II OSK 509/21

II OSK 509/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Gdesz
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 702/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2020-09-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
61 ust. 1 pkt 1-5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.), Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych D.L. oraz K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 702/20 w sprawie ze skargi D.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2020 r. nr SKO.ZP/415/806/2019 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 8 września 2020 r., II SA/Kr 702/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę D.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie ("SKO" lub "Kolegium") z 15 kwietnia 2020 r. nr SKO.ZP/415/806/2019, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
1.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 18 listopada 2019 r. nr AU-2/6730.2/953/2019, działając na postawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945, "Upzp"), § 1–9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588, rozp. MI 2003), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, poz. 164, poz. 1589, rozp. MI 2003/1) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku M.B. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "przebudowa budynku biurowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek zamieszkania zbiorowego (dom studencki) z funkcją towarzyszącą (siłownia, kawiarnia, odnowa biologiczna itp.) z tarasem użytkowym na dachu, z kubaturą mieszczącą wyjście na taras użytkowy na dachu w ramach rozbudowy istniejącego wyjścia technicznego oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] i [...] w K.". W uzasadnieniu tej decyzji przywołano przebieg postępowania w sprawie. Wskazano, że uzyskano wymagane prawem opinie i uzgodnienia. Na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej ustalono, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp. W uzasadnieniu decyzji ustosunkowano się do uwag wniesionych przez strony w toku postępowania.
1.2. Wyrokując w sprawie II SA/Kr 702/20 kolejno wskazano, że od tej decyzji odwołanie wnieśli: J.K., J.Z., E.Z., D.L., K.L. oraz K.K.
1.3. Następnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że SKO powołaną na wstępie decyzją z 15 kwietnia 2020 r. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej podniesiono, że w sporządzonej przez osobę posiadającą wiadomości specjalne analizie wskazano, że wyznaczono obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m. Teren inwestycji ma front o szerokości 40 m, wobec tego obszar analizowany wyznaczono w odległości 120 m od granic terenu inwestycji. SKO stwierdziło, że teren inwestycji znajduje się w obszarze zabudowy miejskiej lokalizowanej zarówno w układach zwartych tworzących fragmenty pierzei ulic, jak też w układach luźno lokalizowanych budynków wolnostojących. Teren inwestycji położony jest w południowo-wschodniej części kwartału pomiędzy ul. [...], [...], [...] i [...]. Rejon ten charakteryzuje się dużym zróżnicowaniem form i wysokości budynków. Występują budynki 4-5 kondygnacyjne w pobliżu budynków wysokich 9 i 12 kondygnacyjnych, występują także niskie budynki usługowe i handlowo-usługowe. Cechą charakterystyczną jest duża ilość zieleni, oraz to, że większość budynków została zrealizowana w okresie powojennym. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa samodzielna oraz w parterach budynków wielorodzinnych jako uzupełniająca w stosunku do mieszkalnej. W związku z charakterem zamierzenia inwestycyjnego nie zachodzi konieczność wyznaczenia nowej linii zabudowy. Kolegium szczegółowo przedstawiło w decyzji analizę poszczególnych wskaźników i parametrów zabudowy w obszarze analizowanym. Teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...], znajduje się tam niezbędne uzbrojenie terenu. Ustosunkowując się do innych zarzutów podniesionych w odwołaniach Kolegium wskazało, że z analizy bezsprzecznie wynika, że w obszarze analizowanym występują budynki usługowe i handlowo-usługowe. Usługi maja charakter samodzielny bądź pełnią funkcję uzupełniającą względem funkcji mieszkaniowej. Zdaniem Kolegium planowane zamierzenie inwestycyjne nie pozostaje w sprzeczności z reprezentowaną w obszarze analizowanym funkcją mieszkaniową oraz usługową.
2.1. Dalej w wyroku II SA/Kr 702/20 przywołano, że na w/w decyzję skargę do WSA w Krakowie wniósł D.L. zarzucając naruszenie:
1/ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. przez brak realizacji zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy zgodnie z wymogami procedury administracyjnej przez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy w oparciu o niekompletną analizę architektoniczno-urbanistyczną;
2/ art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez wydanie decyzji, która nie tłumaczy w sposób dostateczny wydanego rozstrzygnięcia przez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej skarżonej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu l instancji;
3/ art. 10 § 1 K.p.a. przez uniemożliwienie stronie postępowania administracyjnego wzięcia należytego udziału w postępowaniu, w szczególności brak poinformowania o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy;
4/ art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp przez błędne uznanie, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa umożliwiająca kontynuację funkcji planowanej inwestycji;
5/ § 4-8 rozp. MI 2003 przez przyjęcie zbyt szerokiego zakresu do dokonania analizy parametrów oraz wskaźników urbanistycznych i architektonicznych.
W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty, w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
2.2. W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o jej oddalenie.
3.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie skargę oddalił.
3.2. W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności stwierdził, że skoro budynek już istnieje, art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp ma zastosowanie dla zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu jedynie w zakresie kontynuacji funkcji. Parametry obiektu nie miały ulec zmianie. Zmiana dotyczyła więc wyłącznie sposobu jego użytkowania z biurowego na zamieszkania zbiorowego. Zdaniem tegoż sądu obowiązkiem organu było jedynie wykazanie, że na obszarze objętym analizą architektoniczno-urbanistyczną występują nieruchomości dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane budynkami, zapewniające kontynuację funkcji dla zamierzonego przedsięwzięcia. W analizie oraz decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazano numery działek, na których występuje zabudowa mieszkaniowa i usługowa. Decyzje obu instancji wykazują, że na działkach sąsiednich występuje zabudowa mieszkalna wielorodzinna oraz usługowa. Niewątpliwie funkcja zamieszkania zbiorowego w postaci domu studenckiego czy np. hotelu stanowi połączenie funkcji mieszkaniowej i usługowej. Funkcja zamieszkania zbiorowego, jaką w ramach zmiany sposobu użytkowania ustala kontrolowana decyzja nie koliduje – w ocenie sądu pierwszej instancji – tak z występującą w obszarze analizy funkcją mieszkaniową, jak i usługową.
4. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli K.K. i D.L., zastępowani przez profesjonalnych pełnomocników, zaskarżając w/w wyrok w całości.
4.1. W skardze kasacyjnej K.K., na podstawie art. 174 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa), zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
1). art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Ppsa poprzez oparcie się przez sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy administracyjne w sposób zupełny, tj. z naruszeniem art. 7, 77, 107 § 3 K.p.a., co w efekcie doprowadziło do oddalenia skargi;
2). art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Ppsa przez błędne uznanie, że decyzje organów obu instancji nie naruszają art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp – skoro spełnienie warunku kontynuacji funkcji także usługowej (obok funkcji mieszkalnej) w obszarze analizy wymaga zawarcia w decyzji zarówno organu I, jak i II instancji stosownego uzasadnienia i opisu rodzaju usług dopuszczonych konkretną decyzją o warunkach zabudowy; zaskarżona decyzja nie zawiera takiego uzasadnienia, tym bardziej, że w analizowanym obszarze nie znajduje się działka zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji.
4.2. Nadto, w skardze kasacyjnej K.K. na podstawie art. 174 § 1 Ppsa przedmiotowemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to:
3). art. 61 ust. 1 pkt 1-5 w zw. z art. 1 ust. 2 Upzp, poprzez błędne przyjęcie, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, gdy w załączniku I do decyzji posłużono się przykładami z obszaru analizowanego powołując się na działki [...], [...], [...], [...], które nie są dostępne z tej samej drogi publicznej, co więcej w obszarze analizowanym nie ma żadnego budynku o wnioskowanej przez Inwestora funkcji;
4). art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez błędne przyjęcie, że zachodzi kontynuacja funkcji zabudowy, oraz że została spełniona przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa, gdyż już z samej nazwy zamierzenia inwestycyjnego wynika, że planowana inwestycja ma polegać również na rozbudowie obiektu, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie nie dochodzi do kontynuacji funkcji;
5). art. 2 pkt 1 Upzp poprzez nieuwzględnienie określonej w tym przepisie definicji ładu przestrzennego oraz naruszenia uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, gospodarczo-społecznych, kulturowych i kompozycyjno-estetycznych występujących na analizowanym obszarze, z którymi planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności, przełamując ład przestrzenny na tym obszarze;
6. art. 54 pkt 2c w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 67 ust. 3 Upzp i § 2 rozp. MI 2003/1 w zakresie, w jakim WSA uznał funkcję zamieszkania zbiorowego za połączenie funkcji mieszkaniowej oraz usługowej, gdzie ww. rozporządzenie wymienia odrębnie funkcję mieszkaniową oraz usługową, natomiast całkowicie odrębną kategorią jest budynek zamieszkania zbiorowego.
7. § 3, 4, 5, 6, 7, 8 rozp. MI 2003, poprzez podzielenie stanowiska organów obu instancji, iż parametry i wskaźniki w niniejszej sprawie nie mogły ulec zmianie, gdzie z nazwy zamierzenia inwestycyjnego wynika, że dojdzie do rozbudowy, co w konsekwencji musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy.
4.3. Mając powyższe na względzie skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Krakowie, rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
4.4. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w obszarze analizowanym nie ma żadnego budynku, który odpowiadałby wnioskowanej przez Inwestora funkcji. Dalej podnosi, że w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania nie mogą być uwzględniane parametry zabudowy już istniejącej na działce, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a to tym bardziej, że w przedmiotowej sprawie ma dojść do rozbudowy ostatniej kondygnacji.
5. 1. W skardze kasacyjnej D.L. zarzucono naruszenie:
1). przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to:
a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. przez przekroczenie swobodnej oceny dowodów:
- i w konsekwencji uznanie, że organ I i II instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym w sposób prawidłowy,
- poprzez uznanie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji i pozostaje w zgodzie z realizowanymi na obszarze analizowanym funkcjami, w tym ze zrealizowanymi tam funkcjami mieszkalnymi i usługowymi;
2). naruszenie prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez jego błędną wykładnię, względnie niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy i uznanie, że na analizowanym obszarze znajduje się zabudowa umożliwiająca kontynuację funkcji planowanej inwestycji.
5.2. Mając powyższe na względzie skarżący kasacyjnie wnosi o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego i kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
5.3. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w obszarze będącym przedmiotem analizy nie ma zabudowy o funkcji zbieżnej do zabudowy planowanej przez inwestora, a zatem nie jest możliwe określenie parametrów dla planowej inwestycji. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym nie może zostać uznana za prawidłową w tym aspekcie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji i pozostaje w zgodzie z realizowanymi na obszarze analizowanymi funkcjami, w tym ze zrealizowanymi tam funkcjami mieszkalnymi i usługowymi. Twierdzenie zatem o naruszeniu wspomnianej zasady dobrego sąsiedztwa i zaburzeniu ładu przestrzennego poprzez wprowadzenie planowanej zabudowy uznać należy za uzasadnione, albowiem ujawnione nieprawidłowości należy zakwalifikować jako naruszające prawo.
6. Na rozprawę, pomimo jej zażądania przez skarżących kasacyjnie, przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nikt się nie stawił.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
7.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
7.2. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
7.3. Skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
7.4.1. Nie jest skuteczny podniesiony w skardze kasacyjnej D.L. zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżone decyzje organu I i II instancji miałyby zostać wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Gdy chodzi o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, to ma on charakter tzw. wynikowy (blankietowy), odnosząc się wyłącznie do określenia formy wyrokowania w przypadku uwzględnienia skargi, która za przedmiot miała m. in. decyzję administracyjną, a sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania, a które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższego przepisu sąd wojewódzki w tym przypadku nie stosował, skoro oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa. Zarówno jednak art. 151 Ppsa, jak i przywoływany w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Natura tych przepisów sprawia, że to na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut ich naruszenia, nałożona jest powinność powiązania ich z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Wyrok oddalający skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 Ppsa, czy niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, lecz następstwem ustaleń poprzedzających jego wydanie i zastosowania przepisów nakazujących sądowi poczynić takie ustalenia, które doprowadziły go do wniosku, że skarga nie była zasadna. Co się zaś tyczy wskazania w skardze kasacyjnej jako mającym być naruszonym art. 3 § 1 Ppsa, to wynika z niego jedynie to, że "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Ze skargi kasacyjnej nie wynika, w jaki sposób dojść miało do naruszenia tego przepisu, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa, gdzie obok przytoczenia podstaw kasacyjnych należy w skardze kasacyjnej przywołać także ich uzasadnienie, w skardze kasacyjnej skarżącego nie wyłuszczono takich powodów, dla których zarzut naruszenia tego przepisu miałby być oparty na usprawiedliwionych podstawach.
7.4.2. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że działające w sprawie organy administracyjne nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wbrew bowiem zarzutom skargi kasacyjnej organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Organ I instancji w poprawny sposób przeprowadził postępowanie, w tym właściwie sporządził analizę urbanistyczną. Podkreślić należy, że w analizie wskazano, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznaczono obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m. Teren inwestycji ma front o szerokości 40 m, wobec tego obszar analizowany wyznaczono w odległości 120 m od granic terenu inwestycji. Wskazano, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa samodzielna oraz w parterach budynków wielorodzinnych jako uzupełniająca w stosunku do mieszkalnej, enumeratywnie wskazując numery działek, na których miałyby się znajdować. Zdaniem Sądu II instancji organy administracyjne w sposób wyczerpujący uzasadniły, w jaki sposób dokonały ustaleń poszczególnych parametrów, wskazując własną ocenę. Kolegium ustosunkowało się także do innych zarzutów podniesionych w odwołaniach i wyjaśniło należycie, z jakich powodów uznało, że spełniony został warunek kontynuacji funkcji. Nie można zatem podzielić zarzutu skarżącego, że sąd wojewódzki nie dostrzegł, że zebrany przez organ materiał dowodowy jest niewystarczający i błędnie uznał za prawidłowe ustalenia poczynione przez organy. Ocena materiału dowodowego dokonana przez organy nie nosi cech dowolności, lecz została dokonana w ramach swobodnej oceny materiału dowodowego.
7.4.3. Podobnie nie sposób przyjąć, że uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp podnoszony tak przez oboje skarżących kasacyjnie, poprzez jego błędną wykładnię, względnie niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy i uznanie, że na analizowanym obszarze znajduje się zabudowa umożliwiająca kontynuację funkcji planowanej inwestycji. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji, z analizy urbanistyczno-architektonicznej bezsprzecznie wynika, że w obszarze analizowanym występują budynki usługowe i handlowo-usługowe. Usługi mają charakter samodzielny, bądź pełnią funkcję uzupełniającą względem funkcji mieszkaniowej. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych kontynuacja funkcji nie oznacza bezwzględnej tożsamości rodzaju usług występujących w obszarze analizowanym. Kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza możliwości funkcjonowania w danym miejscu jedynie obiektów w pełni tożsamych z już istniejącymi. Nowa zabudowa czy funkcja jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r., II OSK 305/12, LEX nr 1352904). W ocenie Sądu Naczelnego nie ulega wątpliwości, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie pozostaje w sprzeczności z reprezentowaną w obszarze analizowanym funkcją mieszkaniową oraz usługową.
7.4.4. Co się zaś tyczy podniesionych w skardze kasacyjnej K.K. zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w aspekcie błędnych ustaleń faktycznych, jak również braku uzasadnienia decyzji w kwestii spełnienia warunku kontynuacji funkcji w obszarze analizy, integralnie związane są ze sformułowanym zarzutem błędnej wykładni przepisu prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp), przeto nie mogą podlegać ocenie w ramach konstrukcji uchybień przepisom postępowania. Nadto, uzasadnienia decyzji obu instancji odpowiadają wymogom art. 107 § 3 K.p.a., co tym samym przesądza o bezzasadności zarzutu podniesionego w pkt 1. skargi kasacyjnej K.K., powiązanego z w/w przepisami Ppsa.
7.4.5. Za nieskuteczne uznać przyjdzie zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp w zw. z art. 1 ust. 2 Upzp poprzez błędne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.
Przepis art. 1 ust. 2 Upzp stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; 2) walory architektoniczne i krajobrazowe; 3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; 6) walory ekonomiczne przestrzeni; 7) prawo własności; 8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; 9) potrzeby interesu publicznego; 10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych; 11) zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz planem zagospodarowania przestrzennego województwa, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej; 12) zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych; 13) potrzebę zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności. Wartości wymienione w art. 1 ust. 2 Upzp są wyznacznikiem planowania i zagospodarowania przestrzennego i winny być uwzględnianie przez organy planistyczne w procesie stanowienia jak i stosowania prawa. Z mocy art. 56 zd. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Skarżąca kasacyjnie naruszenia wskazanych norm upatruje w szerszym zakresie, niż wyznaczone to zostało normatywną treścią przytoczonych przepisów. Art. 61 ust. 1 Upzp stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wyliczonych w tam ujętych punktach warunków. Istotnym w sprawie jest warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, wedle którego: "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Norma ta statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa. Pojęcie "sąsiedztwa" na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp należy rozumieć szeroko, aby było możliwe poddanie właściwej ocenie wniosku inwestora poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej jednoznacznie oceniającej dopuszczalność potencjalnej inwestycji. Celem stosowanej w tego typu postępowaniach zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Stąd też przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć w sensie largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (zob. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07, LEX nr 465665).
7.4.6. Ratio legis konstrukcji art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp wymaga też zastosowania wykładni celowościowej. Restryktywna interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej", jako działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, a taki konstrukt zaprezentowano w motywach skargach kasacyjnych, byłaby sprzeczna z celami Upzp. W cyt. ustawie bowiem nie wskazuje się, że działką sąsiednią jest wyłącznie działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca) z terenem inwestycji. Warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, niemającym wiele wspólnego ze wspólną granicą (zob. E. Skorczyńska, Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 7-8, s. 94). Takie szerokie (derywacyjne) pojęcie "działki sąsiedniej" było też przedmiotem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 20 lipca 2010 r., K 17/08 (OTK-A 2010, Nr 6, poz. 61) Trybunał, stwierdził, że "za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym, wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozp. MI 2003, co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp".
Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany, jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek, nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, LEX nr 1145557). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.
7.4.7. Nie jest sporne w sprawie, że dla ustalenia warunków zabudowy organ I instancji w zgodzie z § 3 ust. 2 rozp. MI 2003, wyznaczył wokół działek objętych wnioskiem obszar analizowany, który objął swymi granicami tereny odpowiadające pojęciu sąsiedztwa urbanistycznego. Prawidłowo wyznaczony obszar analizowany stał się podstawą do poczynienia właściwej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania oraz oceny realizacji przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp.
Sąd Naczelny podziela prezentowane w kwestionowanym wyroku stanowisko sądu pierwszej instancji co do prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego, który w przedmiotowej sprawie został wyznaczony wokół terenu, o którym mowa w art. 59 ust. 1 Upzp. Wyznaczenie tego obszaru w granicach 120 m od granicy terenu inwestycji nie może zostać uznane za naruszenie prawa skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Tak wyznaczony obszar umożliwiał bowiem ustalenie wymagań zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej oraz usługowej, a ponadto funkcja budynku (zamieszkania zbiorowego) nie koliduje z funkcją zabudowy usytuowanej na działkach graniczących z nieruchomością, na której planowana jest Inwestycja (mieszkaniową ani też usługową). W związku z powyższym należy uznać za prawidłową zastosowaną przez sąd pierwszej instancji wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp w zw. z art. 1 ust. 2 tej ustawy.
7.4.8. Niezasadny jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 2 pkt 1 Upzp, albowiem jest to przepis ogólny (definicja ładu przestrzennego), który nie zawiera ograniczeń dla planowanej inwestycji. Nie może zatem samodzielnie stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, czego domaga się skarżąca kasacyjnie. Organy administracji mają obowiązek uwzględniać te wymagania tylko w takim zakresie, w jakim pośrednio przewidują to konkretne przepisy szczególne, zawarte zarówno w Upzp, jak i w innych ustawach. Kwestionowanie przez skarżącą kasacyjnie przyjętej w decyzji za spełniony kontynuacji funkcji dla zamierzonego przedsięwzięcia samo w sobie nie świadczy jeszcze o naruszeniu zasad wynikających z powyższych przepisów.
7.4.9. Nie są trafne zarzuty niewłaściwego zastosowania przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 54 pkt 2 c w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 67 ust. 3 Upzp i § 2 rozp. MI 2003/1. W ocenie Sądu Naczelnego planowany przez inwestora budynek zamieszkania zbiorowego wpisuje się w funkcję sąsiedztwa. Na wstępie wskazać należy, że pojęcie "budynku zamieszkania zbiorowego" występuje w języku prawnym. Zdefiniowano je w § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019, poz. 1065). Według zawartej tam definicji pod pojęciem "budynku zamieszkania zbiorowego" należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki (podkr. Sądu), budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny. Jak z tego wynika, jest to obiekt przeznaczony do czasowego z reguły zamieszkiwania przez ludzi. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej w żaden sposób nie da się stwierdzić, że funkcja zamieszkania zbiorowego jest sprzeczna z zabudową mieszkaniową wielorodzinną i funkcją usługową. Wręcz przeciwnie, zamieszkanie zbiorowe stanowi naturalne, urbanistyczne uzupełnienie takiego właśnie zagospodarowania sąsiedztwa.
7.4.10. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia § 3, 4, 5, 6, 7, 8 rozp. MI 2003, poprzez podzielenie stanowiska organów I instancji i II instancji, iż parametry i wskaźniki w niniejszej sprawie nie mogły ulec zmianie, podczas gdy – zdaniem skarżącej kasacyjnie – z nazwy zamierzenia inwestycyjnego wynika, że dojdzie do rozbudowy obiektu. Dokonując oceny analizy pod względem formalnym należy stwierdzić, że jest ona kompletna, spójna, zawiera dokumentację fotograficzną oraz graficzną, a także zawiera szczegółową analizę poszczególnych wskaźników i parametrów zabudowy w obszarze analizowanym. I tak, stosownie do § 4 ust.1 rozp. MI 2003 na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie (załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji) wskazano, że w związku z charakterem zamierzenia inwestycyjnego nie zachodzi konieczność wyznaczenia nowej linii zabudowy, a dotychczasowa nie ulega zmianie. Zgodnie z § 5 rozp. MI 2003 wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W załączniku nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie ma wpływu na zmianę powierzchni zabudowy oraz wielkość powierzchni biologicznie czynnej. Z analizy wynika, że obecnie wskaźnik powierzchni zabudowy terenu inwestycji wynosi ok. 30 %, zaś wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ok. 5 % (karta nr 392). Stosownie do § 6 rozp. MI 2003 szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jednak dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie w załączniku nr 1 wskazano, że szerokość elewacji frontowej nie ulegnie zmianie. Z akt sprawy wynika, że łączna szerokość elewacji frontowej budynku nr [...] i [...] na dz. [...] wynosi ok. 30 m, w tym szerokość elewacji budynku wysokiego wynosi 20 m (karta nr 340). Stosownie zaś do § 7 ust. 1 rozp. MI 2003 wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie w załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji wskazano, że wysokość elewacji frontowych określają poziomy okapów w przypadku budynków z dachami skośnymi i wysokości gzymsów/attyk wieńczących w przypadku dachów płaskich. Ze względu na zakres inwestycji również w przypadku tego parametru nie występowała konieczność przeprowadzenia szczegółowej analizy wysokości górnych krawędzi elewacji, bowiem parametr ten nie ulegnie zmianie. Dopuszczono możliwość zastosowania balustrady wokół projektowanego użytkowego tarasu na dachu wysokiej części budynku, jednak bez dodatkowego ustalania tego parametru. W analizie wskazano, że wysokości budynków są bardzo zróżnicowane i wynoszą od ok. 4 m do ok. 34 m. Zabudowa na działce [...] ma dach płaski, poziom attyki części niskiej znajduje się na wysokości 18.50 m, poziom attyki części wysokiej znajduje się na wysokości ok. 36 m. W świetle z kolei § 8 rozp. MI 2003 geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W przedmiotowej sprawie w załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji wskazano, że dach budynku jest płaski, a planowane zamierzenie inwestycyjne nie spowoduje zmiany geometrii dachu. Odrębnym zagadnieniem jest bowiem pozostawienie istniejącego dotychczas szybu windowego i dostosowanie go do wymogów drogi ewakuacyjnej. Teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...], a na terenie inwestycji znajduje się niezbędne uzbrojenie terenu. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów skarżącej o "rozbudowie" obiektu, to są one niezasadne. Jak wynika z załączonej do decyzji analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez mgr arch. E.S., planowane zamierzenie inwestycyjne nie wpływa na zmianę gabarytów budynku, geometrię dachu, nie wpływa też na zmianę powierzchni zieleni parametry zabudowy pozostają bez zmian w stosunku do stanu dotychczasowego. Nie doszło zatem do zwiększenia powierzchni zabudowy budynku.
8. Skoro skargi kasacyjne nie posiadały usprawiedliwionych podstaw, podlegały oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa.