II OSK 52/23

II OSK 52/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Roman Ciąglewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bd 485/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2022-08-23
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 2, art. 3 pkt 3 p.b. oraz art. 3 pkt 5 p.b., art. 48 p.b. ust. 1 pkt 1 p.b.
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 485/22 w sprawie ze skargi N. Z.-K. i S. K. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lutego 2022 r. nr WINB-WOP.7722.105.2021.MCZ w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od N. Z.-K. i S. K. solidarnie na rzecz Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 485/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, w sprawie ze skargi N. Z.-K. i S.K. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "organ odwoławczy" lub "WINB", z dnia 24 lutego 2022 r. nr WINB-WOP.7722.105.2021.MCZ, w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tucholi, dalej także: "PINB", z dnia 25 czerwca 2021 r. nr PINB.450.5.2021.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.
Postanowieniem z dnia 14 maja 2021 r. nr PINB.450.5.2021 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tucholi, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane", nakazał N. Z-K. i S.K., dalej także: "skarżący", wstrzymać prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach ok. 12,20 x 4,16 m, usytuowanego na fundamencie o wymiarach 13,10 x 5,10 m, znajdującego się na terenie działki o nr ewid. [...] w M., gm. L.
Następnie, postanowieniem z dnia 25 czerwca 2021 r. nr PINB.450.5.2021 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tucholi, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), ponownie nakazał N. Z.-K. i S.K., wstrzymać prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach ok. 12,20 x 4,16 m, usytuowanego na fundamencie o wymiarach 13,10 x 5,10 m, znajdującego się na terenie działki o nr ewid. [...] w M., gm. L.
Postanowienie PINB z dnia 25 czerwca 2021 r. zostało uchylone, po rozpatrzeniu zażalenia skarżących, postanowieniem WINB z dnia 8 listopada 2021 r., jako wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.
Skarżący złożyli także zażalenie na postanowienie z dnia 14 maja 2021 r. oraz wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2022 r. WINB przywrócił skarżącym termin do wniesienia zażalenia. W zażaleniu tym skarżący podnieśli, że przed zakupem domku mobilnego konsultowali się telefonicznie m.in. z Kierownikiem Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w Tucholi. Podali wymiary domku oraz opisali jego specyfikację. Uzyskali informację, że nie są wymagane żadne zgody tudzież zgłoszenia. W tym Urzędzie uzyskali informację, że w celu podłączenia energii elektrycznej wymagane jest zgłoszenie "domku narzędziowego", co umożliwi zawarcie umowy z dostawcą energii elektrycznej. Dokonali zgłoszenia, a następnie w dniu 14 września 2020 r. podpisali umowę przyłączenia do sieci energetycznej. Po rozmowie z pracownikiem Referatu Budownictwa Starostwa Powiatowego w Tucholi, za pośrednictwem poczty wysłali właściwy formularz zgłoszenia biologicznej oczyszczalni ścieków. W dniu 30 lipca 2020 r. zawarli z Gminą L. reprezentowaną przez Kierownika Zakładu Komunalnego Gminy L. umowę o dostawę wody, natomiast już 13 lipca 2020 r. uzyskali z tego samego Urzędu warunki techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej. Domek nie został wybudowany na działce, tylko wytworzony w hali produkcyjnej firmy L. wraz z wyposażeniem w instalacje techniczne, urządzenia techniczne, umeblowanie i jako gotowy został dostarczony na działkę. Płyta betonowa została stworzona na istniejącym gruncie, po wybraniu gruntu rodzimego i służy jedynie jako wypoziomowanie gruntu. Domek mobilny stoi na kołach oraz usuwalnych podporach, nie mając trwałego połączenia z gruntem. Prawidłowa nazwa i określenie tego obiektu (dom mobilny, angielski, holenderski) zawarte jest w Normie Europejskiej przyjętej przez Polski Komitet Normalizacyjny, także jako norma polska i posiada oznaczenie PN-EN-1647_2018-12E. Cecha "przewoźności" eliminuje spełnienie przesłanki trwałego związania z gruntem i zakwalifikowanie tego obiektu jako obiektu budowlanego.
Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, po rozpoznaniu zażalenia skarżących na postanowienie PINB z dnia 14 maja 2021 r., postanowieniem z dnia 24 lutego 2022 r., nr WINB-WOP.7722.105.2021.MCZ, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z ustaleń PINB wynika, iż na przedmiotowej nieruchomości w 2020 r. usytuowany został obiekt pełniący funkcję budynku rekreacji indywidualnej, posadowiony na metalowej ramie na czterech kołach, przytwierdzony do płyty betonowej o grubości ok 10 cm, o wymiarach 13,10 x 5,10 m metalowymi podporami, wyposażony w instalacje wodno-kanalizacyjną oraz elektryczną. Obiekt ten został przez organ I instancji zakwalifikowany jako budynek pełniący funkcję letniskową, na który wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, zaliczany do kategorii obiektów III tj. domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie.
WINB stwierdził, że na budowę przedmiotowego budynku inwestor winien był uzyskać pozwolenie na budowę. Budowa budynku letniskowego o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2 nie mieści się wśród wyjątków od wynikającej z art. 28 Prawa budowlanego zasady, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Skargę na powyższe postanowienie wnieśli skarżący. Zarzucili naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz naruszenie przepisów postępowania. Powtórzyli argumentację podniesioną w zażaleniu. Z ostrożności procesowej dodali, że obiekt może być zaliczony do budynków przeznaczonych do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2 (art. 29 ust. 1 pkt 16 lit b Prawa budowlanego, dodany z dniem 3 stycznia 2022 r., który to przepis, ich zdaniem, z uwagi na brak przepisów intertemporalnych w noweli z dnia 17 września 2021 r., powinien być w sprawie zastosowany).
W odpowiedzi na skargę Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.
Sąd stwierdził, że w decyzjach obu instancji organy scharakteryzowały przedmiotowy obiekt jako budynek rekreacji indywidualnej o wymiarach ok. 12,20 x 4,16 m usytuowany na fundamencie o wymiarach 13,10 x 5,10 m. W protokole oględzin z dnia 25 listopada 2020 r., wskazano, że obiekt ten ustawiony betonowej płycie o grubości ok 10 cm. Umieszczono go na metalowej ramie na czterech kołach na 24 metalowych punktach podporowych.
W ocenie Sądu, powyższa charakterystyka obiektu nie wskazuje na to, by posiadał on fundamenty. Jak wynika z protokołu, przedmiotowy obiekt nie jest bezpośrednio związany z gruntem. Obiekt jest umieszczony na metalowej ramie na czterech kołach i 24 metalowych punktach podporowych, które z kolei umieszczone są na betonowej płycie.
Uwzględniając powyższe uwagi, dokonaną przez organy nadzoru kwalifikację obiektu, jako budynku, Sąd uznał za bezpodstawną i co najmniej przedwczesną. Z dotychczas zebranego materiału dowodowego, zdaniem Sądu, nie wynika, by przedmiotowy obiekt posiadał fundamenty. Metalowych podpór, czy betonowej płyty, na której postawiono obiekt, nie sposób uznać za fundament. Urządzenia te zapewniają stabilizację obiektu i izolację od ziemi, jednak nie można ich uznać za trwale wiążące z gruntem. Postawienie obiektu na gotowym betonowym podłożu (betonowej płycie), nie jest równoznaczne ze związaniem obiektu z gruntem i nie powoduje, że mamy do czynienia z budynkiem. Ustawione metalowe podpory, których wykonanie nie wymaga prac ziemnych, nie mają charakteru niewzruszalnego i nie sposób uznać ich za fundament.
Zdaniem Sądu, sformułowane przez organy wnioski co do charakteru przedmiotowego obiektu wynikały z nieprawidłowej oceny zebranego materiały dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., o istotnym dla wyniku sprawy charakterze, albowiem nieuwzględnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i nieprawidłowa ocena dowodów uniemożliwiły dokonanie prawidłowej kwalifikacji spornej zabudowy.
Prawidłowa kwalifikacja obiektu, determinująca ocenę wymogów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie jego powstania, przekłada się również na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki. Decyduje bowiem o stosowaniu środków egzekucyjnych w razie braku dobrowolnego spełnienia obowiązku rozbiórki. Sąd pierwszej instancji przytoczył przepisy art. 119 § 1, art. 121 § 2-5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479). Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, powyższe oznacza, że prawidłowa kwalifikacja prawnobudowlana samowolnie wykonanego obiektu ma zasadnicze znaczenie dla samego procesu legalizacji, jak i dla dalszych jego losów w razie zakończenia procesu legalizacji rozbiórką.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł WINB. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:
1) art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) - dalej zwaną w skardze kasacyjnej "p.b." poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego bezpodstawnie i przedwcześnie zakwalifikowały inwestycję skarżących jako budynek,
2) art. 3 pkt 3 p.b. oraz art. 3 pkt 5 p.b. poprzez uznanie, że jeżeli przedmiotowy obiekt nie jest budynkiem i jest innym obiektem budowlanym - jest budowlą lub obiektem tymczasowym,
3) art. 48 p.b. ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez uznanie, iż materiał dowodowy nie dawał [...] podstaw do kwalifikacji wybudowanego obiektu jako budynku ze wszystkimi tego konsekwencjami;
II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez brak wskazania i wyjaśnienia przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów prawa materialnego, których naruszenia dopuściły się orzekające w sprawie organy obu instancji, a przez to brak wyjaśnienia podstaw prawnych oraz przyczyn uchylenia zaskarżonego postanowienia Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 24 lutego 2022 r. znak: WINB-WOP.7722.105.2021. MCZ oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tucholi z dnia 14 maja 2021 r., znak: PINB.450.5.2021, czego skutkiem jest brak wykazania zasadności uchylenia przez Sąd tych postanowień, jak i uniemożliwienie wykonania wyroku;
2) art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., tj. rozstrzygnięcie niniejszej sprawy poza jej granicami, poprzez przyjęcie przez Sąd, za podstawę oceny legalności działania orzekających w niniejszej sprawie organów nadzoru budowlanego, iż wadliwe jest ich stanowisko oraz przyjęcie przez Sąd wyłącznie twierdzeń (zarzutów) skarżących, że naruszono prawo materialne - art. 48 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 3 pkt 1), pkt 2), a tym samym zachodzi konieczność zachowania przez organy nadzoru budowlanego obowiązków, do którego nie były zobowiązane i w konsekwencji skutek niezasadnego uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy ww. zaskarżonego postanowienia Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy oraz poprzedzającego je ww. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tucholi;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. i art. 3 pkt 2 p.b. poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonego ww. postanowienia Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tucholi, w sytuacji, gdy organ prawidłowo zastosował ww. przepisy p.b.;
4) art. 174 pkt 2 P.p.s.a. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej wyrażającą się w ogólnikowym zarzucie naruszenia przez I i II instancję nadzoru budowlanego przedmiotowych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego bez wskazania organom na czym konkretnie polegało naruszenie ww. przepisów procedury administracyjnej;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. i art. 3 pkt 2 p.b. oraz art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, a tym samym uznanie przez Sąd, iż [...] dokonaną przez organy nadzoru kwalifikację obiektu - jako budynku uznać należy za bezpodstawną i co najmniej przedwczesną [...], a sformułowane przez organ wnioski co do charakteru przedmiotowego obiektu wynikały z nieprawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego [...];
6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie, na skutek błędnej kontroli sądowej ww. postanowienia Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tucholi - w sytuacji, gdy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a tym bardziej przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy - a co za tym idzie zaskarżone postanowienie, w przeciwieństwie do stanowiska Sądu odpowiadało prawu;
7) art. 141 § 4, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego niezgodnie z obowiązującą procedurą a w szczególności pominięcie treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a tym samym nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego;
8) naruszeniu art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 3 pkt 2 p.b. poprzez niezastosowanie ww. przepisu P.p.s.a. i nieoddalenie skargi.
WINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Stanowisko o braku podstaw do uwzględnienia zarzutów kasacji wyrazili także w piśmie z dnia 25 lipca 2023 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Zasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę kwestionując kwalifikację spornego obiektu. W tej sytuacji, odnotowując powołanie przez Sąd przepisu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, abstrahując na razie od trafności tego stanowiska, przyjąć należy, że skonkretyzował naruszenie materialnoprawne. Natomiast stwierdzenie, że było to efektem nieprawidłowej oceny materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., nie wskazuje konkretnego błędu odnoszącego się do postępowania dowodowego. Sąd nie podał, jakie fakty zostały ustalone nieprawidłowo, w wyniku błędnej oceny materiału dowodowego.
Art. 80 K.p.a. ustanawia zasadę swobodnej oceny materiału dowodowego. Na jej podstawie organ ustala istotne w sprawie okoliczności o charakterze faktycznym. Kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego, która dokonywana jest w ramach zastosowania norm prawa materialnego, nie można utożsamiać z oceną materiału dowodowego dokonywaną na podstawie art. 80 K.p.a.
Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że materiał dowodowy, przede wszystkim dowód z oględzin, nie został zakwestionowany. W wyniku niepodważonych czynności procesowych z zakresu postępowania wyjaśniającego ustalono istotne okoliczności faktyczne. Ocena dowodów nie narusza zasady swobodnej oceny, o której mowa w art. 80 K.p.a. Sąd pierwszej instancji nie podjął nawet próby skonkretyzowania, na czym błędna ocena okoliczności faktycznych miałaby polegać. Nawiązanie, w części uzasadnienia zaskarżonego wyroku dotyczącej naruszeń procesowych, do "charakteru przedmiotowego obiektu" oraz "kwalifikacji spornej zabudowy", przy braku konkretyzacji aspektu procesowego, wskazuje na to, że Sąd zakwestionował stanowisko materialne organów w zakresie kwalifikacji obiektu, błędnie określając dostrzeżoną wadę jako uchybienie procesowe.
Rozważania materialne należy rozpocząć od odnotowania, że postanowienie PINB zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w dacie wydania postanowienia PINB: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane". Doprecyzować trzeba, że z uwagi na wszczęcie postępowania po wejściu w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), nie miał zastosowania art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r.
W myśl art. 48 ust. 1 pkt 1, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Określenie "bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę" oznacza, że przesłanka legitymowania się przez inwestora wymaganym pozwoleniem na budowę odnosi się do wymogu obowiązującego w dacie wykonania robót budowlanych, w tym przypadku budowy będącego przedmiotem sprawy obiektu budowlanego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 314/18; wyrok NSA z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1254/18; wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1380/18).
Organ pierwszej instancji nie wskazał wprost daty, czy też okresu wykonania spornego obiektu. Analizując wymóg uzyskania pozwolenia na budowę dla obiektu, który zakwalifikował jako obiekt rekreacji indywidualnej, wskazał na art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego. Nawiązał zatem do stanu prawnego obowiązującego, w zakresie wymogu pozwolenia na budowę, od wejścia w życie noweli z dnia 13 lutego 2020 r. Wybór podstawy materialnej obowiązującej od dnia 19 września 2020 r. nie został zakwestionowany przez organ odwoławczy oraz przez Sąd pierwszej instancji.
W skardze do Sądu pierwszej instancji skarżący powołali się na art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. b Prawa budowlanego, ale z uwagi na wejście tego przepisu w życie z dniem 3 stycznia 2022 r., nie może on być traktowany jako podstawa zwolnienia od pozwolenia robót budowlanych wykonanych wcześniej.
Zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 2 Prawo budowlanego, poprzez uznanie, że organy nadzoru budowlanego bezpodstawnie i przedwcześnie zakwalifikowały inwestycje skarżących jako budynek.
Najpierw przypomnieć należy pogląd wyrażony w orzecznictwie, według którego, dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. A zatem cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1261/15).
W odniesieniu do domków typu holenderskiego zajmowano w orzecznictwie stanowisko o ich kwalifikacji jako obiektów budowlanych (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2573/20 i orzecznictwo tam powołane; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1256/17; wyrok NSA z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt II OSK 633/15).
Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przypomnieć najpierw trzeba, że o kwalifikacji obiektu decydują okoliczności konkretnej sprawy. Ponadto, stwierdzić należy, że nie można co do zasady, utożsamiać obiektu będącego przedmiotem niniejszej sprawy z obiektami stanowiącymi obiekty blaszane (garaże, kontenery).
W orzecznictwie zasadnie przyjęto, że ustawienie obiektu blaszanego (kontenera) na gruncie (płytach betonowych, bloczkach betonowych) bez jakiegokolwiek związania z podłożem, oznacza brak wymaganych cech trwałego związania z gruntem i posiadania fundamentu (patrz: wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1324/16). Dotyczy to zwłaszcza obiektów blaszanych (garaży), mogących się przemieszczać w ograniczonym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2120/22).
Pogląd ten, jako nieprzystający do okoliczności niniejszej sprawy nie ma wpływu na kwalifikację przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej.
Zauważyć przy tym można, że powołany w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2344/19 nie został wydany w dniu 26 maja 2021 r., a nadto, przedmiotem sprawy była kara pieniężna za promocję usług w zakresie udostępniania solarium. Wadliwie także powołano się na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 10/11.
Ocena o tym, czy zachodzi trwałe związanie obiektu z gruntem jest uwarunkowana indywidualnymi okolicznościami sprawy. Z niepodważonych, jak powyżej wskazano, okoliczności, wynika zaś, że budynek o wymiarach 12,20 x 4,16 m został usytuowany na płycie betonowej o grubości 10 cm, o wymiarach 13,10 x 5,10 m. Obiekt posadowiony jest na metalowej ramie na czterech kołach. Funkcję fundamentu pełnią 24 metalowe podpory, przez które przekazywane jest obciążenie obiektu na podłoże betonowe. Budynek pełni funkcję budynku rekreacji indywidualnej. Wyposażony jest w instalację elektryczną, biegnącą od przyłącza elektrycznego usytuowanego w odległości około 11 m od budynku. Podłączony jest do sieci wodociągowej biegnącej w drodze. Przyłącze zakończone jest studnią wodomierzową usytuowaną w odległości około 6,50 m od budynku. Instalacja kanalizacji sanitarnej z budynku prowadzi do oczyszczalni biologicznej usytuowanej na terenie działki. Całość techniczno-użytkowa pełni funkcję obiektu rekreacji indywidualnej.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki.
Jest oczywiste, że sporny budynek ma powierzchnię zabudowy przekraczającą dopuszczalną, według przepisu art. 29 ust. 1 pkt 16, gdyż powierzchnia zabudowy obiektu wynosi ok. 50,75 m2.
Dla dalszego postępowania legalizacyjnego istotne jest spostrzeżenie, że domki typu holenderskiego, w określonych okolicznościach, były kwalifikowane w orzecznictwie jako tymczasowe obiekty budowlane (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt II OSK 633/15; wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1261/15). Podkreślano, że nie ma podstaw do traktowania ich jako obiektów mobilnych, o których mowa w art. 2 pkt 50 Prawa o ruchu drogowym.
Według stanu prawnego analizowanego z punktu widzenia wymogu pozwolenia na budowę, obiekty tymczasowe były zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 7.
Pominąć można nie mający zastosowania w stanie niniejszej sprawy przepis art. 29 ust. 2 pkt 21 Prawa budowlanego, według którego, zwolniona od pozwolenia na budowę była budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji obiektów budowlanych, położonych na terenie budowy oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych.
Wracając do obiektu będącego przedmiotem postępowania stwierdzić należy, że nie spełniał on przesłanek, o których mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Skoro miał pełnić funkcję obiektu rekreacji indywidualnej, został połączony z siecią energetyczną i siecią wodociągową, a także wyposażony został w instalację kanalizacji sanitarnej prowadzącej do biologicznej oczyszczalni, to nie można powiedzieć, że został przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki. Jak wyżej wskazano, nie jest także obiektem niepołączonym trwale z gruntem.
Niezależnie od tego, w dacie wydania postanowienia przez organ pierwszej instancji, nie spełniał już wymogu rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Nie zachodziła zatem przesłanka zwolnienia od pozwolenia na budowę obiektu tymczasowego, określona w art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego.
Jak wynika z poprzedzających uwag, organy nadzoru budowlanego nie przedstawiły wywodu prawnego obejmującego wszystkie uwarunkowania wykonanych robót. Jest jednak niewątpliwe, że zasadne było wszczęcie procedury legalizacyjnej w drodze postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, kwalifikacja obiektu dokonana przez organy była błędna, a zatem konieczne jest ponowne przeanalizowanie sprawy, należy uznać za nieprawidłowe, naruszające art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 16 oraz art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie PINB nie podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zasądzono od N. Z.-K. i S.K. solidarnie na rzecz Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.