II OSK 52/07

II OSK 52/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Paweł Tarno /przewodniczący sprawozdawca/
Krystyna Borkowska
Stefan Kłosowski
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Gd 239/06 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2006-09-20
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 239/06 w sprawie ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] w przedmiocie zgody na podpisanie porozumienia w sprawie realizacji zadania w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
II OSK 52 /07
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 20 września 2004 r., sygn. akt III SA/Gd 239/06 stwierdził niezgodność z prawem uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie wyrażenia zgody na podpisanie porozumienia z Gminą S. w przedmiocie realizacji zadania w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r. poz. 1591 z późn. zm.) – powoływana dalej jako "u.s.g.", który stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (30 dni od daty doręczenia uchwały) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, lecz jedynie może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że z zakresu podlegającej nadzorowi działalności komunalnej wyłączyć należy akty odpowiadające pojęciu oświadczeń woli z prawa cywilnego i prawa pracy nie stanowiących aktów władczych. Podzielając ten pogląd stwierdzono, że zaskarżona uchwala wprawdzie upoważnia Burmistrza B. do podpisania określonej treści porozumienia, lecz treść tego porozumienia - stanowiącego załącznik do uchwały znacząco wykracza poza pojęcie oświadczenia woli z zakresu prawa cywilnego. Porozumienie to dotyczy bowiem przekazania Straży Gminnej Gminy S. wykonywania pewnych zadań z zakresu władzy publicznej na terenie gminy B. Oczywiście zlecenie wykonywania monitoringu naruszeń prawa o ruchu drogowym mogłoby nastąpić w drodze umowy cywilnoprawnej, nawet bez uprzedniej zgody Rady Miejskiej i gdyby do tego ograniczała się treść porozumienia z Gminą S. to istotnie kompetencja nadzorcza Wojewody Pomorskiego w stosunku do zaskarżonej uchwały mogłaby budzić wątpliwości. Niemniej jednak, jej istota leży w upoważnieniu Straży Gminnej w S. do prowadzenia kontroli ruchu drogowego i nakładania mandatów za naruszenie przepisów prawa o ruchu drogowym. Skoro zatem porozumienie dotyczy sposobu i zasad wykonywania władzy publicznej na terenie Gminy B., to i uchwała wyrażająca zgodę na jego zawarcie musi być uznana za podlegającą nadzorowi sprawowanemu przez Wojewodę na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. W tym miejscu zwrócono uwagę na treść przepisów art. 1 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. Nr 123, poz. 779 z późn. zm.), które ograniczając co do zasady terytorialny zasięg działania straży gminnej do terenu gminy, pozwalają jednakże na to, by gminy sąsiadujące na obszarze jednego województwa zawarły porozumienie o utworzeniu wspólnej straży. W wyniku takiego porozumienia dochodzi do powstania nowego tworu organizacyjnego, jakim jest straż wspólna. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o strażach gminnych uznać należy za uregulowanie szczególne w stosunku do przepisu art. 74 ust. 1 u.s.g., pozwalającego na powierzenie wykonywania zadań publicznych innej gminie w drodze porozumienia międzygminnego. Innymi słowy nie jest dopuszczalne, aby straż gminna korzystała z przysługujących jej z mocy ustawy o strażach gminnych uprawnień władczych na terenie innej gminy, o ile nie jest to straż gminna wspólna utworzona w trybie art. 3 ust. 1 ustawy o strażach gminnych.
Konsekwencją powyższego poglądu jest stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o strażach gminnych oraz art. 74 ust. 1 u.s.g. przez to, że umożliwiła zawarcie porozumienia międzygminnego o powierzeniu straży gminnej wykonywania obowiązków władczych i kontrolnych na terenie gminy innej niż ta gdzie została powołana - w formie innej niż porozumienie o utworzeniu wspólnej straży na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy 0 strażach gminnych.
Uprawnienia strażników miejskich w zakresie kontroli ruchu drogowego, wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 14, poz. 144 ze zm.) wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 131 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten upoważnia bowiem ministra do określenia w rozporządzeniu warunków i trybu udzielania upoważnień do zatrzymywania pojazdów lub wykonywania niektórych czynności z zakresu kontroli ruchu drogowego przez funkcjonariuszy innych organów oraz strażników straży gminnych (miejskich). Brzmienie art. 131 ust. 1 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 108 poz. 908 z późn. zm.) nie pozostawia jednak wątpliwości, iż zakres kompetencji normodawczych przyznanych ministrowi przez ustawodawcę obejmuje jedynie określenie warunków i trybu udzielania upoważnień do wykonywania niektórych czynności z zakresu kontroli ruchu drogowego, a nie określenie katalogu innych niż przewidziane w ustawie czynności z zakresu kontroli ruchu drogowego, które mogą wykonywać strażnicy - na co zwrócił uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich w swym wystąpieniu do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 listopada 2005 r. nr 37048. Pogląd ten podzielił Minister SWiA i wskazał na potrzebę dokonania zmian ustawodawczych. Skoro zatem czynności z zakresu kontroli ruchu drogowego, skutkujące m.in. karaniem kierowców naruszających przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym miały być przez strażników straży gminnej w S. wykonywane na podstawie przepisów rozporządzenia wykonawczego pozbawionego oparcia w przepisach ustawy to uznać należało, że również i z tego powodu uchwała akceptująca porozumienie powierzające wykonywanie tych obowiązków tejże straży musiała zostać uznana za naruszającą także przepisy art. 129 ust. 1 - 4a Prawa o ruchu drogowym, które to przepisy określają organy uprawnione do wykonywania kontroli ruchu drogowego.
Istota porozumienia, którego dotyczyła zaskarżona uchwała wyklucza oddzielenie "monitoringu ruchu drogowego" od czynności z zakresu kontroli ruchu drogowego w rozumieniu Prawa o ruchu drogowym. Stwierdzenie, że środki pozyskane z mandatów nakładanych na kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego stanowić miały dochód Gminy S. wskazuje na to, że czynności kontrolne, a nie sam "monitoring" decydować miały o ekonomicznym aspekcie przedsięwzięcia objętego porozumieniem.
Ponieważ zaskarżona uchwała nie stanowiła aktu prawa miejscowego, a od daty jej wydania upłynął już okres dłuższy niż rok to z mocy art. 94 ust. 2 u.s.g., to pomimo stwierdzenia sprzeczności z prawem uchwały wyłączona była możliwość stwierdzenia jej nieważności.
Gmina Miejska B. działając na podstawie art. 173 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., zaskarżyła w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 20 września 2006 r. w przedmiocie stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w B. z [...] lipca 2005 r. w sprawie wyrażenia zgody na podpisanie porozumienia z Gminą S. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie art. 85 u.s.g., gdyż akt woli organu - Porozumienie - jako akt nie mający charakteru aktu władczego i wywołujący skutki w sferze prawa karnego nie może podlegać zakwestionowaniu przez organy nadzoru w trybie art. 85 i n. ustawy o samorządzie gminnym i nie może być przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej, bowiem może być oceniany tylko w kategoriach prawa karnego, w procedurze karnej przez sądy powszechne,
2) naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 14 i art. 74 ust. 1 u.s.g., wobec uznania przez Sąd, iż Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w B. w sprawie wyrażenia zgody na podpisanie porozumienia z Gminą S., mająca na celu monitoring ruchu drogowego na drogach gminy B., mogła być zawarta jedynie w oparciu o przepis art. 3 ust. 1 ustawy o strażach gminnych,
3) naruszenie art. 74 ust. 1 u.s.g., wobec uznania przez Sąd iż czynności kontrolne a nie sam monitoring ruchu drogowego zdecydowały o ekonomicznym aspekcie Porozumienia,
4) naruszenie art. 172 Konstytucji, który stanowi, na jakich zasadach jednostki samorządu terytorialnego korzystają z prawa do zrzeszania się, stanowiąc jednocześnie, iż gminy mają swobodę decydowania o podjęciu współdziałania, o jego zakresie podmiotowym i przedmiotowym, o formach, w jakich będzie ono realizowane (publicznoprawne czy cywilnoprawne) i o strukturach organizacyjnych tego współdziałania.
Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.
W uzasadnieniu stwierdzono, że nadzorowi nad działalnością gminną podlegają bezpośrednie działania organów gminy. Poza nadzorem pozostaje działalność innych podmiotów gminnych wykonujących zadania należące do gminy.
Postanowieniem Sądu Rejonowego w C. z dnia 24 kwietnia 2006 r. /w aktach sprawy/, Sąd uznał, iż działania Straży Gminnej Gminy S. nie były wykonywane w zakresie zadań straży gminnych w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych i z tego względu Straż nie ma uprawnień oskarżyciela publicznego i odmówił wszczęcia postępowania o ukaranie. Podobne postanowienia wydał też Sąd Rejonowy w C. w innych sprawach. Postanowieniem Sądu Okręgowego w S. z dnia 30.06.2006 r. w sprawie sygn. akt [...], wobec braku podstaw do uwzględnienia zażalenia, orzeczenie sądu I instancji zostało utrzymane w mocy.
Porozumienie zawarte przez Skarżącą z Gminą S. jest aktem nie mającym charakteru władczego, wywołało skutki w sferze prawa karnego i z tego względu nie podlega zakwestionowaniu przez organy nadzoru w trybie art. 85 i nast. u.s.g. i nie może być przedmiotem kontroli sądowoadmionistracyjnej, bowiem może być oceniane tylko w kategoriach prawa karnego , w procedurze karnej przez sądy powszechne.
Trybunat Konstytucyjny w uchwale z 27 września 1994 r. (W 10/93, OTK z 1994 r. cz. II, poz. 46) w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 85 i art. 87 u.s.g. wskazał , iż nadzorowi określonemu w wymienionych przepisach podlega działalność gminy o tyle, o ile jest prowadzona bezpośrednio przez organy gminy. Jeśli akt woli gminy został podjęty w formie właściwej czynnościom z zakresu prawa cywilnego czy prawa karnego -wówczas procedurze nadzorczej z art. 85 u.s.g. nie podlega. Wbrew ocenie Sądu, istotą porozumienia było przeprowadzenie monitoringu ruchu drogowego na drogach gminy B., a nie jak ocenił Sąd prowadzenie kontroli ruchu drogowego i nakładanie mandatów za naruszenie przepisów prawa o ruchu drogowym. Projekt Uchwały w czasie obrad Sesji powstał przy współpracy i miał pełną aprobatę nadzoru fachowego tj. Komendanta Powiatowego Policji /vide: wyciąg z protokołu Sesji/. Nadzór fachowy Policji wynika z Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 sierpnia 2004 r. w sprawie zakresu i sposobu współpracy Policji ze strażami gminnymi (miejskimi) oraz zakresu sprawowania przez Komendanta Głównego Policji nadzoru nad działalnością straży. Także w okresie realizacji Porozumienia, nadzór fachowy sprawowany poprzez współdziałanie straży gminnych z Policją, wynikający z art. 9 ustawy o strażach gminnych i aktów wykonawczych określających zakres sprawowania przez Policję nadzoru w zakresie fachowym nad działalnością straży, również nie kwestionował działań straży gminnej Stara K. Na podstawie art. 74 ust. 1 u.s.g., Uchwałą Nr [...] z [...] lipca 2005 r. Rada Miejska w B. wyraziła zgodę na zawarcie z Gminą S. porozumienia w sprawie realizacji zadania w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli i upoważniła Burmistrza B. do podpisania porozumienia. Jak wynika z treści porozumienia /§ 1/, realizacja zadania w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa polegała na poprawie bezpieczeństwa na drogach Gminy B. poprzez prowadzenie przez Straż Gminną S. monitoringu ruchu drogowego na drogach Gminy B. ze szczególnym uwzględnieniem miejsc gdzie nagminnie przekraczana jest dozwolona prędkość. Zgodnie z § 6 Porozumienie zawarto na okres 3 miesięcy z możliwością rozwiązania przed upływem tego terminu z zachowaniem 14-dniowego okresu wypowiedzenia. Uchwała jest wyrazem wielokierunkowych działań Gminy zakresie współpracy z organami odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo w zakresie poprawy bezpieczeństwa, m.in. z policją, gminnymi i powiatowymi organami ochrony przeciwpożarowej, organami WOPR. W czasie dyskusji podczas obrad Sesji "Bezpieczeństwo na terenie gminy B", Burmistrz stwierdził, że wszystkie podejmowane dotychczas działania nie wyczerpują katalogu potrzeb dotyczących bezpieczeństwa. Dlatego zaproszono na sesję przedstawicieli Gminy S., aby przekazali plusy i minusy rozwiązań, które zastosowali u siebie.
Rada Miejska w B. podejmując przedmiotową Uchwałę, podjęła próbę odpowiedzi na liczne apele mieszkańców Miasta i Gminy B. wnioskujących o poprawę bezpieczeństwa na drogach. Jak wynika z przebiegu dyskusji na Sesji Rady Miejskiej w 14 lipca 2005 r. i wypowiedzi Burmistrza, działalność straży gminnej S. na terenie Gminy B. zostanie ograniczona do monitoringu przekraczania prędkości na drogach. Po 3 miesiącach będzie znana dynamika zjawiska. Burmistrz stwierdził - co wynika z wyciągu z protokołu Sesji Rady Miejskiej w B. z [...] lipca 2005r., że podjęcie Uchwały nie jest konsekwencją utworzenia straży miejskiej. Poza sporem pozostaje, że gminy mają swobodę decydowania o podjęciu współdziałania, o jego zakresie podmiotowym i przedmiotowym, o formach, w jakich będzie ono realizowane (publicznoprawne czy cywilnoprawne) i o strukturach organizacyjnych tego współdziałania. Zasada swobody współdziałania gmin w realizacji zadań publicznych znajduje podstawę w art. 172 Konstytucji, który stanowi, na jakich zasadach jednostki samorządu terytorialnego korzystają z prawa do zrzeszania się.
Utrzymanie porządku publicznego i bezpieczeństwa na terenie gminy jest tego rodzaju zadaniem własnym o charakterze publicznym, którego wypełnienie nakłada na organy gmin obowiązki inne, niż te, jakie są następstwem wykonywania zadań własnych o charakterze gospodarczym. Zatem uzasadnienie skargi, iż nie można zawierać porozumienia międzygminnego w zakresie wykonywania czynności straży gminnej na terenie innej gminy bez zawarcia porozumienia na zasadach ustalonych przepisem art. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o strażach gminnych, w kontekście argumentów wynikających z przebiegu dyskusji na Sesji, nie znajduje uzasadnienia. Bowiem oznaczałoby pozbawienie gminy prawa do zawarcia porozumienia w formach przewidzianych ustawowo /art. 74 ustawy o samorządzie gminnym/. W szczególności jednak oznaczałoby pozbawienie gminy podstawowych instrumentów prawnych realizacji zadania własnego wynikającego z art. 7 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym , którego wykonywania zrzec się organy gmin nie mogą.
Zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gminy mogą zawierać porozumienia komunalne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem, przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania. Na mocy porozumienia nie tworzy się nowej struktury organizacyjnej, a gmina przejmująca w tym trybie zadania publiczne realizuje je przez swoje organy i jednostki organizacyjne. Charakter prawny porozumienia o utworzeniu wspólnej straży, wynikający z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych i porozumień komunalnych jest zbliżony w tym sensie, że mogą być one zawierane w celu realizacji zadań publicznych w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa. Wybór odpowiedniej formy współdziałania komunalnego pozostawiony jest gminie. Możliwość dokonania wyboru formy współdziałania komunalnego została wyraźnie zaznaczona przez ustawodawcę: "gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych (art. 74 ust. 1 u.s.g.), "do ochrony porządku publicznego na terenie gminy może być utworzona samorządowa umundurowana formacja - straż gminna, zwana dalej strażą" (art. 1 ust. 1 ustawy o strażach gminnych), "gminy sąsiadujące na obszarze jednego województwa rnoga_zawrzeć, po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego Policji, porozumienie o utworzeniu wspólnej straży" (art. 3 ust. 1 ustawy o strażach gminnych). Precyzja w ustaleniu, o jaką formę współdziałania chodzi jest konieczna za względu na potrzebę wyraźnego rozgraniczenia zadań pozostających w gestii gminy od zadań przekazywanych na rzecz konkretnej gminy w ramach porozumienia komunalnego.
Mając powyższe na uwadze, jako podstawę prawną uchwały Nr [...] z [...] lipca 2005 r. Rady Miejskiej w B. w sprawie wyrażenia zgody na podpisanie porozumienia z Gminą S., powołano art. 74 ust. 1 u.s.g.. Jak wynika z treści § 1 Porozumienia stanowiącego załącznik do Uchwały, realizacja zadania w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa miała na celu poprawę bezpieczeństwa na drogach Gminy B. poprzez prowadzenie przez okres 3 miesięcy (od m-ca lipca do m-ca października) przez Straż Gminną Gminy S. monitoringu ruchu drogowego na drogach Gminy B. ze szczególnym uwzględnieniem miejsc gdzie nagminnie przekraczana jest dozwolona prędkość. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, iż jego celem nie jest utworzenie wspólnej straży, co podkreślił Burmistrz w swojej wypowiedzi, iż "podjęcie Uchwały nie jest konsekwencją utworzenia straży miejskiej", lecz współdziałania w drodze przekazania na rzecz Gminy S. określonego zadania publicznego należącego do Gminy B. w celu określenia dynamiki przekraczania prędkości na drogach Gminy B. i podjęcia dalszych działań w zakresie poprawy bezpieczeństwa. W ten sposób, Gmina B. wykorzystując formę współdziałania określoną art. 74 ust. 1, nie musi współtworzyć nowej struktury /zgodnie z art. 6 ust. 1 straż jest jednostką organizacyjną gminy/, jak wymaga tego art. 3 ust. 1 ustawy o strażach gminnych, gdyż gmina przejmująca (S.) w trybie art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, realizuje zadanie publiczne w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa przez swoją jednostkę organizacyjną.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że prokurator Prokuratury Okręgowej w G. podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podniesiono również, że skarżącej Gminie umknęło unormowanie zawarte w art. 172 ust. 3 Konstytucji RP, zezwalający ustawodawcy na ustawową reglamentację zasad zrzeszania się jednostek samorządu terytorialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, w skardze kasacyjnej nie wskazano, na jakich podstawach kasacyjnych ją oparto. Nie wiadomo, czy skarżącej Gminie chodzi o podstawy kasacyjne odnoszące się do prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), czy też o podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), czy też o jedne i drugie. Po drugie, jeżeli założyć, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej dotyczą przepisów prawa materialnego, to brak w nich określenia, czy wskazane przepisy zostały naruszone przez błędną ich wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie. Po trzecie wreszcie, jeżeli natomiast w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, to brak jest w niej wskazania, że uchybienie tym przepisom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na czym ten wpływ miałby polegać.
Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie. Niemniej jednak są to istotne uchybienia w zakresie elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej w kontekście związania Sądu granicami tej skargi (art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a.), ponieważ uniemożliwiają mu merytoryczne rozpoznanie sprawy. Jak bowiem wynika z art. 174 nie każde naruszenie prawa przez Sąd I instancji może stanowić podstawę kasacyjną, ponieważ przepis ten jednoznacznie stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć jedynie na takich uchybieniach prawu, które są wymienionymi w nim podstawami. Skoro wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał, na jakich podstawach ją opiera, to nie określił jednocześnie granic tej skargi. Stanowisko, że NSA jest związany granicami skargi kasacyjnej, a zatem nie jest uprawniony przez to do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym – por. np. post. NSA z 15.03.2004 r., FSK 258/04, Prz.Podatkowy 2004/7/53.
W rezultacie źle postawione zarzuty skargi kasacyjnej uniemożliwiły Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi kasacyjnej kontrolę legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.