II OSK 509/08

II OSK 509/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-08-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-03-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Paweł Tarno /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Banasiewicz
Stanisław Nowakowski
Symbol z opisem
6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Wr 248/07 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2007-12-18
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
art. 19 ust. 1
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 31 maja 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o związkach zawodowych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "Solidarność 80" przy SP ZOZ w N. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Wr 248/07 w sprawie ze skargi Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "Solidarność" 80 przy SP ZOZ w N. R. na uchwałę Rady Powiatu K. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie połączenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej pod nazwą Zespół Opieki Zdrowotnej w D. Z. oraz samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej pod nazwą Zespół Opieki Zdrowotnej w N. R. poprzez przeniesienie mienia przejmowanych zakładów do samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej pod nazwą Zespół Opieki Zdrowotnej w K. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
II OSK 509/08
U Z A S A D N I E N I E
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 18 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Wr 248/07 oddalił skargę Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "Solidarność 80" przy SP ZOZ w N. R. na uchwałę Rady Powiatu K. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie połączenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej pod nazwą Zespół Opieki Zdrowotnej w D. Z. oraz samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej pod nazwą Zespół Opieki Zdrowotnej w N. R. poprzez przeniesienie mienia przejmowanych zakładów do samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej pod nazwą Zespół Opieki Zdrowotnej w K. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że podstawy nieważności uchwały organu powiatu określa art. 79 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), według którego uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie z art. 79 ust. 4 usp, w przypadku" nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 79 ust. 1 oraz ust. 4 usp wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał organów powiatu: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu może być tylko istotne naruszenie prawa. W literaturze oraz w ustalonym orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiej uchwały powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowy, materialny lub proceduralny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.
Zdaniem Sądu I instancji zaskarżona uchwała była poprzedzona prawidłowo przeprowadzoną procedurą konsultacyjną ze związkami zawodowymi. Sprawia to, że uchwała ta nie jest obarczona podniesioną wadą prawną. Brak jest więc podstaw dla wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, polegające na niedochowaniu przez powiat procedury konsultacyjnej, wymaganej przez art. 19 ust. 1 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) w związku z art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080). Według art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, organizacja związkowa reprezentatywna w rozumieniu art. 6 ustawy o Komisji Trójstronnej do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, ma prawo opiniowania założeń oraz projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych.
Artykuł 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych w zakresie ustalenia reprezentatywności odsyła do art. 6 ustawy z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego. Zgodnie z tym przepisem, za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe i ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) zrzeszające więcej niż 300.000 członków będących pracownikami oraz działające w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej. Taką reprezentatywną organizacją związkową jest między innymi Forum Związków Zawodowych z siedzibą w B. oraz jego terenowa jednostka, którą jest Forum Związków Zawodowych Województwa D. Członkiem Forum Związków Zawodowych jest Związek Zawodowy "Solidarność 80". Z art. 17 ust. 4 statutu Forum Związków Zawodowych wynika, że do kompetencji jego Prezydium należy między innymi reprezentowanie Forum wobec władz wykonawczych, ustawodawczych i sądowniczych kraju. Z art. 19 statutu wynika, że struktury terenowe tworzą Zarządy Wojewódzkie oraz Zarządy Powiatowe FZZ (ust. 1); struktury terenowe reprezentują FZZ między innymi wobec terenowych organów państwowych i samorządowych (ust. 2). Z powyższych przepisów statutowych FZZ wynika, że Prezydium FZZ nie jest organem kompetentnym w zakresie reprezentacji wobec organów terenowych. Jest nią natomiast właściwa struktura terenowa FZZ. W sytuacji braku struktury powiatowej jest nią struktura wojewódzka, którą w rozpatrywanej sprawie jest Forum Związków Zawodowych Województwa D. Z akt sprawy wynika, że jego organ uczestniczył w procedurze konsultacyjnej poprzedzającej uchwalenie zaskarżonej uchwały. Zarząd powiatu zwrócił się do niego pismem z [...] października 2006 r., doręczonym 24 października 2006 r. W piśmie z [...] listopada 2006 r., doręczonym powiatowi tego samego dnia telefaksem, Zarząd Wojewódzki Województwa D. Forum Związków Zawodowych wyraził negatywną opinię co do projektu uchwały Rady Powiatu, na podstawie której zamierzano zlikwidować SP ZOZ w N. R. Z istoty opinii wynika, że jest to przejaw woli organu, niewiążący dla organu zasięgającego opinii. Sąd uznał zatem, że procedura konsultacyjna poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały została przeprowadzona prawidłowo z udziałem właściwego organu statutowego reprezentatywnej organizacji związkowej, jaką jest Zarząd Wojewódzki Województwa D. Forum Związków Zawodowych. Ani z powołanych przepisów ustawowych, ani z przepisów statutowych Forum Związków Zawodowych nie wynika natomiast, aby organizacja związkowa, jaką jest "Solidarność 80", czy jej organizacja zakładowa, jaką jest skarżący, miała roszczenie o konsultację projektu zaskarżonej uchwały. W Konsekwencji Sąd uznał, że żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały przez skarżącego są bezzasadne.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność 80" przy SP ZOZ w N. R., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności
1. art. 87 ust. 1 i art. 88 ustawy z 5.06.1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. nr 91, poz. 578 z późn. zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie;
2. art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5.06.1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. nr 91, poz. 578 z późn. zm.) przez jego niezastosowanie;
3. art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23.05.1991 roku o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 roku nr 79, poz. 854 z późn. zm.) przez jego niezastosowanie;
4. art. 24125 § 1 pkt 2 oraz art. 24125a kodeksu pracy przez ich niezastosowanie;
II. naruszenie zasad postępowania a w szczególności:
1. art. 7 kpa przez jego niezastosowanie,
2. art. 80 kpa przez jego niezastosowanie,
3. dokonanie ustaleń sprzecznych z treścią zebranego w sprawie materiału.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd błędnie przyjął, iż skarżący jest członkiem Forum Związków Zawodowych, a z Forum tym przeprowadzono konsultacje. Ustalenie to jako sprzeczne ze stanem faktycznym spowodowało wydanie błędnego orzeczenia. W aktach sprawy znajduje się odpis z Krajowego Rejestru Sądowego nr [...], z którego wynika, iż Komisja Zakładowa NSZZ "Solidarność 80" jest zrzeszona w Federacji Regionów i Komisji Zakładowych Związku Zawodowego "Solidarność 80". Zarówno Rada Powiatu K., jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny powinny mieć tego świadomość. Nieuwzględnienie tego faktu i bezzasadne przyjęcie, iż przeprowadzono konsultacje z wszystkimi reprezentatywnymi organizacjami związkowymi spowodowało, że zaskarżona uchwała została przyjęta z naruszeniem prawa a w szczególności przepisami dotyczącymi trybu konsultacji, o których mowa w art. 87 ust. l i 88 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z powołanymi przepisami konsultacje obligatoryjnie podlegają między innymi uchwały Rad Powiatów dotyczące SP ZOZ. Nie przeprowadzenie takiej konsultacji powoduje nieważność takiej uchwały.
Bezspornym w niniejszej sprawie powinno być, że przeprowadzono konsultacje z Forum Związków Zawodowych. Bezspornym również jest, że skarżący nie należy do takiego przywołanego Forum. Bezspornym również powinno być, że skarżący jest reprezentatywną, organizacją związkową, z którą taką konsultację winno się przeprowadzić. Jeżeli zatem w procedurze konsultacyjnej wymaganej przez przepisy ustawy o Samorządzie Powiatowym pominięto jedną z reprezentatywnych organizacji związkowych to należy uznać, że konsultacje nie zostały przeprowadzone, a tym samym uchwała została podjęta w sposób sprzeczny z prawem, co w oparciu o art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym skutkuje jej nieważnością.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dodano, że w związku z toczącym się postępowaniem przed WSA we Wrocławiu ze skargi NSZZ "Solidarność 80" przy SP ZOZ w N. R. Powiat K. wystąpił do Sądu Okręgowego w W. z wnioskiem o poinformowanie go, jakie organizacje związkowe zostały przez tenże Sąd uznane za reprezentatywne na dzień 31 stycznia 2007 roku. Pismem z dnia 25 października 2007 roku Sąd Okręgowy w W. [...] Wydział Cywilny Rejestrowy udzielił odpowiedzi, że za reprezentatywne uznano 1) Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych z siedzibą w W., [...], 2) Forum Związków Zawodowych z siedzibą w B., [...]. Dowodzi to, że Powiat K. przeprowadził konsultacje z jednostkami terenowymi w/w związków zawodowych w tym z Forum Związków Zawodowych Województwa D. NSZZ "Solidarność 80" przy SP ZOZ w N. R. nie był organizacją reprezentatywną w rozumieniu cyt. wyżej przepisów prawnych, a więc nie istniał obowiązek prawny do włączenia przez Radę Powiatu K. do procedury konsultacyjnej nad projektem uchwały o połączeniu SP ZOZ - ów także tego Związku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, pierwsza z podstaw kasacyjnych odnoszących się do prawa materialnego nie wskazuje, na czym miałoby polegać niewłaściwe zastosowanie art. 87 ust. 1 i art. 88 ustawy z 5.06.1998 roku o samorządzie powiatowym. W tym zakresie więc nie określono granic skargi kasacyjnej, przez co uniemożliwiono Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne rozpoznanie tego zarzutu (art. 183 § 1 zd 1 p.p.s.a.).
Po drugie, zarzucono Sądowi naruszenie przepisów art. 7 i 80 k.p.a. przez ich niezastosowanie. W p.p.s.a. nie ma takiej podstawy kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę kasacyjną tylko wtedy, jeżeli uchybienie przepisowi mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowany w ten sposób zarzut nie stanowi więc przyczyny, na podstawie której można zaskarżyć orzeczenie sądu administracyjnego pierwszej instancji.
Po trzecie wreszcie, zarzut dokonania "ustaleń sprzecznych z treścią zebranego w sprawie materiału" nie spełnia wymagań konstrukcyjnych podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., bo nie wskazano przepisu, który zdaniem skarżącego, został naruszony przez Sąd I instancji.
W tym zakresie źle postawione zarzuty skargi kasacyjnej uniemożliwiły Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi kasacyjnej kontrolę legalności zaskarżonego wyroku.
W pozostałym zakresie skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu K. z [...] stycznia 2007 r. nr [...] była poprzedzona procedurą konsultacyjną ze związkami zawodowymi, procedurą wymaganą przez art. 19 ust. 1 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych w związku z art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego. Została ona bowiem zaopiniowana przez Forum Związków Zawodowych Województwa D., a więc reprezentatywną organizację związkową w rozumieniu przytoczonych przepisów. Do tej procedury nie ma natomiast zastosowania art. 24125 § 1 pkt 2 oraz art. 24125a kodeksu pracy, albowiem nie można utożsamiać "reprezentatywnej organizacji związkowej" z "reprezentatywną zakładową organizacją związkową", a tylko za taką organizację można uznać skarżącego. W konsekwencji Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny prawnej, że zaskarżona uchwała nie jest obarczona wadą prawną, określoną w art. 79 ust. 1 ustawy z 5.06.1998 roku o samorządzie powiatowym.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.