiązków wynikających z przepisów innych niż przepisy ustawy – Prawo budowlane.
W świetle przepisów prawa budowlanego inwestor zobowiązany jest poinformować organy nadzoru budowlanego o zakończeniu prac inwestycyjno-budowlanych. Ogólna zasada, wyrażona w art. 54 ustawy – Prawo budowlane, nakłada na inwestora obowiązek zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Brak wniesienia przez właściwy organ administracji sprzeciwu w terminie 21 dni powoduje, że inwestor może przystąpić do użytkowania wybudowanego obiektu budowlanego. W przypadku inwestycji, które spełniają przesłanki określone w art. 55, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego zobowiązany jest uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wiąże się z koniecznością zawiadomienia o zakończeniu budowy właściwych organów Inspekcji Ochrony Środowiska, Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy oraz Państwowej Straży Pożarnej, oraz uzyskania ich stanowiska w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym (art. 56 ustawy – Prawo budowlane).
W rozpatrywanej sprawie inwestor zobowiązany był do poinformowania właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu procesu inwestycyjno-budowlanego w formie zawiadomienia o zakończeniu budowy. Poza sporem pozostaje fakt, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 55 ustawy – Prawo budowlane, tak więc inwestor nie był zobowiązany do uzyskania, przed przystąpieniem do użytkowania wybudowanego obiektu budowlanego, ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.
Dokumenty, jakie inwestor jest zobowiązany dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy wymienione zostały w art. 57 ust. 1 – 3 ustawy – Prawo budowlane.
Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego, w trakcie budowy przedmiotowej sieci gazowej nie dokonano zmian w stosunku do pierwotnego projektu, uzasadniających przedstawienie przez inwestora dokumentów określonych w art. 57 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Dodatkowo, w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żaden z przypadków określonych w art. 55 ustawy, co wyłącza obowiązek przedstawienia przez inwestora oświadczenia, o którym mowa w art. 57 ust. 3 ustawy.
Tym samym, w niniejszej sprawie zakres dokumentów jakie spółka G. S.A. zobowiązana była dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy obejmuje wyłącznie dokumenty określone w art. 57 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.
Dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu należy więc ustalić, czy organy nadzoru budowlanego zasadnie wniosły sprzeciw od złożonego przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy, ze względu na brak dołączenia przez inwestora decyzji właściwej jednostki Urzędu Dozoru Technicznego zezwalającej na eksploatację wybudowanej sieci gazowej.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że przepis art. 54 ustawy – Prawo budowlane przyznając organom nadzoru budowlanego prawo wniesienia sprzeciwu od złożonego przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy nie określa szczegółowo przesłanek, które uzasadniają wniesienie takiego sprzeciwu.
Określenie właściwego zakresu zastosowania instytucji sprzeciwu, o której mowa w art. 54 ustawy – Prawo budowlane, wymaga więc wykładni systemowej z uwzględnieniem funkcji jakie ustawodawca powierzył organom nadzoru budowlanego i przyznanych jej na mocy tej ustawy kompetencji.
Obowiązki oraz zakres kompetencji organów nadzoru budowlanego określa rozdział 8 ustawy – Prawo budowlane.
Przepis art. 81 zawiera wyliczenie wspólnych obowiązków nałożonych przez ustawodawcę na organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz organy nadzoru budowlanego. Zadania te obejmują: sprawowanie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą oraz kontrolę posiadania przez osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie uprawnień do pełnienia tych funkcji.
W celu umożliwienia realizacji wyżej wskazanych zadań organy nadzoru budowlanego mają m.in. prawo wstępu do obiektu budowlanego a także na teren budowy (Art. 81a ustawy – Prawo budowlane) oraz prawo żądania udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem
i użytkowaniem obiektu budowlanego (art. 81c ust. 1 ustawy – Prawo budowlane).
Zakres obowiązków należących do wyłącznej właściwości organów nadzoru budowlanego określa art. 84 ustawy – Prawo budowlane. Zadania te obejmują przede wszystkim: kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, kontrolę działania administracji architektoniczno-budowlanej, badanie przyczyn powstawania katastrof budowlanych oraz współdziałanie z organami kontroli państwowej.
Przepis art. 84a ustawy prawo budowlane definiuje podstawowe zadanie organów nadzoru budowlanego jakim jest kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Stosownie do ust. 1 wskazanego przepisu kontrola ta obejmuje:
1) kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę,
2) sprawdzanie posiadania przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie właściwych uprawnień do pełnienia tych funkcji;
3) sprawdzanie dopuszczenia do stosowania w budownictwie wyrobów budowlanych.
Analiza wskazanych przepisów ustawy – Prawo budowlane wskazuje, że podstawową funkcją organów nadzoru budowlanego jest kontrola poprawności prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego w celu zapewnienia wykonania planowanej inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy – Prawo budowlane. Nie wyłącza to możliwości kontrolowania przez organy nadzoru budowlanego wymagań wynikających z innych aktów prawnych, jednak uprawnienie do dokonywania takiej kontroli uzależnione jest od wyraźnego przyznania kompetencji organom nadzoru budowlanego na mocy przepisów odrębnych. Przykładowo, kompetencje i obowiązki organów nadzoru budowlanego w zakresie kontroli wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu przewiduje ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. Nr 92, poz. 881).
Wskazane wyżej ograniczenie, co do zasady, kompetencji kontrolnych urzędu nadzoru budowlanego do kontroli zgodności z przepisami prawa budowlanego znajduje również odzwierciedlenie w brzmieniu art. 57 ustawy – Prawo budowlane określającego zakres dokumentów jakie inwestor zobowiązany jest dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Wymienione w art. 57 ust. 1 dokumenty mają ścisły związek z przeprowadzoną budową i umożliwiają dokonanie formalnej oceny prawidłowości przeprowadzonej budowy. Wśród dokumentów wymienionych w art. 57 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane znajduje się bliżej niesprecyzowane pojęcie "protokołów badań i sprawdzeń". Trafnie w tym zakresie podnosi skarżący, że brak dookreślenia tego pojęcia uniemożliwia określenie rodzaju dokumentów, które mieszczą się w jego zakresie.
Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie można jednak zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że wskazane w art. 57 ust. 1 pkt c) ustawy – Prawo budowlane pojęcie "protokołów badań i sprawdzeń“ należy interpretować rozszerzająco, co uzasadnia obowiązek inwestora dołączenia do złożonego zawiadomienia o zakończeniu budowy decyzji Urzędu Dozoru Technicznego o dopuszczeniu rurociągu stanowiącego integralny element zrealizowanego projektu budowy sieci gazowej do eksploatacji.
Niewątpliwie rację ma skarżący wskazując, że eksploatacja wybudowanej przez inwestora sieci gazowej wymaga uprzedniego uzyskania decyzji Urzędu Dozoru Technicznego. Trafnie bowiem podnosi skarżący, że przedmiotowy rurociąg spełnia przesłanki, dla uznania go za urządzenie techniczne w rozumieniu ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. Nr 122, poz. 1321, ze zm.), dalej: "ustawa o dozorze technicznym“.
Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o dozorze technicznym urządzeniem technicznym w rozumieniu ustawy jest każde urządzenie, które może stwarzać zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego oraz mienia i środowiska wskutek:
a) rozprężenia cieczy lub gazów znajdujących się pod ciśnieniem różnym od atmosferycznego,
b) wyzwolenia energii potencjalnej lub kinetycznej przy przemieszczaniu ludzi lub ładunków w ograniczonym zasięgu,
c) rozprzestrzeniania się materiałów niebezpiecznych podczas ich magazynowania lub transportu.
Zgodnie z art. 14 ustawy o dozorze technicznym, eksploatacja urządzeń technicznych objętych dozorem technicznym jest możliwa wyłącznie na podstawie decyzji zezwalającej na ich eksploatację, wydanej przez organ właściwej jednostki dozoru technicznego. Wyjątek, od powyższej zasady ustanawia przepis art. 15 ustawy, który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie.
Za urządzenie techniczne uznaje się, zgodnie z § 1 pkt j) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu (Dz. U., Nr 120, poz. 1021): "rurociągi przesyłowe i technologiczne, w części stanowiącej urządzenie techniczne w rozumieniu przepisów o dozorze technicznym, do materiałów niebezpiecznych o właściwościach trujących, żrących i palnych pod nadciśnieniem wyższym niż 0,5 bara i średnicy nominalnej większej niż DN 25, wyprodukowane lub przebudowywane po dniu wejścia w życie rozporządzenia, przeznaczone do:
- gazów sprężonych, gazów skroplonych, gazów rozpuszczonych pod nadciśnieniem, par oraz tych cieczy, dla których nadciśnienie pary przy najwyższej dopuszczalnej temperaturze jest wyższe niż 0,5 bara, (...)“
Z akt sprawy, m.in. z przedstawionych przez inwestora wyników przeprowadzonych zgodnie z § 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055) obligatoryjnych prób szczelności i wytrzymałości wynika, że wybudowany gazociąg przeznaczony jest do przesyłania gazu pod ciśnieniem roboczym do 4 barów, a średnica nominalna wybudowanego rurociągu przekracza DN 25.
W związku z powyższym, w świetle przepisów ustawy o dozorze technicznym rurociąg stanowiący element wybudowanej sieci gazowej należy uznać za urządzenie techniczne podlegające dozorowi i wymagające uzyskania decyzji właściwego organu Urzędu Dozoru Technicznego o dopuszczeniu do eksploatacji.
Jednak, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, brak dołączenia takiej decyzji do zawiadomienia o zakończeniu budowy nie uprawnia do wniesienia przez organy nadzoru budowlanego sprzeciwu w trybie art. 54 ustawy – Prawo budowlane. Stanowisko takie wynika z następujących względów:
Po pierwsze, wykonywanie obowiązków w zakresie dokonywania kontroli bezpieczeństwa funkcjonowania urządzeń technicznych powierzono organom Urzędu Dozoru Technicznego (art. 2 ustawy o dozorze technicznym), nie przewidując jakiejkolwiek formy udziału w sprawowaniu dozoru technicznego dla organów nadzoru budowlanego. Tym samym kontrola spełniania przez inwestora wymagań określonych w ustawie o dozorze technicznym pozostaje poza zakresem kompetencji przyznanych organom nadzoru budowlanego.
Po drugie, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, zakres dokumentów jakie inwestor zobowiązany jest dołączyć do składanego zawiadomienia o zakończeniu budowy, określony w przepisie art. 57 ust. 1 nie obejmuje jakichkolwiek decyzji, a w szczególności decyzji, których wydawanie leży w gestii innego organu administracji, zgodnie z przepisami odrębnych ustaw. Trudno bowiem przyjąć, że ustawodawca zamierzał objąć pojęciem "protokoły badań i sprawdzeń“ określonym w art. 57 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane wszelkiego rodzaju dokumentację, w tym rozstrzygnięcia podejmowane w formie decyzji administracyjnej w zakresie obowiązków nałożonych na inwestorów robót budowlanych, wynikające z przepisów innych niż przepisy prawa budowlanego. Oznaczałoby to przyznanie organom nadzoru budowlanego prawa kontroli spełniania przez inwestora także tych obowiązków w stosunku do realizowanego projektu budowlanego, które zostały przyznane innym organom administracji.
Dodatkowo należy podkreślić, że w stosunku do projektowanych sieci gazowych, warunki techniczne zapewniające jej bezpieczną eksploatację określono w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r.
w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. (Dz. U. Nr 7, poz. 1055), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy prawo budowlane. Przyjąć należy, że kontrola organów nadzoru budowlanego w stosunku do projektowanych sieci gazowych powinna dotyczyć spełnienia warunków przewidzianych we wskazanym rozporządzeniu, jako akcie określającym przepisy techniczno-budowlane mające zastosowanie do projektów budowlanych przewidujących budowę sieci gazowych w rozumieniu ww. rozporządzenia. Warto podkreślić, że zgodnie z § 19 wskazanego rozporządzenia, gazociąg przed oddaniem do eksploatacji powinien zostać poddany próbom wytrzymałości i szczelności. Mając na uwadze istnienie przepisów wykonawczych do ustawy – Prawo budowlane, określających szczegółowe wymagania techniczne dla inwestycji polegającej na budowie sieci gazowych, przyjąć należy, że inwestor, zobowiązany jest do dołączenia do zawiadomienia o zakończeniu budowy "protokołów badań i sprawdzeń" określonych w przepisach techniczno-budowlanych mających zastosowanie do konkretnego rodzaju projektowanego obiektu budowlanego.
Po trzecie, zdaniem składu orzekającego, postępowanie w sprawie wydania przez Urząd Dozoru Technicznego decyzji o eksploatacji rurociągu stanowiącego urządzenie techniczne stanowi odrębne postępowanie w stosunku do wynikających z przepisów ustawy – Prawo budowalne zasad uznania zakończenia budowy obiektu budowlanego. Dopiero bowiem zakończenie projektu inwestycyjno-budowlanego, pozwala na właściwą kontrolę, czy urządzenie techniczne stanowiące element wybudowanego obiektu budowlanego spełnia wymogi określone w ustawie o dozorze technicznym. W przypadku, gdy dane urządzenie techniczne w rozumieniu ustawy o dozorze technicznym stanowi jednocześnie budowlę w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane, eksploatacja takiego rurociągu wymaga uprzedniego zakończenia prac budowlanych (w formie przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wydania pozwolenia na użytkowanie). Dopiero bowiem po ustaleniu poprawności wykonania takiej budowli pod względem wymagań ustawy – Prawo budowlane, organy dozoru technicznego władne są ocenić, czy urządzenie techniczne wchodzące w skład ostatecznie zakończonego procesu budowlanego może być eksploatowane.
Z powyższych względów, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 ustawy ppsa.