II OSK 516/23

II OSK 516/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Anna Szymańska
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1166/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-28
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145, 151, 183, 184, 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, 8, 77, 80, 105, 138, 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2014 poz 1446
art. 36
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 2 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1166/22 w sprawie ze skargi D.M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 28 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1166/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Ministra na rzecz D. M. zwrot kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 27 października 2017 r., nr [...], znak: [...], Prezydent m. st. Warszawy – Stołeczny Konserwator Zabytków udzielił spółce X sp. z o. o. z siedzibą w [...] pozwolenia konserwatorskiego na budowę budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] na działkach nr [...] i [...], na podstawie załączonej do dokumentacji, pt. "Wyciąg z P.b. dla służb ochrony konserwatorskiej — budowa budynku wielorodzinnego ul. [...], działka nr ew. [...], [...] obr. [...], Dz. [...], [...], arch. W. B., Warszawa sierpień 2010 r.". Działki te znajdują się na terenie strefy ochrony konserwatorskiej "[...]" w [...], wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...], na podstawie decyzji z dnia 2 kwietnia 1979 r. Działki są objęte ponadto regulacjami zawartymi w uchwale Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...].
Pismem z dnia 23 lutego 2018 r., skierowanym do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (MWKZ), D. M. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta m. st. Warszawy - Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia 27 października 2017 r. nr [...], znak: [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że jest współwłaścicielką budynku wielorodzinnego posadowionego na działce nr [...] i współużytkownikiem wieczystym tej działki. Działka nr [...] graniczy bezpośrednio z działką nr [...]. Podniosła ponadto, że o decyzji tej dowiedziała się w dniu 5 lutego 2018r. od swojego syna, mieszkającego w budynku posadowionym na działce nr [...].
Postanowieniem Nr [...] z dnia 27 sierpnia 2018 r. MWKZ wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wskazaną wyżej decyzją na wniosek D. M., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Decyzją z dnia 11 września 2018 r. nr [...] organ konserwatorski zmienił decyzję z dnia 27 października 2017 r. nr [...]poprzez zmianę terminu jej ważności na dzień 31 grudnia 2020 r.
Decyzją z dnia 4 września 2020 r. znak: [...], MWKZ odmówił uchylenia decyzji Prezydenta m. st. Warszawy - Stołecznego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia 27 października 2017 r. W ocenie organu, D. M. nie dysponuje legitymacją prawną do bycia stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej.
Decyzją z dnia 21 marca 2022 r., znak[...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2021 r. poz. 710, dalej: u.o.z.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez D. M. oraz M. S., uchylił ww. decyzję MWKZ w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że ocena ewentualnych zmian, które powstałyby w związku z realizacją ww. inwestycji w zakresie stosunków wodnych oraz w związku z brakiem wystarczającego oświetlenia działki oraz budynku, do których posiada prawa wnioskodawczyni, w tym posadowionych na niej drzew, nie należy do kompetencji organów ochrony zabytków. Powyższe twierdzenia nie mogą stanowić źródła interesu prawnego skarżącej do posiadania przymiotu strony w omawianym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem organu odwoławczego, skarżąca nie udowodniła bowiem ani w treści wniosku, ani odwołania, że wydane pozwolenie z dnia 27 października 2017 r., umożliwiające ze stanowiska konserwatorskiego realizację planowanej inwestycji wpłynie na jej indywidualną sytuację prawną określoną na podstawie u.o.z. Zarówno działka nr [...], jak i działki nr [...] oraz [...], na których ma być realizowana inwestycja są położone na obszarze układu urbanistycznego [...], który w świetle decyzji z dnia 2 kwietnia 1979 r. obejmuje obszar - strefę ochrony konserwatorskiej [...] w granicach: "od wsch. - ul. [...] (wraz z zabudową po obu stronach ulicy); ul. [...] - ul. [...]; od pd.-wsch. - ul. [...]; od zach. - ul. [...]; od pn. - al. [...]- al[...]; do strefy wchodzi także [...]objęty decyzją rejestru nr [...]". Powyższą ochronę uzasadniono wartością artystyczną i zabytkową. Jak dalej wskazano, zabudowa [...] wraz z siatką ulic jest jednolitym zespołem architektonicznym, który powstał w latach międzywojennych XX w. Większość obiektów na tym terenie to dzieła przodujących architektów wówczas działających". Na mocy tej decyzji, do rejestru zabytków wpisano układ urbanistyczny i historyczny zespół budowlany, nie zaś zieleń, czy krajobraz kulturowy. Szczególny reżim związany z ochroną zieleni rosnącej na prywatnych działkach, w tym na działce należącej do wnioskodawczyni także nie został wprowadzony w uchwale Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Względem kwartału oznaczonego w treści planu symbolem "KZ1- M/UZ" (na którym są położone działki o numerach: [...] przy ul. [...] oraz [...] i [...] przy ul. [...]) w stosunku do walorów przyrodniczych określono jedynie nakaz zachowania Pomnika Przyrody (buku pospolitego) objętego ochroną, rosnącego przy ul. [...] oraz przeznaczenia minimum 50 % terenu każdej działki na powierzchnię biologicznie czynną.
Organ wskazał również, że plan miejscowy nie zabrania realizacji nowej zabudowy dla ww. kwartału (jedynie wprowadza zakaz budowania nowych obiektów mieszkaniowych bez zabezpieczeń akustycznych), na co wskazywał w licznych orzeczeniach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach związanych z realizacją budynku mieszkalnego przez X Sp. z o. o. Jednocześnie plan miejscowy wprowadza pewne wymogi dotyczące kształtowania zabudowy dla kwartału oznaczonego na planie symbolem KZ1-M/UZ. Wymogi te odnoszą się przede wszystkim do kształtowania pierzei ulicy [...] (§ 56 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 planu). Planowana inwestycja dotyczy natomiast usytuowania budynku wewnątrz ww. kwartału, nie dotyczy ciągu ulicy wraz z przylegającą zabudową, ale odnosi się do drugiej linii zabudowy, w odległości od pierzei ulicy wynoszącej 35-40 m. W § 13 w ust. 3 tiret drugie planu dopuszczono "nowe realizacje w ciągu ul. [...] pod warunkiem nawiązania: skalą - wysokością, linią zabudowy, przebiegiem gzymsów, ukształtowaniem dachów (...) do wartościowych przykładów sąsiadującej zabudowy, będącej w rejestrze lub ewidencji (...)". Z powyższego zapisu tym bardziej nie wynika, aby plan wykluczał nową zabudowę w tym w kwartale, która nie będzie lokowania wzdłuż pierzei ulicy [...]. Jedynie w treści uchwały określono, że nowa zabudowa realizowana na tym obszarze swoją wysokością powinna nawiązywać do sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...], [...], [...] oraz [...] i nie powinna być wyższa niż 12 m npt. W ramach postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia z dnia 27 października 2017 r. organ I instancji ocenił projektowaną inwestycję, biorąc pod uwagę wskaźniki i parametry dopuszczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla nowej zabudowy mieszkaniowej. Organ I instancji powtórzył, że plan dopuszcza budowę nowych budynków w wysokości nie wyższej niż 12,0 m npt (§56 ust. 2 pkt 2 i § 13 pkt 9 oraz §13 ust. 1 pkt 9 planu), która nie przekracza 4 kondygnacji, przy nawiązaniu do wysokości do sąsiadującej zabudowy oraz przy zachowaniu powierzchni biologicznie czynnej, która powinna wynosić minimum 50 %. Projekt zaś przewiduje budynek o 4 kondygnacjach, o wysokości 12 m oraz wskaźniku terenu biologicznie czynnego ponad 50 % (dla działek o nr [...] i [...] w wysokości 55,6 %).
Jednocześnie Minister wskazał, że skoro skarżąca nie posiada statusu strony w postępowaniu, organy administracji w ramach wznowionego postępowania nie badają prawidłowości decyzji ostatecznej, w odniesieniu do której został wniesiony wniosek o wznowienie postępowania. Ocena właściwości technicznych powyższej inwestycji nie należy do konserwatora zabytków. Odrębnie bowiem toczy się postępowanie w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), co wyraźnie wynika z art. 36 ust. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Odnosząc się do odwołania złożonego przez M. S., wskazano, że on jest współwłaścicielem działki o nr [...], której dotyczy inwestycja określona w decyzji z dnia 27 października 2017 r. M. S. był stroną zarówno postępowania, które zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 27 października 2017 r., jak i decyzją MWKZ z dnia 7 września 2020 r. odmawiającą uchylenia ww. rozstrzygnięcia i kończącą postępowanie wznowione na wniosek D. M.. Zdaniem organu, nie można uwzględnić zarzutów odwołującego się, z tego powodu, że organ I instancji wydał decyzję z dnia 7 września 2020 r. z uchybieniem terminów określonych w art. 35 i 36 k.p.a. Fakt wydania decyzji po upływie terminów wskazanych w ww. regulacjach, nie powoduje, że decyzja merytoryczna kończąca postępowanie w danej instancji jest nieprawidłowa.
Niezależnie od powyższego Minister zwrócił uwagę, że w treści pozwolenia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 27 października 2017 r., nr [...] wyznaczono jego termin ważności na dzień 31 grudnia 2018 r. Decyzja ta następnie została przedłużona przez ww. organ w dniu 11 września 2018 r., Nr [...] do dnia 31 grudnia 2020 r. Z akt postępowania nie wynika natomiast, aby ważność pozwolenia Prezydenta m. st. Warszawy została ponownie przedłużona przez organ. Utrata mocy prawnej przez pozwolenie stanowi okoliczność obiektywną i powoduje, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego. Nie chodzi oczywiście o nieważność decyzji spowodowaną upływem czasu, ale o ważność decyzji w określonym czasie, w tym znaczeniu, że po upływie wyznaczonego czasu decyzja traci znaczenie prawne i przestaje obowiązywać. Na ww. okoliczność nie ma wpływu fakt, że organ I instancji wydał decyzję z dnia 7 września 2020 r. w chwili, w której pozwolenie konserwatorskie jeszcze obowiązywało, gdyż aktualnie utraciło ono swoją moc prawną. W związku z powyższym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy uchylił decyzję organ I instancji w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.
Skargą D. M. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 pkt 3 u.o.z. w zw. z art. 7 pkt 4 tej ustawy i w zw. z § 19 ust 1 tiret 1 oraz § 30 pkt 2 lit. c i lit f uchwały Rady M. St. Warszawy [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania [...], ze zmianami wynikającymi z uchwały nr [...]z dnia[...]stycznia 2011 r. w sprawie sprostowania błędów w ww. uchwale (m.p.z.p.); art. 28 k.p.a. w zw. z art. 71 i 73 u.o.z.; art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 pkt 4 u.o.z. w zw. z § 19 ust. 1 tiret 2 m.p.z.p.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z dnia 2 sierpnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej w nawiązaniu do treści złożonej skargi, dodatkowo zwrócił uwagę, że zawarte w zaskarżonej decyzji niejako "luźne" rozważania Ministra Kultury odnośnie rzekomej poprawności pierwotnej decyzji Stołecznego Konserwa Zabytków, w żaden sposób nie mogą być uznane za merytoryczne rozpoznanie złożonego Ministrowi odwołania.
W piśmie z dnia 27 września 2022 r. pełnomocnik uczestnika postępowania X sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniósł o oddalenie skargi.
W piśmie procesowym z dnia 26 października 2022 r. pełnomocnik skarżącej rozwinął uzasadnienie zarzutów skargi.
W piśmie procesowym z dnia 27 października 2022 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że inwestor złożył wniosek o przedłużenie ważności decyzji z dnia 27 października 2017 r., nr [...] o kolejne dwa lata, który nie został do tej pory przez organ I instancji rozpoznany. Do pisma tego pełnomocnik załączył kopię wniosku inwestora z dnia 25 listopada 2020 r. W związku z powyższym umorzenie wznowionego postępowania w tej sprawie przez organ odwoławczy było błędne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że co do zasady podziela stanowisko organu, że utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego. Nie jest w związku z powyższym dopuszczalna weryfikacja decyzji we wznowionym postępowaniu administracyjnym, która utraciła ważność, ponieważ nie ma możliwości uchylenia aktu, który nie występuje już w obrocie prawnym. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Postępowanie dotyczące weryfikacji decyzji, która utraciła ważność, wobec braku obrocie prawnym przedmiotu postępowania jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Sąd dodał, iż złożenie wniosku o wznowienie postępowania w okresie obowiązywania danej decyzji administracyjnej (tak jak miało miejsce w omawianej sprawie) nie ma znaczenia prawnego w kwestii dopuszczalności jej weryfikacji w ww. trybie nadzwyczajnym po upływie terminu jej ważności.
W okolicznościach tej sprawy wskazać jednak zdaniem Sądu należy, iż umorzenie postępowania w związku z utratą ważności decyzji z dnia 27 października 2017 r., nr [...], o pozwoleniu konserwatorskim na realizację przedmiotowej inwestycji było przedwczesne. Organ odwoławczy nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego i prawnego tej sprawy w zakresie definitywnej utraty przez tę decyzję ważności, czym naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Z treści przedłożonego przez pełnomocnika skarżącej pisma inwestora z dnia 25 listopada 2020 r. wynika, że wystąpił on z kolejnym wnioskiem do organu I instancji o przedłużenie ważności decyzji nr [...] z dnia 27 października 2017 r. o kolejne dwa lata. Jak wynika z oświadczenia pełnomocnika inwestora złożonego na rozprawie w dniu 28 października 2022 r. decyzja nr [...] z dnia 27 października 2017 r. utraciła ważność 31 grudnia 2020 r., a kolejny wniosek spółki o jej przedłużenie nie został do tej pory przez organ I instancji rozpoznany. W związku z powyższym, Sąd uznał, że rozstrzygnięcie organu wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania przed tym organem nie zostało poprzedzone ustaleniami faktycznymi dotyczącymi stanu sprawy o przedłużenie ważności ww. decyzji i jest przedwczesne, gdyż w przypadku pozytywnego dla inwestora rozpoznania wniosku o przedłużenie ważności pozwolenia konserwatorskiego z dnia 27 października 2017 r. brak będzie podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, organ odwoławczy powinien więc ustalić, na jakim etapie jest postępowanie z wniosku inwestora z dnia 25 listopada 2020 r. w przedmiocie przedłużenia terminu ważności decyzji nr [...] z dnia 27 października 2017 r. i jaki jest jego wynik. Od ustaleń tych uzależnione jest rozstrzygnięcie tej sprawy. Jeżeli ważność tej decyzji zostanie przedłużona, organ odwoławczy powinien dokonać ponownej oceny zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w odniesieniu do wnioskodawczyni D. M. i zakończyć postępowanie stosowną decyzją.
W odniesieniu do zarzutów skargi D. M. dotyczących naruszenia przez organ odwoławczy art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 pkt 3 w zw. z art. 7 pkt 4 u.o.z. i w zw. z § 19 ust 1 tiret 1 oraz § 30 pkt 2 lit. c i lit f uchwały Rady M. St. Warszawy [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania [...], art. 28 k.p.a. w zw. z art. 71 i 73 u.o.z. oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 pkt 4 u.o.z. w zw. z § 19 ust. 1 tiret 2 planu, Sąd wskazał, iż ocena przez Sąd zasadności tych zarzutów na tym etapie postępowania jest przedwczesna, gdyż Sąd kontrolował decyzję organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylającą decyzję organu I instancji i umarzającą postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe. W pierwszej kolejności dokonania oceny więc wymagało czy organ odwoławczy mógł w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy wydać decyzję na tej podstawie prawnej. Kwestia czy istnieje w ogóle przedmiot wznowionego postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta m. st. Warszawy – Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia 27 października 2017 r. nr [...] jest kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności. W związku z powyższym kontroli Sądu w tym postępowaniu nie mogły podlegać także zarzuty skargi dotyczące zgodności z prawem decyzji z dnia 27 października 2017 r. nr [...]. Ocena prawna tych zarzutów przez organ i Sąd mogłaby nastąpić wyłącznie po przystąpieniu do merytorycznej kontroli ostatecznej decyzji we wznowionym postępowaniu, co jest możliwe dopiero po ustaleniu, że zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie zachodzi przesłanka negatywna z art. 146 § 1 k.p.a.
Skargą kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i wadliwe uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, kiedy to organy zebrały wystarczający materiał dowodowy, przeprowadziły dokładną analizę stanu faktycznego, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działań organów, poprzez uznanie, że w zaistniałych okolicznościach sprawy umorzenie postępowania w związku z utratą ważności decyzji z dnia 27 października 2017 r. nr [...] o pozwoleniu konserwatorskim na realizację przedmiotowej inwestycji było przedwczesne, podczas gdy postępowanie wyjaśniające uznać należy za kompletne a merytoryczną wypowiedź organu za dokonaną w właściwym terminie, co miało wpływ na wynik sprawy gdyż doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawę wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i wadliwe uznanie, że organ odwoławczy nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy w zakresie definitywnej utraty przez tę decyzję ważności, czym naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a., kiedy to organy zebrały wystarczający materiał dowodowy, przeprowadziły dokładną analizę stanu faktycznego, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i wadliwe uznanie, że rozstrzygnięcie organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania przed tym organem nie zostało poprzedzone ustaleniami faktycznymi dotyczącymi stanu sprawy o przedłużenie ważności ww. decyzji i jest przedwczesne, gdyż w przypadku pozytywnego dla inwestora rozpoznania wniosku o przedłużenie ważności pozwolenia konserwatorskiego z dnia 27 października 2017 r. brak będzie podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz, iż nieprawidłowo organ ocenił, iż w postępowaniu ziściły się przesłanki wskazane w art. 105 § 1 k.p.a., kiedy to organy zebrały wystarczający materiał dowodowy, przeprowadziły dokładną analizę stanu faktycznego, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77, 80 k.p.a., w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działań organów, poprzez uznanie, że Minister wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy Sąd nie wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku na czym polegał istotny wpływ na wynik sprawy a także nie wyjaśnił szczegółowo naruszeń wynikających z art. 7 oraz art. 77. § 1 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy gdyż doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;
II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ich błędną wykładnię przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i przez to błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie można było uznać, iż postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe a tym samym zaistniały dla organu bezwzględne przesłanki do jego umorzenia podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, iż zaistnienie faktu bezprzedmiotowości postępowania prowadzi organ obligatoryjnie do decyzji o umorzeniu, ponadto, iż komentowany przepis nie statuuje przesłanek pozwalających określić kiedy umorzenie postępowania jest przedwczesne, co doprowadziło do Sąd I instancji niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji.
Zdaniem Ministra naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania i prawa materialnego doprowadziły do mylnego stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 21 marca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, została wydana z naruszeniem prawa, co w konsekwencji doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania skarżonego niniejszą skargą kasacyjną orzeczenia. :
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz wobec okoliczności, że istota sprawy została w stopniu wystarczającym wyjaśniona, o oddalenie skierowanej w sprawie i skargi administracyjnej skarżącej. W przypadku natomiast, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 188 p.p.s.a., wniesiono na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej organu poprzez uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie a także zasądzenie na rzecz organu od skarżących przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym kosztów postępowania kasacyjnego w tym również kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. M. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. jak też nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i w konsekwencji słusznie zastosował konstrukcję prawną uchylenia tej decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zasadnie uznając, że w realiach tej sprawy przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego doszło do innego naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym nie było uzasadnionych przesłanek do oddalenia skargi D. M. w trybie art. 151 p.p.s.a.
Nie są zatem usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a zmierzające do zakwestionowania stanowiska zawartego w zaskarżonym wyroku, że kwestionowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja jest przedwczesna, że nie została poprzedzona ustaleniami faktycznymi dotyczącymi stanu sprawy o przedłużenie decyzji konserwatorskiej z 2017 r. oraz że organ odwoławczy nie ustalił prawidłowego stanu faktycznego i prawnego sprawy w tym zakresie.
Generalnie podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. przede wszystkim nie zbadał tego, czy decyzja będąca przedmiotem postępowania wznowieniowego została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie wywołuje już skutków prawnych. Te ustalenia były niezbędne dla prawidłowego zastosowania podstawy materialnoprawnej zaskarżonej decyzji. Stąd również i zarzut skargi kasacyjnej obrazy przepisów prawa materialnego, tj. art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i przez to błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie można było uznać, iż postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe a tym samym zaistniały dla organu bezwzględne przesłanki do jego umorzenia, nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Wyjaśniając przesłanki nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego, w pierwszej kolejności wskazać należy, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy –Stołecznego Konserwatora Zabytków z 27 października 2017 r., nr [...], której dotyczyło postępowanie wznowieniowe, została wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Podstawę prawną określenia terminu ważności tego pozwolenia stanowił § 14 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 22 czerwca 2017 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2017 r. poz. 1265). Zgodnie z tym przepisem, pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych zawiera wskazanie terminu ważności pozwolenia. Ani w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ani w powołanym rozporządzeniu nie ma przepisu, który określałby expressis verbis skutki upływu tego terminu (jak np. art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, w myśl którego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata).
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że upływ tego terminu nie oznacza automatycznie, że decyzja konserwatora o udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót przy zabytku nie istnieje już w obrocie prawnym i nie wywołuje żadnych skutków, zwłaszcza w sytuacji, gdy inwestor przed upływem tego terminu zwrócił się do organu o jego "przedłużenie". Słusznie wskazuje się, że niezałatwienie tego wniosku przed upływem terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego nie wywołuje automatycznie negatywnych konsekwencji dla inwestora. Niepowodzenie takiej czynności nie może być wynikiem jedynie upływu czasu (związanego często z przewlekłym działaniem organu) - por. wyroki NSA z: 22 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 370/22 i 26 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1729/22. Możliwa jest zatem sytuacja, w której po upływie terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego na wykonanie robót przy zabytku organ wyda np. decyzję o zmianie tego pozwolenia w trybie art. 155 k.p.a. i ustali nowy termin. Zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej organ nie przedstawił przekonującej argumentacji na rzecz tezy o bezwzględnym ustaniu obowiązywania pozwolenia konserwatorskiego po upływie zastrzeżonego w nim terminu ważności i pomimo złożenia przed upływem tego terminu podania o zmianę tego pozwolenia w zakresie terminu jego ważności. Uwagi zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej mają charakter ogólnikowy i nie dotyczą np. charakteru omawianego terminu, jego celu i skutków, jakie wywołuje.
Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że inwestor wnioskiem z 25 listopada 2020r. (wniosek ten dołączony został do akt sprawy) przed upływem terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego zwrócił się do organu z wnioskiem o "przedłużenie ważności decyzji". Wniosek do czasu wydania kwestionowanej decyzji o umorzeniu nie został rozpatrzony. Organ w skardze kasacyjnej nie wskazał, czy ta sprawa została rozstrzygnięta, a jeśli tak, to w jaki sposób.
Podkreślić należy, że upływ terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego oznacza, że wygasa uprawnienie inwestora do uzyskania w oparciu o to pozwolenie decyzji o pozwoleniu na budowę przy zabytku wpisanym do rejestru. Udzielenie pozwolenia konserwatorskiego na prace przy zabytku jest zagadnieniem wstępnym wymaganym (obok spełnienia innych wymogów określonych w prawie budowlanym) do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie konserwatorskie musi zachowywać ważność w dacie udzielenia pozwolenia na budowę, a nie przez cały okres prowadzenia robót budowlanych. Realizacja robót budowlanych przy zabytku po terminie określonym w pozwoleniu konserwatorskim nie może być utożsamiana z prowadzeniem ich bez takiego pozwolenia.
Takie rozumienie powyższych przepisów zapewnia spełnienie celów, którym służy określenie każdorazowo terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego. Organ ochrony zabytków, wydając pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, ma na uwadze aktualny (na datę wydania pozwolenia) stan techniczny, a także określony stan zachowania substancji zabytkowej. Przyjęte w danym czasie określone rozwiązania techniczne mogą okazać się po upływie czasu niewystarczające. Dlatego pozwolenia konserwatorskie nie mogą być realizowane w nieograniczonym czasie. Wskazać jednak należy, że takiego zagrożenia nie ma, albowiem inwestor ma w pierwszej kolejności zakreślony przez konserwatora zabytków termin na uzyskanie pozwolenia na budowę, następnie obowiązują go terminy z art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Inwestor nie może zatem podejmować działań przy zabytku w każdym czasie po uzyskaniu pozwolenia konserwatorskiego i decyzji o pozwoleniu na budowę.
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w wyrokach NSA z: 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 80/24, 9 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 869/22, 6 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 676/21, 15 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 3526/19, z 2 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 300/23.
W realiach tego postępowania organ nie ustalił, czy inwestor przed upływem ważności pozwolenia konserwatorskiego uzyskał decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę. Kwestia ta jest istotna dla rozpoznania sprawy, albowiem postępowanie w sprawie wznowienia postępowania może zostać uznane za bezprzedmiotowe tylko w razie wygaśnięcia uprawnień strony wynikających z decyzji wydanej w postępowaniu objętym wznowieniem. Skoro inwestor zwrócił się do organu z wnioskiem o przedłużenie terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego, to domniemywać można, że nie uzyskał jeszcze pozwolenia na budowę, jednak organ powinien ustalić tę okoliczność w sposób niebudzący wątpliwości. Zatem wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie można w okolicznościach tej sprawy uznać, iż postępowanie wyjaśniające było kompletne.
Nie budzi również wątpliwości składu orzekającego w tej sprawie, iż decyzja o pozwoleniu na prowadzenie prac konserwatorskich przy zabytku wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. nie przestaje obowiązywać z upływem określonego na podstawie powołanego przepisu terminu ważności pozwolenia, jeżeli przed upływem tego terminu zostało złożone podanie o zmianę tej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. w zakresie określonego w nim terminu ważności - podobne stanowisko wyrażono w wyrokach NSA z dnia: 18 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2863/17, z dnia 22 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 370/22, z 3 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1067/22. Stąd też powoływanie się w skardze kasacyjnej na utratę mocy prawnej decyzji konserwatorskiej na tym etapie postępowania wznowieniowego nie jest skuteczne.
Zatem organ umarzając postępowanie odwoławcze nie wykazał, że termin ważności decyzji z 27 października 2017 r. upłynął i nie został ponownie przedłużony, a inwestor nie uzyskał w tym czasie pozwolenia na budowę. Dopiero w takich okolicznościach możliwe jest stwierdzenie, że decyzja nie wywołuje już skutków prawnych i postępowanie wznowieniowe w tym przedmiocie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W przeciwnym razie organ odwoławczy powinien rozpoznać sprawę i wydać decyzję na podstawie art. 151 k.p.a.
Nie znajdując zatem uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniesionego środka odwoławczego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.