II OSK 510/14

II OSK 510/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-02-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Małgorzata Jaśkowska /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Bk 507/13 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2013-11-05
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 594
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 1399
art. 6m ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Dnia 30 lipca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska /spr./ sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia C. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 507/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia C. na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 25 lutego 2013 r. nr XXXIX/468/13 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Białystok oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Stowarzyszenia C. w B. na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 25 lutego 2013 r. nr XXXIX/468/13 w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Białystok (sygn. akt II SA/Bk 507/13).
Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że we wspomnianej uchwale określono wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości (w tym w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych), wymagania dotyczące pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów, zasady odbierania odpadów komunalnych, częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów, wymagania wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich, obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji.
W piśmie z dnia 27 marca 2013 r. Stowarzyszenie C. wezwało Radę Miejską Białegostoku do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie nadano na adres organu w dniu 29 marca 2013 r.
W związku z brakiem reakcji organu na wezwanie, Stowarzyszenie działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej również jako: u.s.g.), złożyło skargę na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 25 lutego 2013 r. Zaskarżonej uchwale Stowarzyszenie zarzuciło m.in. naruszenie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez ograniczenie bezpośredniego odbioru odpadów selektywnie zbieranych wyłącznie do szkła (art. 3 ust. 2 pkt 7, art. 3 "b" ust. 1 pkt 1, art. 3 "c" ust. 1), poprzez przyjęcie że dla spełnienia warunku realizacji selektywnej zbiórki odpadów i skorzystania z niższych stawek za odbiór odpadów wystarczające jest wykazanie się segregacją szkła (art. 3 ust. 2 pkt 5 oraz art. 6 "k" ust. 3), a także poprzez nieokreślenie w Regulaminie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów zielonych, mimo obowiązku ustawowego (art. 4 ust. 2 pkt 3), oraz poprzez dopuszczenie mieszania odpadów wielorodzajowych, które powinny być zbierane w sposób selektywny (art. 23 ust. 1 ustawy o odpadach). Ponadto strona skarżąca stwierdziła, że uchwała narusza art. art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez uregulowanie w uchwale spraw wykraczających poza delegację ustawową zawartą w przepisach ustawy i niebędących w kompetencji rady gminy.
Uzasadniając swój interes prawny Stowarzyszenie podało, że zaskarżona uchwała narusza podstawowe założenia systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, przede wszystkim ze względu na brak zastosowania odpowiednich rozwiązań, które wpłynęłyby na wyższy odsetek odpadów poddawanych odzyskowi i recyklingowi. Jednocześnie wskazało, że jego statutowym zadaniem jest podejmowanie działań zmierzających do poprawy stanu prawnego w zakresie ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju. Stowarzyszenie ma za zadanie wspomagać rozwój wspólnot i społeczności lokalnych. Zaskarżona uchwała, dotycząca interesów całej społeczności lokalnej (z terenu Miasta Białegostoku), narusza interesy tej społeczności poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązków niemających uzasadnienia w obowiązujących przepisach.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Białystok wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie jako nieuzasadnionej. Zdaniem organu skarżący nie wykazał, aby rozwiązania przyjęte w kwestionowanej uchwale naruszały jego własny, indywidualny interes prawny.
Wspomnianym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym kształtuje w sposób szczególny legitymację skargową. Uprawnionym do wniesienia skargi na tej podstawie może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały zaskarżonym aktem naruszone. Oznacza to, że dopiero ustalenie przez sąd administracyjny istnienia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Skarżący winien zatem wykazać, że zaskarżona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwała narusza sferę gwarantowanych mu ustawami uprawnień, przy czym stan owego naruszenia powinien być aktualny i nie może odnosić się do przyszłych i ewentualnych sytuacji. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stanowi actio popularis. Nie wystarczy, że skarżący wykaże ewentualną sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały czy hipotetyczne zagrożenie naruszenia jego interesu prawnego. Dla ustalenia istnienia legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest wyraźne wskazanie oraz ustalenie, że miało miejsce konkretne naruszenie prawa strony.
W ocenie Sądu I instancji skarżące Stowarzyszenie nie posiadało legitymacji skargowej wymaganej przez art. 101 ust. 1 u.s.g.
WSA w Białymstoku ustalił, że z informacji z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, iż statutowym działaniem Stowarzyszenia jest m.in. ochrona praw i interesów osób chcących żyć w czystym środowisku, działalność wspomagająca rozwój wspólnot i społeczności lokalnych, działania na rzecz ochrony i promocji zdrowia (k. 23 akt sądowych). Niemniej jednak, zdaniem Sądu I instancji pozostawanie przedmiotu uchwały w zainteresowaniu Stowarzyszenia z uwagi na realizację jego statutowych celów nie jest wystarczające do uznania, że posiada ono legitymację skargową. Złożenie przez organizację społeczną skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., będące realizacją jej celu statutowego nie jest działaniem motywowanym naruszeniem własnego, indywidualnego, konkretnego interesu prawnego, ale w istocie jest próbą obrony interesu publicznego, a ten nie może być przesłanką zaskarżenia na podstawie wymienionego przepisu. Skoro art. 101 ust. 1 u.s.g. uprawnia do złożenia skargi wyłącznie z uwagi na własny interes prawny, to tym samym nie uprawnia do złożenia skargi w interesie publicznym i nie dopuszcza skarżenia uchwał organów gminy przez każdego. Organizacja społeczna składająca skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. powinna wykazać nie tylko zwykły związek między przedmiotem zaskarżonej uchwały, a własnymi celami statutowymi, ale powinna wykazać związek, który można nazwać kwalifikowanym, a polegający na tym, że konkretne regulacje uchwały powodują ograniczenie lub pozbawienie jej konkretnych uprawnień lub powodują nałożenie na nią konkretnych obowiązków, a więc że pogarszają jej sytuację prawną (patrz wyroki: NSA z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12 oraz z dnia 13 marca 2012 r., II OSK 2334/11, a także np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lutego 2013 r., IV SA/Po 1017/12, CBOSA). Zdaniem Sądu I instancji takiego kwalifikowanego związku czy naruszenia Stowarzyszenie nie wykazało.
Sąd I instancji wskazał, że drugim argumentem Stowarzyszenia świadczącym o posiadaniu legitymacji skargowej w niniejszej sprawie było twierdzenie, że skoro Stowarzyszenie jest "wytwórcą" odpadów to jest także adresatem zaskarżonej uchwały.
Zdaniem WSA w Białymstoku posiadanie przymiotu "wytwórcy" odpadów nie uzasadnia istnienia po stronie skarżącego legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przede wszystkim uchwałodawca nie tylko nie zdefiniował tego terminu, ale w ogóle się nim nie posługuje, co jest okolicznością przesądzającą o tym, że wskazany termin nie może być uznany za element oceny prawnej interesu prawnego Stowarzyszenia, a tym samym jego kwalifikacji jako adresata spornej uchwały. Sąd I instancji uznał, że normy uchwały, w tym w zakresie adresatów obowiązków dotyczących zbiórki odpadów (selektywnej i nieselektywnej), należy odczytywać w powiązaniu z przepisami ustawy o odpadach, a także przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Szczególnie istotne znaczenie ma art. 6 m ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z którego wynika, że zastosowanie określonych zasad w zakresie zbiórki selektywnej bądź nieselektywnej (uregulowanych w Regulaminie), a w konsekwencji ustalenie dla określonego podmiotu wysokości opłaty (zróżnicowanej w zależności od zasad zbiórki) zależy od złożenia przez właściciela nieruchomości odpowiedniej deklaracji o wysokości tej opłaty. Oznacza to, że podmiotem, którego przede wszystkim dotyczą zapisy w zakresie zorganizowania zasad segregacji odpadów i możliwości skorzystania z niższej stawki opłaty za ich zagospodarowanie są właściciele nieruchomości. Z oświadczenia przedstawiciela Stowarzyszenia złożonego na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. wynika, że nie zrealizowało ono obowiązku deklaracyjnego, z tego samego oświadczenia wynika też, że skarżący jedynie wydzierżawia lokal na terenie Białegostoku, a więc nie posiada statusu właściciela nieruchomości, o którym mowa w art. 6 m ustawy. Ten stan prawny znajduje potwierdzenie w podanym w rejestrze KRS nr [...] adresie siedziby Stowarzyszenia (k. 22), który odpowiada adresowi Przedsiębiorstwa Handlowo – Usługowego "C." znajdującym się na dowodzie wpłaty wpisu sądowego (k. 20 akt sprawy). Z tego powodu, zdaniem Sądu I instancji, regulacje zaskarżonej uchwały nie są adresowane do skarżącego Stowarzyszenia, ponieważ nie ciążył na nim obowiązek deklaracyjny.
Niezależnie od powyższego zdaniem Sądu Stowarzyszenie nie wykazało również innych okoliczności pozwalających uznać go za adresata Regulaminu. Interesu prawnego Stowarzyszenia nie sposób wywieść ani z przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 1980 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.), ani z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołując się na wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r. (sygn. akt II OSK 468/12) WSA w Białymstoku stwierdził, że prawo obywateli do zrzeszania się poprzez zakładanie stowarzyszeń i do udziału w życiu publicznym samo przez się nie jest źródłem legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy i nie daje podstaw do skutecznego inicjowania kontroli legalności działania organów gminy, wynikającego z faktu przynależności do wspólnoty samorządowej. Odnosząc się zaś do przepisów k.p.a. w tym zakresie Sąd I instancji zauważył, że art. 31 k.p.a. dopuszczający występowanie w charakterze strony organizacji społecznej reprezentującej interesy innych osób nie ma zastosowania do trybu zaskarżenia uchwał organów gminy uregulowanego w art. 101 ust. 1 i ust. 2 a) u.s.g. Zatem fakt, że – zdaniem Stowarzyszenia - zaskarżona uchwała dotyczy interesów całej społeczności lokalnej (z terenu Miasta Białegostoku) i narusza interesy tej społeczności, nie daje mu legitymacji do występowania w jej imieniu. Co prawda zgodnie z art. 101 ust. 2 a) u.s.g. skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, można wnieść do sądu administracyjnego reprezentując także grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (a więc nie wyłącznie w imieniu własnym), jednak przepis ten w sprawie niniejszej nie ma zastosowania. Przede wszystkim skarżący jako podstawę zaskarżenia wskazał art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz uzasadniał legitymację skargową wyłącznie własnym interesem. Nie przedstawił również pisemnej zgody mieszkańców gminy na złożenie skargi w ich interesie.
Od opisanego wyroku skargę kasacyjną złożyło Stowarzyszenie C. wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.:
1. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że po stronie skarżącego brak jest legitymacji skargowej oraz że skarżący nie wykazał naruszenia swojego indywidualnego interesu prawnego, podczas gdy wykazał on zarówno interes prawny jak i fakt jego naruszenia.
2. art. 6 m ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że z jego treści wynika, że tylko podmioty składające deklaracje są właścicielami nieruchomości w rozumieniu w/w ustawy i adresatami Regulaminu, podczas gdy jego adresatami są zarówno właściciele nieruchomości jak i wszystkie podmioty przebywające na terenie Gminy, na której obowiązuje dany Regulamin.
Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj;
1. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej jako: p.p.s.a.) poprzez niewydanie wyroku na podstawie akt sprawy, w szczególności poprzez nie uwzględnienie treści umowy najmu, z której wynika że skarżący jest "właścicielem nieruchomości" w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,
2. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do jej oddalenia,
3. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w sprawie istniały okoliczności umożliwiające orzeczenie, co do istoty sprawy i stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że nie jest prawidłowe założenie Sądu I instancji, który przyjął, że skoro Stowarzyszenie nie złożyło tzw. deklaracji śmieciowej to nie jest właścicielem nieruchomości. W ocenie skarżącego kasacyjnie powyższy wywód został dokonany w oderwaniu od treści art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym pod pojęciem właściciela nieruchomości rozumie się nie tylko właścicieli i współwłaścicieli, ale również inne podmioty władające nieruchomością. Skarżący na podstawie umowy najmu włada częścią nieruchomości przy ul. K. zatem objęty jest systemem odbioru odpadów, do którego organizacji zobowiązana jest Gmina Białystok, na zasadach określonych w powszechnie obowiązujących przepisach prawa oraz na zasadach wynikających z aktów prawa miejscowego, w tym z zaskarżonej uchwały.
W ocenie pełnomocnika strony wnoszącej skargę kasacyjną bez znaczenia jest okoliczność, czy Stowarzyszenie przedłożyło deklarację. Ustawodawca nie przewidział bowiem powiązania definicji "właściciela nieruchomości" z faktem złożenia deklaracji. Czynność złożenia deklaracji nie powoduje powstania praw do nieruchomości, a stanowi jedynie wyraz obowiązków właścicielskich. Jest to obowiązek ustawowy, którego niewykonanie pociąga za sobą jedynie sankcje określone w art. 6o ustawy, który to stanowi, że w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.
Odnosząc się do kwestii adresatów uchwały strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, Regulamin oddziaływuje bezpośrednio na klika typów podmiotów, a jego adresatami są zarówno właściciele nieruchomości, jak i wszystkie podmioty wytwarzające odpady. I tak właścicieli nieruchomości zobowiązano między innymi do: uprzątania zanieczyszczeń w określony sposób (dział II rozdział 3), mycia i napraw pojazdów na określonych zasadach ( dział II rozdział 4), odpowiedniego utrzymywania pojemników na odpady (rozdział III rozdział 3 i 4). Natomiast przykładami obowiązków powszechnych zawartych w Regulaminie są np. - § 3 pkt 2 Regulaminu nakazujący prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania odpadów oraz § 15 pkt 1 Regulaminu stanowiący, że pojemniki na odpady komunalne powinny być utrzymywane w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym poprzez umieszczanie poszczególnych rodzajów odpadów w pojemnikach wyłącznie do nich przeznaczonych. Powyższe obowiązki zostały nałożone na " wszystkich", którzy na terenie nieruchomości odpady produkują, a następnie wyrzucają do pojemników na ten cel przeznaczonych. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że Regulamin w kwestiach niezwiązanych bezpośrednio z odbieraniem odpadów nakłada inne obowiązki na ogół podmiotów między innymi w zakresie uprzątania zanieczyszczeń np. nakazując uprzątanie zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego ( § 3 pkt 3 ) oraz zakazując zgarniania śniegu lodu i błota z chodnika na jezdnię (§ 5 pkt 4 Regulaminu). Co za tym idzie na skarżącego zostały nałożone nie tylko obowiązki związane bezpośrednio z pozostawaniem "właścicielem nieruchomości", ale również szereg obowiązków o ogólnym charakterze porządkowym.
W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżona uchwała narusza ustawowe prawa i obowiązki skarżącego. Regulamin obarczony jest licznymi błędami i uchybieniami, które mają negatywny wpływ na wszystkie podmioty będące jego adresatami. W subiektywnej ocenie skarżącego uchwała narusza jego uprawnienie do: życia w środowisku bezpiecznym ekologicznie (art. 74 ust 1 Konstytucji), działań obywateli na rzecz ochrony środowiska i poprawy jego stanu ( art. 74 ust 4 Konstytucji), nałożenia tylko takich obowiązków, które znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach oraz uniemożliwiają wykonywanie obowiązku nałożonego w art. 86 Konstytucji dbałości o stan środowiska.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Białegostoku wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Uzasadniając swoje stanowisko organ stanął na stanowisku, że niezbędnym elementem wniesienia skargi, w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale przede wszystkim wskazanie, że określony akt prawa miejscowego narusza ów interes.
W ocenie organu, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie u podstaw zaskarżonego wyroku, leży nie brak złożenia deklaracji, ale fakt niepowiązania regulacji uchwały z indywidualną sytuacją skarżącego. Organ wskazał, że siedziba Stowarzyszenia "C." mieści się w Białymstoku przy ul. K. Pod tym samym adresem znajduje się również siedziba przedsiębiorcy "C." sp. z o.o. (na marginesie dodać należy, że przedsiębiorca ten prowadzi konkurencyjną względem Miasta Białystok Regionalną Instalację Przetwarzania Odpadów Komunalnych oraz działalność z zakresu odbierania odpadów komunalnych). Do dnia rozprawy przed WSA w Białymstoku do organu z adresu ul. K., wpłynęła deklaracja w sprawie ustalenia wysokości opłaty, wniesiona przez: "C." sp. z o.o. w B. Dopiero po rozprawie taką deklarację złożyło również Stowarzyszenie.
Ponadto, organ zwrócił uwagę, że definicja właściciela nieruchomości, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wskazuje jedynie, że obowiązki właściciela nieruchomości dotyczą także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Zdaniem organu, w sytuacji gdy właściciel nieruchomości wypełnia swoje obowiązki wynikające z ustawy, to ten obowiązek nie obciąża podmiotu władającego nieruchomością na podstawie stosunku obligacyjnego. Stosunki pomiędzy właścicielem nieruchomości, a najemcą reguluje stosunek obligacyjny, a nie rzeczowy. Zawarta umowa najmu wiąże tylko strony tej umowy i nie wywołuje skutków wobec osób trzecich. To wzajemne uzgodnienia stron zawarte w umowie najmu mają wpływ na sytuację prawną skarżącego, a nie zaskarżony Regulamin. Poza tym wskazana wyżej definicja nie nakłada obowiązków na podmioty władające "częściowo nieruchomością".
Odnosząc się do argumentów świadczących o naruszeniu interesu prawnego strony wnoszącej skargę kasacyjną organ podał, że w skardze kasacyjnej Stowarzyszenie próbuje interpretować naruszenie interesu prawnego w sposób odmienny od tego, w jaki sposób prezentowano to w skardze oraz przed WSA w Białymstoku. Zarówno w skardze oraz na samej rozprawie skarżący wiązał niezgodność z prawem Regulaminu z realizacją swoich celów statutowych. Dopiero w skardze kasacyjnej powołał argumenty świadczące, że wprowadzone w Regulaminie regulacje prawne uniemożliwiają dbanie o środowisko. Żaden z obowiązków wprowadzonych w Regulaminie nie jest i nie może być, bezpośrednio adresowany do Stowarzyszenia. Podkreślenia wymaga, że Regulamin nie zabrania skarżącemu kasacyjnie prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów (jeśli w trakcie prowadzenia działalności wytworzy jakieś odpady). W Regulaminie wprowadzono bowiem model selektywnej zbiórki w podziale na zbiórkę "u źródła" oraz za pomocą Punktów Selektywnej Zbiórki Odpadów. Jest to zgodne z art. 3 ust. 2 pkt. 5, 6, 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz pozwala na selektywną zbiórkę wymaganych ustawą frakcji odpadów, takich jak: papier, metal, tworzywa sztuczne, szkło i opakowania wielomateriałowe oraz odpady komunalne ulegające biodegradacji, w tym odpady opakowaniowe ulegające biodegradacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która stanowiłaby o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku.
Na wstępie przypomnieć należy, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Stowarzyszenia C. na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego wydaną na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podmiot wnoszący skargę w oparciu o wskazany przepis powinien zatem wykazać zarówno, że zaskarżona uchwała dotyczy jego interesu prawnego, jak również wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, którego naruszenie skutkuje naruszeniem konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Ustawa o samorządzie gminnym w nieco inny sposób reguluje kwestie legitymacji procesowej strony, niż art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Regulacja ta stawia wyższe wymagania, bowiem status strony może mieć podmiot, który nie tylko ma interes prawny w konkretnej sprawie, ale musi on wskazać na przepisy prawa przyznające mu określone uprawnienie, naruszone podjętą uchwałą. Skarga do sądu administracyjnego wywiedziona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi odnosić się do takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danego podmiotu. Powyższe uwagi odnoszą się do wszystkich, a więc zarówno do osób fizycznych oraz prawnych, w tym także do organizacji społecznej bez względu na ich strukturę organizacyjną. Oznacza to, że także organizacja społeczna występująca w roli skarżącego powinna wykazać związek między zaskarżoną uchwałą samorządowego organu stanowiącego, a własną , indywidualną sytuacją prawną i ten związek musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków na tę organizację.
Formułując zarzuty kasacyjne, w szczególności naruszenia przepisów prawa materialnego pełnomocnik Stowarzyszenia podkreślił, że Sąd I instancji nieprawidłowo zastosował art. 101 ust. 1 u.s.g. ponieważ nie wziął pod uwagę, że strona skarżąca posiada własny interes prawny, który został naruszony poprzez wydanie zaskarżonej uchwały. W ramach zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego autor skargi kasacyjnej dodatkowo odwołał się do art. 6m ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i czystości i porządku w gminach, a także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy oraz art. 74 ust. 1 i 4, a także art. 86 Konstytucji RP.
Nawiązując do przedstawionych zarzutów należy w pierwszej kolejności odnieść się do treści wspomnianego art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który zawiera legalną definicję pojęcia "właściciela nieruchomości". Zgodnie z tym przepisem przez właścicieli nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że nie jest prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że skoro Stowarzyszenie nie jest właścicielem nieruchomości na terenie miasta Białegostoku, to jednocześnie nie może być adresatem zaskarżonej uchwały regulującej zasady utrzymania czystości i porządku. Skarżący swoje uprawnienia w omawianym zakresie wywodzi z umowy najmu nieruchomości.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ten argument Stowarzyszenia nie zasługuje na uwzględnienie. Stowarzyszenie nie jest bowiem ani właścicielem (współwłaścicielem) nieruchomość położonej w Białymstoku, ani nie posiada nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu. Nie sposób też przyjąć, że włada ono nieruchomością w inny sposób, do czego odnosi się ostatnie zdanie art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stosunek obligacyjny łączący Stowarzyszenie ze Spółką C. nie świadczy automatycznie o faktycznym wykonywaniu czynności właścicielskich w stosunku do nieruchomości. Do grupy podmiotów, o których mowa we wskazanym przepisie należy zaliczyć właścicieli oraz inne podmioty, które nie posiadają tytułu własności, ale faktycznie zachowują się jak właściciele. Jednym z elementów świadczących o braku rzeczywistego władania wskazywaną przez stronę nieruchomością jest okoliczność niezłożenia przez nią tzw. deklaracji śmieciowej. Fakt ten nie przesądza oczywiście, niejako z góry, o tytule prawnym do nieruchomości, co sugeruje autor skargi kasacyjnej. Nie miał on również przesądzającego charakteru przy ocenie przez Sąd I instancji legitymacji skargowej Stowarzyszenia. Jednakże takie zachowanie oznacza, w kontekście innych okoliczności faktycznych (np. faktu, że Stowarzyszenie było najemcą jedynie części nieruchomości należącej do Spółki C.) brak atrybutu władania nieruchomością. Faktyczne czynności władcze odnośnie do wskazanej nieruchomości należały do jej właściciela czyli Spółki C., a nie do Stowarzyszenia. Jedyną z okoliczności, które świadczą o takim stanie rzeczy jest to, że to Spółka C., a nie Stowarzyszenie złożyło stosowną deklarację.
Stąd też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 6m ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należało uznać za bezpodstawny. W ramach tego zarzutu strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, iż z treści tego przepisu wynika, że tylko podmioty składające deklaracje są właścicielami nieruchomości w rozumieniu cytowanej ustawy. Tego typu stwierdzenie jest nieuprawnionym uproszczeniem stanowiska Sądu, który ze wspomnianego przepisu wywiódł, że zastosowanie określonych zasad w zakresie zbiórki selektywnej bądź nieselektywnej, a w konsekwencji ustalenie dla określonego podmiotu wysokości opłaty (zróżnicowanej w zależności od zasad zbiórki) zależy od złożenia przez właściciela nieruchomości odpowiedniej deklaracji o wysokości tej opłaty. Oznacza to, że podmiotem, którego przede wszystkim dotyczą zapisy w zakresie zorganizowania zasad segregacji odpadów i możliwości skorzystania z niższej stawki opłaty za ich zagospodarowanie są właściciele nieruchomości. NSA podkreśla, że adresatem ustawy, a także zaskarżonej uchwały są nie tylko osoby, którym przysługuje tytuł własności do nieruchomości, ale również pozostałe wymienione w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku z gminach. Tego typu podmiotem z przyczyn opisanych wyżej nie jest skarżące Stowarzyszenie.
Niezależnie od opisanych zarzutów w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono drugą grupę argumentów przywołanych, w istocie, na wypadek uznania, że Stowarzyszenie nie jest bezpośrednim adresatem zaskarżonej uchwały (nie jest właścicielem nieruchomości lub innym podmiotem władającym). W tej części strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że Regulamin zawiera także takie przepisy, które odnoszą się do wszystkich, a nie tylko do właścicieli nieruchomości. Argumenty te nie mogły być jednak wzięte pod uwagę, gdyż powołane przepisy uchwały odnoszą się wprost do właścicieli nieruchomości. Zgodnie z § 3 ust. 2 uchwały na terenie nieruchomości utrzymuje się czystość i porządek poprzez prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, natomiast § 15 stanowi o obowiązku utrzymania we właściwym stanie pojemników na odpady. Wymienione przykładowo obowiązki ciążą na właścicielach w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, podobnie jak nakaz uprzątania zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz zakaz zgarniania śniegu lodu i błota z chodnika na jezdnię. Jeżeli nawet w zaskarżonej uchwale znalazły się zapisy adresowane do wszystkich to nie zostały one zaprezentowane przez stronę skarżącą kasacyjnie i z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie mogły zostać wzięte pod uwagę.
Powołując przepisy świadczące o naruszeniu interesu prawnego Stowarzyszenia, czego, jak wspomniano ustawodawca wymaga od osoby lub innego podmiotu składającego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała na przepisy Konstytucji RP dotyczące obowiązku ochrony środowiska tj. art. 86 Konstytucji w świetle którego, każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 74 ust. 1, zgodnie z którym władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, a także art. 74 ust. 4 Konstytucji, który stanowi, że władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska. Przepisy te zawierają ogólne normy prawne, które są następnie uszczegóławiane w przepisach rangi ustawowej. Powołanie wyłącznie przepisów Konstytucji nie może, co do zasady, uzasadniać naruszenia interesu prawnego. Skuteczne uzasadnienie takiego naruszenia musi znajdować swoje źródło w szczegółowych przepisach ustawy regulujących kwestie związane z ochroną środowiska, a nie w unormowaniach o charakterze programowym.
W związku z tym zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należało uznać za nieuzasadniony.
Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego należy zauważyć, że zarzuty wymienione w tej części skargi kasacyjnej są w istocie konsekwencją omówionych wyżej zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie uchybił art. 133 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia strona skarżąca kasacyjnie dopatrywała się w nieuwzględnieniu treści umowy najmu, z której wynika że Stowarzyszenie jest "właścicielem nieruchomości" w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jak wskazano wyżej okoliczności niniejszej sprawy wykluczają zaliczenie Stowarzyszenia do którejkolwiek kategorii podmiotów wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stąd też analiza takiej umowy nie była konieczna dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd I instancji oddalając skargę nie naruszył również art. 151 i 147 § 1 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.