II OSK 510/24

II OSK 510/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Anna Szymańska
Jerzy Stankowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 735/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-09-20
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 735/23 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 stycznia 2023 r., znak DOA.7110.230.2022.MML w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 września 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 735/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z dnia 23 stycznia 2023 r. znak DOA.7110.230.2022.MML. Poddaną kontroli Sadu I instancji decyzją GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 20 czerwca 2022 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Czarnkowsko-Trzcianeckiego nr 32/2020 z 21 sierpnia 2020 r. zatwierdzającej projekt rozbiórki i udzielającej T. S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na rozbiórkę telekomunikacyjnego obiektu budowlanego [...] położonego w Ż. na działce ewid. nr [...].
W skardze kasacyjnej A.S. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.) poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie w sytuacji, w której decyzja GINB z dnia 23 stycznia 2023 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji GINB z dnia 23 stycznia 2023 r., znak sprawy: DOA.7110.230.2022.ML oraz decyzji Starosty Czarnkowsko-Trzcianeckiego z dnia 21 sierpnia 2020 r., znak sprawy: AB.6741.32.2020.AL, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że organy błędnie przyjęły, że w postępowaniu prowadzonym przez Starostę nie było wymagane udzielenie przez wnioskodawczynię zgody na rozbiórkę. Sąd błędnie uznał, że to inwestor zgodnie z przedłożoną umową najmu jest właścicielem obiektu, który jest przedmiotem pozwolenia na rozbiórkę. Z treści ww. umowy najmu jednoznacznie jednak wynika, że budowlany obiekt telekomunikacyjny jest funkcjonalnie powiązany z elektrownią wiatrową należącą do skarżącej, a ponadto, że znajduje się na gruncie stanowiącym jej wyłączną własność. W przedmiotowej sprawie inwestor był właścicielem jedynie poszczególnych elementów obiektu budowlanego, gdyż należące do niego ruchomości w postaci urządzeń telekomunikacyjnych nie mogłyby funkcjonować, a w szczególności spełniać swojego gospodarczego przeznaczenia, gdyby nie były powiązanie z infrastrukturą należącą do skarżącej, tj. z gruntem i elektrownią wiatrową. Ponadto Sąd błędnie przyjął, że w świetle art. 34 ust. 4 pkt 1 Prawa budowalnego, należało do wniosku dołączyć zgodę właściciela obiektu, a inwestor nie musiał legitymować się odrębną zgodą właściciela nieruchomości.
W ocenie skarżącej kasacyjnie pozwolenie na rozbiórkę zostało wydane przez Starostę w sytuacji, w której inwestor poprzestał jedynie na własnym oświadczeniu, nie będąc nigdy właścicielem obiektu budowlanego co w świetle obowiązujących przepisów stanowi rażące naruszenie prawa na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Skarżąca kasacyjnie domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Czarnkowsko-Trzcianeckiego nr 32/2020 z 21 sierpnia 2020 r. zatwierdzającej projekt rozbiórki i udzielającej T. S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na rozbiórkę telekomunikacyjnego obiektu budowlanego [...] położonego w Ż. na działce ewid. nr [...], a przesłanek stwierdzenia nieważności dopatrywała się w braku jej zgody – jako właściciela nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany – na dokonanie rozbiórki.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności wskazać należy, że poddana kontroli Sądu I instancji decyzja zapadła w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznej, służącej realizacji takich wartości jak pewność prawa, czy zaufanie do państwa. W świetle argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej, podkreślenia wymaga, że postępowanie prowadzone w trybie nieważności nie ma na celu zastąpienia postępowania odwoławczego i jego zadaniem nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy w całości. Organ administracji w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zobligowany jest do zbadania, czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją, która jest kontrolowana w trybie nadzwyczajnym (wyrok NSA z 26 maja 2021 r., III OSK 488/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. W ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.
Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko GINB, iż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, bowiem żaden przepis prawa nie uzależnia wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę od uzyskania zgody właściciela nieruchomości na rozbiórkę stanowiącego własność innego podmiotu obiektu znajdującego się na tej nieruchomości. W dacie wydania decyzji Starosty art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; zwanej dalej: p.b.) przewidywał, że do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć: zgodę właściciela obiektu (pkt 1); szkic usytuowania obiektu budowlanego (pkt 2); opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych (pkt 3); opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia (pkt 4); pozwolenia, uzgodnienia lub opinie innych organów, a także inne dokumenty, wymagane przepisami szczególnymi; nie dotyczy to uzgodnienia i opinii uzyskiwanych w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (pkt 5); w zależności od potrzeb, projekt rozbiórki obiektu (pkt 6).
Należy odróżnić prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane od zgody właściciela obiektu mającego podlegać rozbiórce. Prawo budowlane stawia bowiem inne wymagania co do uzyskania pozwolenia na budowę i inne wymagania co do uzyskania pozwolenia na rozbiórkę. Różnica ta przejawia się m.in. w tym, że art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. jednoznacznie wskazuje, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z kolei art. 33 ust. 4 pkt 1 p.b. wskazuje, że do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć zgodę właściciela obiektu. Z powyższego wynika zatem wprost, że do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę nie jest wymagane dołączenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. to pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wymagana zaś, na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 p.b., zgoda stanowi cywilnoprawne oświadczenie woli właściciela obiektu mającego podlegać rozbiórce (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2018 r., II OSK 2699/16 oraz z 23 września 2021 r., II OSK 2932/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak trafnie wskazał Sad I instancji do wniosku o udzielenia pozwolenia na rozbiórkę dołączona została zgoda właściciela telekomunikacyjnego obiektu budowlanego podlegającego rozbiórce. Natomiast skoro żaden z przepisów Prawa budowlanego nie uzależnia wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, od uzyskania zgody właściciela nieruchomości, na której znajduje się telekomunikacyjny obiekt budowlany, to nie ma też przepisu, który mógłby zostać naruszony w sposób rażący.
Z powyżej wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.