II OSK 513/24

II OSK 513/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Op 273/23 - Wyrok WSA w Opolu z 2023-11-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Op 273/23 w sprawie ze skargi H. S.-N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 22 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie częściowego uchylenia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od H. S.-N. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu kwotę 730 (siedemset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 21 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Op 273/23, po rozpoznaniu skargi H. S.-N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 22 czerwca 2023 r., nr [...], w przedmiocie częściowego uchylenia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy – w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia 21 listopada 2022 r., nr [...].
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji A. K. (dalej również jako: "inwestor") wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu z dwoma - trzema miejscami do parkowania, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działkach nr [...] i nr [...] z k. m. 1, obręb G. We wniosku podała, że powierzchnia terenu inwestycji wyniesie ok. 420 m2, w tym powierzchnia zabudowy od 120 m2 do 140 m2, powierzchnia biologicznie czynna od min. 5500 nr do maks. 5550 m2, a powierzchnia podlegająca przekształceniu od 200 m2 do 250 m2. Wskazała również, że aktualnie działka zabudowana jest domem mieszkaniowym jednorodzinnym, jak również, że inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Zaznaczyła, że dostęp do drogi publicznej odbywać się będzie przez drogę wewnętrzną - działkę nr [...]. Inwestorka podała także, że planowany jednokondygnacyjny budynek garażu z dachem płaskim o kącie nachylenia połaci dachowych od 1° do 5°, kalenicą równoległą w stosunku do frontu działki ma mieć szerokość elewacji frontowej od 10 do 11 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 3,2 m do 3,5 m i wysokość głównej kalenicy od 3,0 m do 3,3 m. Zaznaczyła również, że wody opadowe i roztopowe odprowadzane będą na teren inwestycji.
Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, Wójt wystąpił do Starosty Powiatu O., Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wód Polskich Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Zarządu Zlewni w O. (dalej: RZGW) i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (dalej: RDOŚ) o uzgodnienie projektu decyzji w zakresie ich właściwości. Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2022 r. Starosta O. uzgodnił projekt decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych, pozostałe organy nie wydały stosownej opinii w terminie.
W toku postępowania zgłosił się pełnomocnik H. S.-N. (dalej: "skarżąca", "strona"), który wyraził stanowisko odnośnie geometrii dachu obiektu inwestycyjnego, która – jak zaznaczył – nie nawiązuje do istniejącej zabudowy, jak również wskazał na nieprecyzyjną analizę sporządzoną przez uprawnionego urbanistę. Odwołał się przy tym do "innych postępowań", które były prowadzone w odniesieniu do budowy budynku garażowego na działkach nr [...] i [...] k.m. 2, obręb G., gmina M.
W odpowiedzi inwestorka wskazała, że postępowanie to jest prowadzone po drugiej decyzji kasacyjnej z dnia 10 marca 2021 r.; podała, że nie kwestionowano w ww. orzeczeniu geometrii dachu i podkreśliła, że dla ustalenia tego parametru wystarczy by występował w obszarze analizowanym. W jej ocenie nie ma wymogu jego dominacji, ani występowania na zabudowie o tym samym, co planowana inwestycja, przeznaczeniu. Podniosła także, że kontynuacji funkcji nie można traktować jako realizację zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli sąsiednich nieruchomości, ani mechanicznego powielania istniejącej zabudowy.
Decyzją z dnia 21 listopada 2022 r., nr [...], Wójt Gminy M. ustalił, na rzecz inwestorki warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca.
Decyzją z dnia 22 czerwca 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło rozstrzygnięcie Wójta w części dotyczącej ust. III pkt 2 ppt 2.1 lit. a) tj. ustalającej nieprzekraczalną linię zabudowy i odmówiło ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołało treść art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503, z późń. zm.) – dalej: "u.p.z.p." oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 z późn. zm.) – dalej: "rozporządzenie".
Odnosząc się do kwestii ustalonej linii zabudowy, organ II instancji zwrócił uwagę, że działka inwestycyjna usytuowana jest w tzw. trzeciej linii zabudowy względem innych działek, umieszczonych bliżej drogi. Z tych względów organ przyjął, że: "w przypadku budowy kilku obiektów jeden za drugim nie ustala się tzw. drugiej (i kolejnej) linii zabudowy; regulacje rozporządzenia § 4 posługują się w odniesieniu do tego parametru liczbą pojedynczą, a jego określenie ma zapewnić lad przestrzenny wyłącznie od strony drogi publicznej".
Kolegium wskazało, że w kwestionowanym rozstrzygnięciu Wójt ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy dla planowanego garażu odwołując się do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 z późn. zm.), dalej jako: "warunki techniczne", uznając błędnie, że są to przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p..
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy, niemniej nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się zasadne.
W pierwszej kolejności Sąd meriti zwrócił uwagę, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy na budowę garażu skutkuje tym, że inwestor może uzyskać pozwolenie na budowę wyłącznie na budowę obiektu o przeznaczeniu jako garaż. Natomiast gdyby zdecydował się zmienić sposób użytkowania garażu na "zakład ciesielsko-dekarski", co sugeruje strona skarżąca w treści skargi, będzie zobligowany do uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy, tym razem w przedmiocie wskazanego typu zakładu.
Powyższe oznacza, że po pierwsze w zakresie obowiązków organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest badanie czy inwestor faktycznie będzie realizował dane zamierzenie zgodnie z uzyskanymi warunkami zabudowy, czy też nie. Po drugie obowiązujące regulacje nakładają na inwestora, przy tak znaczącej zmianie sposobu użytkowania, konieczność uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy, tym razem dla zakładu stolarskiego.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że niniejsze postępowanie dotyczy wniosku inwestorki, który wpłynął do organu I instancji w dniu 3 czerwca 2022 r., tym samym jakiekolwiek wskazania Kolegium, wydane w trybie art. 138 § 2 K.p.a., które organ ten odniósł do poprzednio złożonych wniosków inwestorki, nie mają wpływu na niniejsze postępowanie. Nie wiążą ani organów ani Sądu. Terenem inwestycyjnym są działki nr [...] i [...], które powstały w wyniku podziału działki nr [...], na podstawie decyzji Wójta Gminy M. z dnia 7 września 2021 r. Kształt działki nr [...] jest zwarty - prostokątny, natomiast kształt nr [...] stanowi pas drogi dojazdowej (szerokość 4,5 m) do głównej części działki nr [...]. Według wskazanego w projekcie zagospodarowania terenu lokalizacji, obiekt ten będzie usytuowany wzdłuż granicy działek nr [...] i [...].
Sąd w pełni podziela stanowisko organu II instancji, że nie ma możliwości wyznaczenia tzw. drugiej lub trzeciej linii zabudowy, w sytuacji, gdy front terenu inwestycji nie znajduje się przy drodze publicznej. Rację ma bowiem Kolegium, że przepisy § 4 ust. 2-4 rozporządzenia konsekwentnie posługują się w odniesieniu do linii zabudowy liczbą pojedynczą, a nie mnogą. Potwierdzenie, że ustalana jest tylko jedna linia zabudowy od strony drogi publicznej zawiera natomiast wprost ust. 3 powołanego paragrafu.
Sąd pierwszej uznał natomiast, że w sprawie naruszono art. 28 K.p.a., albowiem pominięto właścicieli działek nr [...] i [...], których nieruchomości graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, wskazanym w treści wniosku jako działki: nr [...] i nr [...]. Nawet przy założeniu, że linia zabudowy ustalona przez Wójta w rozstrzygnięciu z dnia 21 listopada 2022 r., zostałaby zachowana, to w sprawie naruszono przepisy postępowania uzasadniające uruchomienie nadzwyczajnego trybu przewidzianego w procedurze administracyjnej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Właściciele działek nr [...] i [...] nie zostali bowiem uznani za strony postępowania, w ten sposób pozbawiono ich możliwości czynnego udziału w tej sprawie.
Sąd meriti nie zgodził się z argumentacją prezentowaną przez SKO, jakoby wskazane - na etapie prowadzonego postępowania o warunki zabudowy - usytuowanie budynku garażu nie oddziaływało na działki nr [...] i nr [...]. Zauważyć należy, że inwestor nie jest związany lokalizacją obiektu wskazanego we wniosku o warunki zabudowy. Ostateczne usytuowanie obiektu determinują przepisy szczególne – tu ustawy Prawo budowlane. Uzasadnienie przyjęte przez Kolegium byłoby zasadne, w sytuacji gdyby w sprawie została wyznaczona "obowiązująca linia zabudowy", która określa precyzyjne miejsce lokalizacji zewnętrznego lica budynku lub budowli. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego inwestor po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, w kształcie prezentowanym w treści decyzji Kolegium z dnia 22 czerwca 2023 r., może zlokalizować planowany obiekt na działkach nr [...] i [...] w miejscu dla niego dogodnym, ograniczonym wyłącznie regulacjami technicznymi, wynikającymi z przepisów szczególnych do ustawy Prawo budowlane. Również od strony granicy z działką nr [...] jak i [...].
Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że podnoszona przez SKO argumentacja, w zakresie ograniczenia podmiotów w postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, pomija działki znajdujące się w dalszej odległości od terenu objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Natomiast w zaistniałej sprawie pozbawieni udziału w postępowaniu zostali właściciele nieruchomości graniczących z terenem inwestycyjnym.
Z tych względów oba rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. obowiązkiem organu administracji publicznej jest zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu. Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 K.p.a. Sąd administracyjny jest obowiązany uchylić decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi wystąpienie którejś z określonych w tych przepisach przesłanek wznowienia postępowania, chyba że zachodzą okoliczności przewidziane w art. 146 § 1 lub § 2 K.p.a. Jedną z przesłanek wznowieniowych w przepisie art.145 § 1 pkt 4 wymieniono i taką: "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". Przez udział w postępowaniu rozumieć należy zarówno udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego (przygotowawczych), jak też w czynnościach decydujących, który jest zrealizowany poprzez doręczenie stronie decyzji. Brak winy strony będzie miał miejsce w przypadku niedopuszczenia strony do uczestnictwa w postępowaniu. Niedoręczenie stronom decyzji, jak również korespondencji kierowanej do stron w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, jest równoznaczne z pozbawieniem ich udziału w postępowaniu i tym samym oznaczać będzie wyczerpanie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
Odnosząc się z kolei do kwestii geometrii dachu Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawodawca uznał geometrię dachu jako jeden z podstawowych elementów kształtujących ład przestrzenny na danym terenie. Wynika to z faktu, że dach stanowi najwyższy element budynku, a tym samym góruje on nad innymi elementami zabudowy znajdującego się na danym terenie i jest widoczny już z większej odległości. Utrzymanie określonej formy geometrii dachu pozwala uzyskać efekt harmonijnej zabudowy i ogólnego uporządkowania obiektów kubaturowych.
W zaistniałej sprawie wyeksponowania wymaga, że przedmiotem inwestycji jest budynek wolnostojący, stanowiący garaż trzystanowiskowy o wysokości 3,55 m, którego lokalizację - co do zasady inwestor - przewiduje się w odległości 4,5 m od granicy z działką nr [...]. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że istniejące budynki o dachu płaskim, które w większości są dobudowane do budynku mieszkalnego, nie cechują się taką wysokością, jak przedmiot inwestycji. Z akt sprawy wynika, że na danym terenie budynki z dachami płaskimi są wyłącznie obiektami – np. o charakterze gospodarczym lub garażowym – wchodzącymi w skład zabudowań np. zagrodowych.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, że na terenie objętym analizą występują budynki wolnostojące z dachem płaskim. Zwrócić również należy uwagę, że dach płaski determinuje wykonanie na tej połaci określone pokrycie. Nie jest bowiem możliwe wykonanie go z dachówki ceramicznej. We wniosku inwestorka wskazała, że pokrycie zostanie wykonane z membrany PCV. O ile kwestia ta jako samodzielny element z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie mogła być podstawą do uchylenia rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o tyle w ocenie Sądu będzie mieć wpływ dla ustalenia czy wykonanie dachu płaskiego, na budynku wolnostojącym od frontu działki inwestycyjnej, będzie nawiązywać do istniejącej zabudowy.
Mając na uwadze powyższe Sąd Wojewódzki uznał, że w toku kontrolowanego postępowania organy naruszyły przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w konsekwencji wadliwie poczyniły ustalenia istotne dla sprawy.
Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciło:
1. naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 28 K.p.a., przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy są wszyscy właściciele nieruchomości graniczących z terenem inwestycji, (co doprowadziło Sąd do błędnego przekonania, że stronami przedmiotowego postępowania są właściciele działek nr [...] i [...], obręb G.), podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 28 K.p.a. prowadzi do wniosku, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy są osoby posiadające interes prawny w sprawie (oceniany indywidualnie) i nie zawsze będą to wszystkie osoby posiadające tytuły prawne do nieruchomości graniczących z terenem inwestycji, (co miało miejsce w niniejszej sprawie w odniesieniu do działek nr [...] i [...], obręb G.);
b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że dla ustalenia kontynuacji zabudowy konieczne jest, aby geometria projektowanego dachu była odzwierciedleniem geometrii dachów większości podobnych budynków występujących w obszarze analizowanym, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że wystarczające jest samo występowanie, (a nie powielanie geometrii dominującej, czy też uśrednianie parametrów geometrii poszczególnych dachów) w obszarze analizowanym danego rodzaju geometrii dachu i określenie planowanej geometrii w sposób odpowiedni do geometrii dachów występujących w tym obszarze;
2) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 K.p.a. przez uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie pierwszego z ww. przepisów w sytuacji, gdy strona, która zdaniem Sądu została pominięta, nie podniosła takiego zarzutu, a w konsekwencji niedopuszczalne było uznanie przez Sąd z urzędu, że w sprawie zaistniała okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania zdefiniowana w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wbrew art. 147 K.p.a.;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 7, art, 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez błędne uznanie, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem ww. przepisów K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy skoro organy zapewniły wszystkim stronom postępowania udział w postępowaniu i prawidłowo określiły geometrię planowanego obiektu, to brak było podstaw do przyjęcia, że organy były obowiązane do prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi (ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania), a także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, jak również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. N. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
Również H. S.-N. pismem procesowym z dnia 4 marca 2024 r., nadanym w dniu 7 marca 2024 r. (por. daty stempla pocztowego), wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Autor skargi kasacyjnej oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, jednakże zasada ta nie ma bezwzględnego charakteru. W rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia prawa materialnego są powiązane z zarzutami naruszenia przepisów postępowania, dlatego zostaną rozpoznane łącznie.
Sąd Wojewódzki, oceniając legalność zaskarżonej decyzji nie zgodził się z organem w aspekcie określenia kręgu stron postępowania - zdaniem Sądu przymiot strony przysługuje również osobom posiadającym tytuły prawne do działek nr [...] i nr [...], obręb G., czego nie uwzględniły organy obu instancji oraz ustalenia geometrii dachu dla przedmiotowej inwestycji - zdaniem Sądu Wojewódzkiego ewentualność dopuszczenia dachu płaskiego wymaga pogłębienia analizy, pod kątem sprawdzenia, czy obiekt spełnia tzw. warunek dobrego sąsiedztwa, co powinny zbadać organy w toku ponownego rozpatrywania sprawy.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy, oprócz inwestora i właściciela terenu inwestycji, są właściciele działek sąsiadujących z tym terenem. Wynika to wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, gdzie wyrażono ocenę, że stosownie do art. 28 k.p.a. stroną postępowania o warunki zabudowy winni być uznani właściciele nieruchomości graniczących z terenem inwestycji. Nowa zabudowa na terenie inwestycyjnym będzie bowiem wyznaczać kierunek przyszłej zabudowy również na tych sąsiednich działkach, tym samym właściciele nieruchomości graniczących mają interes prawny w postępowaniu prowadzonym o ustalenie warunków zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że kluczową kwestią w ustaleniu kto ma przymiot strony postępowaniu lokalizacyjnym jest wystąpienie interesu prawnego, ocenianego w sposób indywidualny. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Zakres tego oddziaływania pozwala na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1024/17, LEX nr 2643028).
Skoro przepisy u.p.z.p. nie zawierają legalnej definicji pojęcia "strona", to należy odwołać się do art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z przywołanej regulacji wynika, że warunkiem uznania danego podmiotu za posiadającego legitymację procesową jest wykazanie jej interesu prawnego w zawisłym postępowaniu. To oznacza, że nie każdy właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji będzie stroną postępowania lokalizacyjnego. Nie można bowiem wykluczyć takich okoliczności sprawy, gdy np. ze względu na charakter inwestycji, czy specyfikę działki sąsiedniej i jej usytuowanie względem terenu inwestycji, planowana zmiana sposobu zabudowy lub zagospodarowania terenu nie będzie w żaden sposób oddziaływać na sferę praw i obowiązków właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Dla zapewnienia prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy istotny pozostaje tym samym nie tyle element przebiegu geodezyjnie wyznaczonych granic działek, czy sama odległość zabudowań sąsiednich, lecz zasięg oddziaływania objętej wnioskiem inwestycji na tereny sąsiednie i związane z nimi uprawnienia właścicielskie. Z tego względu organ prowadzący postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest zobligowany ocenić rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a w dalszej kolejności ustalić jak daleko będzie sięgać oddziaływanie planowanej inwestycji. Dopiero zakres tego oddziaływania pozwala na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie.
Z materiału aktowego wynika, że budowa garażu jest inwestycją nie powodującą negatywnego oddziaływania na tereny sąsiednie, jak również to, że ostateczną decyzją z dnia 7 września 2021 r., Wójt Gminy M. zatwierdził podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...], co powoduje, że aktualnie działka nr [...] nie sąsiaduje z działką nr [...], na której ma być usytuowany garaż. Natomiast na działce nr [...], sąsiadującej od strony wschodniej z terenem inwestycji, a więc usytuowanej po przeciwnej stronie niż lokalizacja planowanej zabudowy, nie ma żadnej zabudowy. Z akt sprawy wynika bezspornie, że są one użytkowane rolniczo. Działka nr [...], której granice od strony północnej i wschodniej sięgają (od strony południowej) do połowy działki nr [...], oddzielona jest od działki nr [...], na której w jej północnej części planowana jest budowa garażu, działką nr [...]. Natomiast działka nr [...], granicząca z działką nr [...] od strony zachodniej w swojej południowej części, to bardzo długa i wąska nieruchomość gruntowa. Interes prawny powinien być aktualny, czyli odnosić się do stanu faktycznego i stanu prawnego z daty orzekania, co wyklucza uwzględnianie interesów prospektywnych - na przyszłość. "Nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, które wystąpią dopiero w przyszłości." (wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 434/14, LEX nr 2108524). Warto przy tym zauważyć, że: "Aby stanowisko osób trzecich mogło sprzeciwić się skutecznie interesom inwestora muszą one wykazać, że ich konkretny prawem chroniony interes może być naruszony przez inwestycję, co do której warunki zabudowy są ustalane." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2019 r,, sygn. akt II SA/Kr 501/19, LEX nr 2724720). Trafne jest zatem stanowisko i argumentacja skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd Wojewódzki nie uzasadnił dlaczego przyznał przymiot strony właścicielom działek nr [...] i [...], ograniczając się do generalnej argumentacji iuris, że legitymacja procesowa przysługuje właścicielom (użytkownikom wieczystym) wszystkich sąsiednich nieruchomości gruntowych, a w konsekwencji, że decyzja Kolegium i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy M. narusza art. 28 K.p.a.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu, ewentualnie następca prawny takiego podmiotu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Zaznaczyć trzeba, że przesłanka, wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), wiąże się ściśle z art. 147 K.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Co do zasady prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można bez jej stanowiska uznać z urzędu, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z tej przyczyny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1260/12, LEX nr 1385969; z dnia 16 maja 2019 r., sygn. II OSK 1647/17, LEX nr 2699062; z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2602/15, LEX nr 2314068).
Zasadny jest też zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w związku z § 8 rozporządzenia polegającą na uznaniu, że dla ustalenia kontynuacji zabudowy konieczne jest, aby geometria projektowanego dachu była odzwierciedleniem geometrii dachów większości podobnych budynków występujących w obszarze analizowanym.
Podstawowymi elementami dla dokonania oceny, czy nowa zabudowa wypełnia wymogi ustalone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stosownie do § 1 rozporządzenia, są: linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układu połaci dachowych). Te parametry przesądzają czy nowa zabudowa będzie nawiązywać do zabudowy istniejącej na danym terenie, realizując w ten sposób zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa.
Organy ustaliły rodzaj dachu na planowanym obiekcie. We wskazanym stanie faktycznym, obejmującym: "rozbudowę lokalu użytkowego (zabudowa podwórka) i dobudowę windy zewnętrznej do budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego", gdzie "geometrię dachu przedmiotowego budynku frontowego, układ połaci dachowych, wysokość i kierunek głównej kalenicy pozostawiono bez zmian" inwestycja obejmowała rozbudowę istniejącego budynku od strony podwórka "na zapleczu" budynku.
Kwestionowanie ustalenia w omawianym zakresie wyłącznie z tego powodu, że garaż nie będzie stanowił dobudowy do budynku mieszkalnego i ma być usytuowany od frontu działki jest nieuprawnione, skoro nawiązuje to do rodzaju dachu (płaskiego) występującego w obszarze analizowanym. Wywód Sądu dopuszczający ustalenie na planowanym garażu dachu płaskiego, gdyby miał być położony "od zaplecza", jest pozbawiony podstawy prawnej zdaje się, że opiera się na kwestii estetycznej (względnej). Wyłączną przesłanką określenia rodzaju dachu jest występowanie w obszarze analizowanym tego rodzaju geometrii dachu. Podkreślić nadto należy, że użyty w kwestionowanym wyroku zwrot: "harmonia zabudowy" nie jest zwrotem normatywnym. Jeżeli Sąd miał na myśli zachowanie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to wskazać przyjdzie, że powinna ona być weryfikowana z perspektywy całego obszaru objętego analizą, a nie tylko z perspektywy frontu działki. Sąd pominął istotną okoliczność, że na załączniku graficznym do wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor określa tylko hipotetyczne usytuowanie planowanego budynku, a w samej decyzji w ogóle nie ma ustaleń w tym zakresie. Konkretną lokalizację obiektu określa się na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego - przed organem architektoniczno-budowlanym w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.
Zgodnie z § 8 rozporządzenia: "Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.". Należy zwrócić uwagę, że prawodawca w § 8 nakazuje, aby geometrię dachu - kąt nachylenia, ustalać odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Użycie określenia: "odpowiednio" oznacza, że występujące na danym terenie rozwiązania dają się do nowej zabudowy zastosować wprost, czyli dokładnie tak, jak już występują, ewentualnie z pewnymi modyfikacjami, czy odrębnościami. Zdaniem A. Plucińskiej-Filipowicz: "W żadnym razie w takim przypadku nie powinno się dążyć do wydania decyzji odmownej (nieuwzględniającej wniosku inwestora), chyba że pouczony o wynikach analizy urbanistycznej i o tym, iż powinien dostosować swój wniosek, aby uzyskać pozytywne rozstrzygnięcie, nie zdecyduje się na to, zaś ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora absolutnie nie byłoby możliwe ze względu na wymogi ładu przestrzennego." (A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, [w:] LEX).
Wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w związku z § 8 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że wystarczające jest samo występowanie, (a nie powielanie geometrii dominującej, czy też uśrednianie parametrów geometrii poszczególnych dachów) w obszarze analizowanym danego rodzaju geometrii dachu i określenie planowanej geometrii w sposób odpowiedni do geometrii dachów występujących w tym obszarze. "Geometria dachu planowanej zabudowy powinna zatem nawiązywać do form istniejących, występujących na obiektach o różnym przeznaczeniu (mieszkalnym, usługowym, handlowym), tworząc z nimi harmonijną całość w myśl zasad wynikających z u.p.z.p. Żaden przepis prawa nie uzależnia przyjęcia konkretnego rozwiązania w kwestii dachu od tego, czy na badanym obszarze dany kształt dachu jest dominujący i równocześnie nie nakazuje, by pod uwagę brać tylko budynki o tym samym przeznaczeniu." (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 761/16, LEX nr 2464428).
Przyjmując wyżej przedstawioną wykładnię art. 28 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 8 rozporządzenia należy uznać, że błędna jest ocena wyrażona w zaskarżonym wyroku, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro krąg stron został określony prawidłowo, a ustalenie, że w obszarze analizowanym występują dachy płaskie jest wystarczające dla dopuszczenia w ramach nowej inwestycji takiej geometrii dachu, to brak było również podstaw do przyjęcia, że organy były obowiązane do prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.
Wniesiona skarga kasacyjna skutecznie podważyła stanowisko Sądu pierwszej instancji w aspekcie stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, a jak wynika z akt sprawy administracyjnej istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a., rozpoznał skargę przez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.
W punkcie drugim wyroku orzeczono o kosztach na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od strony wnoszącej skargę przed sądem pierwszej instancji. Koszty te obejmują wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.