II OSK 515/21

II OSK 515/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Miładowski
Piotr Broda /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Sz 203/20 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2020-10-29
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 7a, art. 156 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 1499
art. 26 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej t.j.
Dz.U. 2019 poz 1372
art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 1a
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 203/20 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2020 r., nr WZ.5592.30.2.2019 w przedmiocie nakazania doprowadzenia drogi pożarowej do budynku oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 203/20, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. (dalej: Wspólnota) na decyzję Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej: Komendant) z dnia 10 stycznia 2020 r. nr WZ.5592.30.2.2019 w przedmiocie nakazania doprowadzenia drogi pożarowej do budynku.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przed organem I i II instancji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy oraz w związku z ustaleniami dokonanymi przez Państwową Straż Pożarną w dniach 20 lutego - 11 marca 2019 r., iż brak jest możliwości przeprowadzenia skutecznych działań ratowniczo – gaśniczych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w K. z uwagi na fakt, iż istniejący dojazd do budynku nie spełnia wymagań stawianych drogom przeciwpożarowym ani nie jest możliwe wykorzystanie parkingu, jak i drogi dojazdowej – Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w K. decyzją z 14 października 2019 r. nakazał Wspólnocie doprowadzenie drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającej dojazd o każdej porze roku do ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej, spełniającej warunki: a) zapewnienia dostępu z drogi pożarowej do 30 % obwodu zewnętrznego budynku, b) zapewnienia szerokości drogi co najmniej 4 m na odcinku określonym w punkcie a) oraz na odcinkach 10 m od tych miejsc umożliwiających wyjazd i wjazd, a w pozostałym zakresie nie mniej niż 3 m, c) zlokalizowania krawędzi drogi pożarowej w odległości nie mniejszej niż 5 m i nie większej niż 15 m od ściany budynku, d) zapewnienia nośności drogi pożarowej wynoszącej co najmniej 50 kN (nacisk osi na nawierzchnię jezdni), d) zapewnienia braku przeszkód w formie stałych elementów zagospodarowania terenu lub drzew i krzewów o wysokości przekraczającej 3 m między drogą pożarową a ścianą budynku.
Wspólnota wniosła odwołanie od ww. decyzji. Komendant w wyniku jego rozpoznania decyzją z 10 stycznia 2022 r. działając na podstawie art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1499 ze zm.) dalej: u.p.s.p., art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) dalej: k.p.a. art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1372 ze zm.) dalej: u.o.p., oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030) dalej: rozporządzenie ws. zaopatrzenia w wodę, uchylił zaskarżoną decyzję z 14 października 2019 r. i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że nakazał Wspólnocie w terminie do dnia 31 października 2022 r. doprowadzić drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej o każdej porze roku do budynku usytuowanego przy ul. [...] w K., spełniającą niżej wymienione wymagania: 1) droga pożarowa powinna być poprowadzona w taki sposób, aby był zapewniony dostęp do 30 % obwodu zewnętrznego budynku, 2) droga pożarowa na odcinku opisanym w pkt 1 powinna mieć zapewnione następujące parametry: a) bliższa krawędź drogi pożarowej musi być oddalona od ściany budynku o 5-15 m, i b) pomiędzy drogą i ścianą budynku nie mogą występować stałe elementy zagospodarowania terenu lub drzewa i krzewy o wysokości przekraczającej 3 m, uniemożliwiające dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych, c) wyjścia z przedmiotowego budynku powinny mieć połączenie z drogą pożarową, dojściem o szerokości minimalnej 1,5 m i długości nie większej niż 50 m, w sposób zapewniający dotarcie bezpośrednio lub drogami ewakuacyjnymi do każdej strefy pożarowej w tym obiekcie, d) minimalna szerokość drogi pożarowej na odcinku opisanym w pkt 1 oraz na odcinkach o długości 10 m od tych miejsc powinna wynosić co najmniej 4 m, a jej nachylenie podłużne nie może przekraczać 5 %, e) droga pożarowa powinna umożliwiać przejazd pojazdów o nacisku osi na nawierzchnię jezdni co najmniej 100 kN (kiloniutonów).
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że do przedmiotowego budynku nie została doprowadzona droga pożarowa spełniająca wymagania przepisów przeciwpożarowych, przy czym wskazanie osoby inwestora, jako podmiotu, który w rozpatrywanej sprawie powinien być adresatem nakazu nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy. Dalej Komendant podniósł, że skarżąca sama wskazała, że jest zarządcą budynku, od którego przepisy przeciwpożarowe wymagają doprowadzenia drogi pożarowej. Podkreśliła ponadto, iż to nie ona jest władna do przeprowadzenia prac związanych z dostosowaniem drogi pożarowej, gdyż nie jest właścicielem gruntu, na którym droga ta przebiega. Zarzut ten został uznany za niezasadny bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.o.p. wprost wynika, że to właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu zapewni ochronę przeciwpożarową i jest obowiązany m.in. przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej. W zakresie zarzutu nałożenia na Wspólnotę obowiązku, który nie był przewidziany w dokumentacji projektowej organ II instancji wskazał, że obowiązek doprowadzenia drogi pożarowej wynika z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ws. zaopatrzenia w wodę. W niniejszym przypadku nakazano doprowadzenie drogi pożarowej poprzez zapewnienie dostępu do 30% obwodu zewnętrznego budynku miały na względzie obecny układ dróg wokół budynku oraz fakt, że jest to wariant najmniej uciążliwy. Także niezasadny dla Komendanta okazał się zarzut Wspólnoty, iż prace polegające na doprowadzeniu drogi pożarowej do budynku nie byty ujęte w zatwierdzonym pozwoleniu na budowę, gdyż organy Państwowej Straży Pożarnej nie uczestniczą w procesie zatwierdzania dokumentacji budowalnej, a ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie budynku wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego. Niemniej rozstrzyganie o prawidłowości rozwiązań w zakresie ochrony przeciwpożarowej zawartych w projekcie budowanym może być przedmiotem odrębnych postępowań, niezależnych od niniejszego. Również zarzut pominięcia pełnomocnika strony w postępowaniu nie miał miejsca. Reasumując Komendant podniósł, że w decyzji organu I instancji nieprecyzyjnie określono obowiązki nałożone na Wspólnotę, a w przypadku wymaganej nośności drogi pożarowej błędnie wskazano wartość 50 kN, gdzie droga pożarowa powinna umożliwiać przejazd pojazdów o nacisku osi na nawierzchnię jezdni co najmniej 100 kN. Doprecyzowano również, że pomiędzy drogą pożarową i ścianą budynku nie mogą występować stałe elementy zagospodarowania terenu lub drzewa i krzewy o wysokości przekraczającej 3 metry, które uniemożliwiają dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych.
Odwołująca się wniosła skargę na decyzję Komendanta do WSA w Szczecinie kwestionując jej zasadność.
W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powołanym wyżej wyrokiem oddalił skargę. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, jeżeli ogół właścicieli twarzy Wspólnotę Mieszkaniową, to może ona nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Wskazał również, że to do zadań Wspólnoty Mieszkaniowej należy obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego wspólnej nieruchomości. Obowiązek zapewnienia drogi pożarowej dotyczy budynku jako całości, stąd brak jest podstaw do przyjęcia tezy skarżącej, jakoby Wspólnota była zarządcą tylko budynku, zaś terenu wokół budynku podlegał zarządowi inwestora. Sąd wojewódzki zauważył, ze twierdzenia, iż inwestor nie zakończył procesu budowlanego i nie uzyskali w zakresie terenów, poza budynkiem pozwolenia na użytkowanie nie mogły odnieść skutku, bowiem na tle sprawy istotne pozostaje, iż do obiektu należy doprowadzić drogę pożarową oraz, że budynek uzyskał pozwolenie na użytkowanie. Za chybiony Sąd wojewódzki uznał również zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.s.p., którego to naruszenia skarżąca upatruje w nałożeniu obowiązku w terminie określonym datą, niezależną od daty uprawomocnienia się decyzji. Zaś decyzja nakładająca na adresat obowiązek podlega wykonaniu wtedy, gdy stanie się ostateczna.
Na uznanie Sądu nie zasługiwał także zarzut niezapewnienia, po wydaniu decyzji kasacyjnej z dnia 21 grudnia 2018 r., czynnego udziału w postępowaniu pełnomocnikowi strony, gdyż pełnomocnikowi wysłane zostało zarówno upoważnienie z dnia 30 stycznia 2019 r. wraz z informacją o terminie przeprowadzenia czynności rozpoznawczo-kontrolnych jak i wydana w sprawie decyzja.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów tj.:
1) art. 7a k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.s.p. oraz art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 1a u.o.p. w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) dalej: p.b, poprzez nałożenie na skarżącą obowiązków, które winny obciążać użytkownika i zarządcę terenu objętego czynnym pozwoleniem na budowę J.K., który w ramach tego pozwolenia na budowę ma obowiązek wykonać dla skarżącej drogę przeciwpożarową będącą obiektem w budowie (brak końcowego odbioru PINB);
2) art. 7 k.p.a. wskutek nie przeprowadzenia wnioskowanego dowodu z pozwolenia na budowę udzielonego przez Prezydenta Miasta [...] dla nieruchomości skarżącej oraz dokumentacji odbiorowej dla tego pozwolenia na budowę w oparciu o akta PINB [...] celem ustalenia podmiotu zobowiązanego do wykonania drogi pożarowej,
3) art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez nałożenie na skarżącą obowiązku, który na mocy innej decyzji ostatecznej - pozwolenia na budowę obciąża J.K.
Mając powyższe na względzie, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania lub zmianę wyroku i uwzględnienie skargi w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W jej uzasadnieniu rozwinięto podniesione zarzuty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Na wstępie wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie Wspólnota nie kwestionuje ustalonego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, że przedmiotowy budynek nie spełnia obecnie wymagań w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego z uwagi na brak odpowiadającej przepisom drogi przeciwpożarowej. Sporna natomiast pozostaje kwestia podmiotu zobowiązanego do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, taki obowiązek powinien być nałożony na inwestora, a nie na zarządcę, czy też użytkowania obiektu.
Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był bowiem art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej zgodnie z którym Komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie.
Prawidłowo również w sprawie wskazano jako podmiot zobowiązany do wykonania nałożonych decyzją obowiązków skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową [...]. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystająca ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. Z ustępu 2 tego przepisu wynika, że właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, a także podmioty, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach. Obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego budynku, w tym również doprowadzenia do niego drogi przeciwpożarowej generalnie spoczywa zatem na podmiotach korzystających z budynku, a więc także na właścicielu budynku. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej. Znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, ma także brzmienie art. 4 ust. 1a ustawy zgodnie z którym odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Z treści art. 4 ust. 1a ustawy jednoznacznie zatem wynika, że w przypadku braku umowy cywilnoprawnej odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym obiektem budowlanym. Zasadą zatem jest nakładanie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej na właściciela, czy też zarządcę nieruchomości jako podmiotu odpowiedzialnego za zapewnienie takiej ochrony. Natomiast umowa cywilnoprawna może przenieść obowiązki nałożone ustawą o ochronie przeciwpożarowej na inny podmiot, ale tylko w takim zakresie, w jakim podmiotowi temu powierzono obowiązki i zadania dotyczące nieruchomości.
Odnosząc powyższe do realiów tej sprawy wskazać należy, że w następstwie ustanowienia odrębnej własności lokali zarówno działka gruntu, na której usytuowany jest budynek, jak i części budynku oraz urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku poszczególnych właścicieli lokalu, a są niezbędne do korzystania z budynku i lokali stają się - stosownie do dyspozycji art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali - współwłasnością wszystkich właścicieli samodzielnych lokali. Jeśli zatem jak stanowi art. 6 ustawy o własności lokali ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową i to wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana - to do zadań wspólnoty mieszkaniowej (działającej przez swój zarząd), a nie do poszczególnych jej członków należy obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego wspólnej nieruchomości, w tym budynku. To wspólnota mieszkaniowa działa w imieniu i na rzecz właścicieli lokali - członków wspólnoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 539/09 dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Kwestia ewentualnych roszczeń Wspólnoty wobec inwestora z powodu wykonania drogi dojazdowej niespełniającej wymogów przeciwpożarowych pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji.
Zasadnie przyjął Sąd wojewódzki, że z chwilą przeniesienia własności lokali wchodzących w skład przedmiotowej nieruchomości z jednoczesnym przejęciem udziałów we współużytkowaniu wieczystym działki nr [...], to Wspólnota reprezentująca aktualnych właścicieli nieruchomości jest zobowiązana doprowadzić nieruchomość do stanu zgodnego z przepisami przeciwpożarowymi. Brak jest również dowodów, które wskazywałyby, że inwestor nadal posiada tytuł prawny do nieruchomości wokół budynku i tym samym zalicza się do podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 2 u.o.p. Z całą pewnością takim dokumentem nie jest pozwolenie na budowę określające zakres realizowanej inwestycji.
Z uwagi, iż podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie dały podstawy do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.