II OSK 514/05

II OSK 514/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-04-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Krystyna Borkowska
Małgorzata Stahl /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Ol 330/04 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2005-01-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Tomasz Zbrojewski (spr.), Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 330/04 w sprawie ze skargi PPHU "R." spółka z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Ol 330/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi PPHU " R." Spółki z o.o. z siedzibą w O., stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2004r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
Powyższe rozstrzygnięcie podjęte zostało w następującym stanie faktycznym:
Na wniosek firmy "I." S.A. w O., zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie Centrum Handlu Hurtowego w O. przy ul. [...]. W toku tegoż postępowania firmy "R." Spółka z o.o. w O., PPHU "R." Spółka z o.o. w O. oraz PPHU A.&K. A. S., D. S., W. S. spółka jawna w O. zgłosiły wnioski o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu w charakterze stron. Wnioski te, pismami z dnia [...] grudnia 2003 r., oznaczonymi numerem [...], skierowanymi do każdego z wnioskodawców zostały załatwione odmownie z uzasadnieniem, iż wymienione firmy nie wykazały interesu prawnego, który dawałby im legitymację do udziału w postępowaniu.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2004r., nr [...], Prezydent Miasta Olsztyna uwzględnił wniosek firmy "I." i ustalił warunki zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji.
Odwołania od powyższej decyzji wniosły następujące podmioty: W. A. S.A. , W.-M. S. K. i P. w O., "R." Spółka z o.o. z siedzibą w O., PPHU "R." Spółka z o.o. w O. oraz PPHU A.&K. A. S., D. S., W. S. spółka jawna w O.
Decyzją z dnia [...] marca 2004r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, po rozpatrzeniu odwołań W. A. S.A. i W.-M. S. K. i P. w O., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta Olsztyna. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazując na szereg różnych naruszeń przepisów prawa materialnego jak i procedury administracyjnej zwrócił między innymi uwagę na to, iż w toku postępowania przed organem I instancji pojawił się problem ustalenia kręgu podmiotów, które należy uznać za strony. Stronami postępowania uznano podmioty, których nieruchomości bezpośrednio przylegają do terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. Natomiast wnioski podmiotów, których nieruchomości znajdują się w sąsiedztwie planowanej inwestycji, ale nie przylegają do działek objętych wnioskiem inwestora, załatwiono odmownie udzielając pisemnej informacji, iż nie może być im przyznany przymiot strony, bowiem nie wykazały one dostatecznie swojego interesu prawnego. Działanie takie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie uznało za nieprawidłowe. Po pierwsze dlatego, iż to na organie, wobec rządzącej postępowaniem administracyjnym zasady inkwizycyjności, spoczywa obowiązek ustalenia, czy dany podmiot posiada przymiot strony. Po drugie zaś, pismo organu skierowane do podmiotów ubiegających się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze stron, nie mieści się w katalogu form prawnych, jakimi na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego dysponują organy administracji dla podejmowanych czynności, które mają wpływ na sferę praw i obowiązków tych podmiotów. Wobec nie wskazania przez ustawodawcę formy, w jakiej można odmówić dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony, winno to nastąpić poprzez wyrażenie stanowiska w tym przedmiocie, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie przed organem I instancji, które należy doręczyć zainteresowanym podmiotom. Tak więc, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, Prezydent Miasta Olsztyna oprócz konieczności usunięcia szeregu istotnych uchybień, które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji, powinien także ustalić zasięg oddziaływania inwestycji na sferę chronionych prawem interesów osób trzecich i określić krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony postępowania.
Niezależnie od powyżej wydanej decyzji kasatoryjnej, która nie została zaskarżona do sądu administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, w dniu [...] kwietnia 2004 r. podjęło, rozpatrując odwołania "R." Spółki z o.o. z siedzibą w O., PPHU "R." Spółki z o.o. w O. oraz PPHU A.&K. A. S., D. S., W. S. spółki jawnej w O., trzy decyzje (w odniesieniu do "R." Spółki z o.o. z siedzibą w O. oznaczoną numerem [...], do PPHU " R." Spółki z o.o. w O. oznaczoną numerem [...], oraz do PPHU A.&K. A.S., D.S., W.S. spółki jawnej w O. oznaczoną numerem [...]), którymi powołując się na przepis art. 138§1, pkt 3 kpa, umorzyło postępowania odwoławcze w odniesieniu do wymienionych podmiotów, z powodu braku posiadania przez nie przymiotu strony. W uzasadnieniu tych decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż żaden z wymienionych podmiotów nie brał udziału w postępowaniu przed organem i instancji w charakterze strony a tylko stronie przysługuje prawo wniesienia odwołania. Ponadto, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie przemawia wystarczająco za uznaniem, iż wyżej wymienieni odwołujący się posiadają przymiot strony a twierdzenia ich w tym zakresie są bardzo ogólnikowe. Poza tym, na skutek uwzględnienia odwołań W. A. S.A. i W.-M. S. K. i P. w O., uchylona została decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta Olsztyna, z zaleceniem m.in. ustalenia zasięgu oddziaływania tej inwestycji na sferę chronionych prawem interesów osób trzecich, w celu określenia kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony.
Rozpatrując skargę PPHU "R." Spółki z o.o. z siedzibą w O., od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2004r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, Sąd I instancji, powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2258/98 i z dnia 16 lipca 2002 r., sygn. akt II SA 2230/00 podzielił stanowisko strony skarżącej, iż brak udziału w postępowaniu przed organem I instancji nie może prowadzić do oceny, iż dany podmiot nie posiada legitymacji do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu, Kolegium nie zweryfikowało argumentów strony skarżącej o posiadaniu przez nią interesu prawnego, a co za tym idzie o posiadaniu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Nie ustaliło nawet w sposób procesowy tak elementarnej kwestii, jaką jest usytuowanie nieruchomości, którą włada skarżąca, w stosunku do nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym pomimo, że Spółka wskazywała na bliskie sąsiedztwo z planowaną inwestycją, mającą niekorzystnie oddziaływać na jej nieruchomość.
Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do podjęcia definitywnego rozstrzygnięcia w kwestii czy skarżąca spółka ma interes prawny w rozpatrywanej sprawie i posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, obowiązkiem organu II instancji było, przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego stosownie do dyspozycji art. 136 kpa, albo uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, jeżeli jej rozstrzygnięcie wymagałoby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, zgodnie z art. 138 § 2 kpa.
Z uwagi jednak na to, że Kolegium niezasadnie orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego, a od decyzji Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia 12 stycznia 2004 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie C. H. H. przy ul. [...] w O. wpłynęło pięć odwołań, w tym odwołanie Spółki" R.", Sąd uznał za konieczne przeanalizowanie wydanej w tej sprawie ostatecznej decyzji kasatoryjnej SKO z dnia [...] marca 2004 r.
Kolegium uchylając rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] stycznia 2004 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, uznało za konieczne ustalenie kręgu podmiotów, mogących posiadać w tej sprawie przymiot strony. Mimo, iż w decyzji tej nie wskazano, że dotyczy ona odwołania Spółki R.", to z jej uzasadnienia wypływa wniosek, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie faktycznie rozpatrzyło to odwołanie. Podejmując omawiane rozstrzygnięcie organ odwoławczy definitywnie zakończył zatem postępowanie odwoławcze w tej sprawie.
W tym stanie rzeczy, Sąd doszedł do przekonania, że organ administracyjny w ramach tego samego postępowania odwoławczego wydał dwie decyzje, w których w sposób odmienny rozstrzygnął kwestię związaną z uznaniem, skarżącej za stronę w rozumieniu art. 28 kpa, czym naruszył zasadę rei iudicate, wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, gdyż zaskarżona decyzja dotyczyła sprawy rozstrzygniętej inna decyzją ostateczną. Organ orzekający był bowiem zobligowany rozpatrzyć wszystkie odwołania łącznie, w oparciu o ten sam stan faktyczny i prawny, a następnie wydać jedną decyzję (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 1999 r. sygn. akt I SA/Gd 737/97). Takie wymogi spełniała tylko decyzja z dnia [...] marca 2004 r. Powyższe uzasadniało zatem stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2004r., [...]
Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze złożyło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne przyjęcie, przez Sąd I instancji, że decyzja SKO w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2004 r. dotknięta jest wadą, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, czyli że dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną t.j. decyzją z dnia [...] marca 2004 r.
Zdaniem strony skarżącej, pomiędzy decyzjami Kolegium z dnia [...] kwietnia 2004 r. i z dnia [...] marca 2004 r. nie zachodzi stosunek rzeczy ostatecznie rozstrzygniętej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 kpa. O tożsamości sprawy w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 126 kpa mówi się wówczas, gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Przedmiotem decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2004 r. był byt prawny decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2004 r., zaś decyzja Kolegium z dnia [...] kwietnia 2004 r. oceniała li tylko charakter interesu wspomnianej Spółki, czyli decydowała o statusie prawnym jednego z podmiotów postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Również stan prawny stanowiący podstawę wydania obu decyzji był odmienny. Podstawą podjęcia decyzji z dnia [...] marca 2004 r. były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast podstawą decyzji z dnia 6 kwietnia 2004 r. były przepisy proceduralne zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Także przedmiot rozstrzygnięcia obu decyzji wykluczał z założenia identyczność stron postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna. O tożsamości sprawy jak i decyzji ją załatwiającej, decydują tożsamość podmiotów, tożsamość przedmiotu oraz tożsamość podstawy prawnej na podstawie, której sprawa jest załatwiana .
W sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, tak jak w rozpoznawanej sprawie, mogą oprócz przyszłego inwestora występować także inne podmioty, których interesy prawne są przedmiotem ustaleń i oceny w decyzji kończącej postępowanie. Uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, może w związku z powyższym być kwestionowane w postępowaniu odwoławczym przez każdego, kto uzna, iż jego interes prawny podjętym rozstrzygnięciem został naruszony. Przy wielości podmiotów postępowania, w jednej sprawie administracyjnej, zakończonej jedną decyzją organu I instancji, złożonych może być zatem wiele odwołań. W postępowaniu odwoławczym, zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 138§1 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję ( jedną ), w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich odwołaniach. Rozstrzygnięcia te mimo, iż zawarte w jednym akcie administracyjnym i wydane w jednej sprawie, mogą być różne w stosunku do jednego czy kilku odwołujących się. Warunkiem sine qua non zgodności z prawem decyzji zawierającej takie rozstrzygnięcia jest to, by nie pozostawały one ze sobą w sprzeczności (na przykład jednym uchylono by kwestionowaną decyzję a drugim utrzymano by ją w mocy). Najczęstszą będzie sytuacja, w której uwzględnione będą odwołania jednego lub kilku uczestników postępowania i jednocześnie nastąpi umorzenie postępowania odwoławczego w stosunku do innych, z uwagi na ustalenie w postępowaniu odwoławczym, iż nie posiadają oni interesu prawnego, który dawałby im legitymację do udziału w postępowaniu w charakterze strony. W rozpoznawanej sprawie wystąpiła właśnie taka sytuacja, z tą różnicą, że organ odwoławczy w stosunku do trzech odwołujących się podmiotów wydał odrębne decyzje o umorzeniu postępowania, w tym także do Spółki "R.". Takie działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, choć wadliwe z punktu widzenia treści przytoczonego przepisu art. 138§1 kpa, nie może być uznane za naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzje te nie pozostają bowiem w sprzeczności z wcześniej wydaną decyzją uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania. Nie można poza tym wykluczyć sytuacji procesowych, w których konieczne będzie wydanie dwóch decyzji w postępowaniu odwoławczym (np. w przypadku przywrócenia terminu do złożenia odwołania ). Powyższe nie oznacza, iż decyzje te podjęte zostały bez naruszenia prawa. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do podjęcia definitywnego rozstrzygnięcia w kwestii, czy skarżąca spółka ma interes prawny w rozpatrywanej sprawie i posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, obowiązkiem organu odwoławczego było, przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego stosownie do dyspozycji art. 136 kpa i w zależności od poczynionych ustaleń podjęcie stosownego rozstrzygnięcia, z tym, że nie mógł on uchylić zaskarżonej decyzji, bowiem decyzja ta została już wcześniejszą decyzją uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Należy poza tym zauważyć, iż decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego z powodu braku przymiotu strony, definitywnie rozstrzygała o uczestnictwie Spółki w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Nie można zaś, w jednej sprawie w formie decyzji administracyjnej przesądzić o braku przymiotu strony, a następnie sugerować, by dany podmiot ubiegał się w tej samej sprawie, w postępowaniu przed organem I instancji, o ponowne określenie jego sytuacji procesowej.
Nie było jednak, w ustalonym w sprawie stanie faktycznym, podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie określonej w art. 156§1, pkt 3 kpa. Zgodzić się należy z wywodami skargi kasacyjnej, iż w decyzji z dnia 16 marca 2004r. w żaden sposób nie rozstrzygnięto, czy Spółka posiada przymiot strony postępowania czy też nie. Ogólne wywody zawarte w uzasadnieniu, iż w sprawie nie został ustalony krąg podmiotów, które winny brać udział w postępowaniu, nie przesądzały o prawach tej Spółki. W osnowie decyzji Spółka ta nie była wymieniona i nikt jej decyzji tej nawet nie doręczył. Zaniechanie ustalenia kręgu podmiotów, które winny brać udział w postępowaniu, oprócz zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, było jednym z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, uzasadniających uchylenie decyzji organu I instancji.
W decyzji z dnia [...] kwietnia 2004r. umarzającej postępowanie odwoławcze w stosunku do Spółki "R.", organ odwoławczy natomiast w sposób definitywny orzekł, iż nie posiada ona przymiotu strony, choć uzasadnienie tego rozstrzygnięcia było oczywiście wadliwe.
Niewątpliwie różne były podstawy prawne obu orzeczeń oraz przedmiot rozstrzygnięć. W decyzji z dnia [...] marca 2004r. rozstrzygnięto o bycie prawnym decyzji z dnia [...] stycznia 2004r. z punktu widzenia konkretnych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz przepisów procedury administracyjnej. Natomiast w decyzji z dnia [...] kwietnia 2004r. rozstrzygnięto tylko jedną kwestię materialnoprawną, jaką była ocena interesu prawnego w sprawie Spółki" R.".
W przytoczonych okolicznościach, nie można uznać, by decyzja z dnia [...] kwietna 2004r. rozstrzygała sprawę rozstrzygniętą wcześniej decyzją z dnia [...] marca 2004r. Decyzje te, mimo iż zostały podjęte w toku postępowania odwoławczego w granicach tej samej sprawy administracyjnej, z uwagi na brak tożsamości przedmiotu rozstrzygnięcia, jak i tożsamości podstaw prawnych, nie wypełniają dyspozycji przepisu art.156§1, pkt 3 kpa.
Z przytoczonych wyżej powodów, na podstawie przepisu art. 185§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec o uchyleniu w całości zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Naczelny Sąd Administracyjny jednocześnie uznał, iż przedstawione wyżej okoliczności sprawy a w szczególności wadliwe działania organu odwoławczego, które spowodowało konieczność wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, stanowią szczególny przypadek w rozumieniu przepisu art. 207§2 powołanej ustawy i odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz strony składającej skargę kasacyjną.