II OSK 508/23

II OSK 508/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Anna Szymańska
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Lu 397/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-10-18
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133, 134, 141, 151, 183, 184, 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138, 139
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 2 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 października 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 397/22 w sprawie ze skargi H. K. oraz S.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 1 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z 18 października 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 397/22, oddalił skargę H. K. oraz S. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 1 kwietnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
T. K. pismem z 5 listopada 2014 r. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB)\, że na terenie jego działki nr [...] położonej w miejscowości [...] znajduje się budynek mieszkalny, w którym pozwolił na zamieszkanie siostrze swojego dziadka. W 2006 r. w budynek ten wjechał TIR, częściowo go burząc i naruszając jego konstrukcję. Tymczasem lokatorka budynku dokonuje tam napraw bez jego zgody i stosownych pozwoleń. W ocenie wnioskodawcy budynek znajduje się w złym stanie technicznym i stwarza zagrożenie dla jego mieszkańców.
Podczas kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji 2 grudnia 2014 r. ustalono, że na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...] znajduje się budynek mieszkalny o wymiarach zewnętrznych 11,72 m x 8,90 m. Budynek usytuowany jest w odległości 23 m od zjazdu z drogi krajowej na drogę powiatową, w odległości 3,12 m od granicy z działką nr [...] oraz w odległości 4,55 m od granicy z działką nr [...] i 8,11 m od istniejącego budynku mieszkalnego na tej działce. Budynek ten powstał po obmurowaniu istniejącego budynku o konstrukcji drewnianej i wymiarach zewnętrznych 10,80 m x 5,50 m, uszkodzonego w dniu 6 czerwca 2006 r. w wyniku wjechania w budynek samochodu ciężarowego (TIR). Roboty budowlane polegające na obmurowaniu zniszczonego budynku drewnianego zostały wykonane w 2006 r. w celu zabezpieczenia budynku przez okresem zimowym. Wykonano nowe ściany z bloczków z betonu komórkowego o grubości 0,24 m i wysokości 2,5 m. Do budynku są doprowadzone przyłącza: wodociągowe, kanalizacji sanitarnej, gazowe i telefoniczne. Budynek jest użytkowany i zamieszkały przez dwie osoby. Stan obiektu określono jako dostateczny. Budynek drewniany zbudowany z bali o grubości 13 cm, o stropie drewnianym na belkach drewnianych i podłodze strychowej drewnianej, na skutek uderzenia pojazdu został w połowie odkształcony, w wyniku czego drzwi po domknięciu są nieszczelne. Budynek składa się z czterech pomieszczeń, tj. sieni, spiżarni, kuchni i pokoju i wyposażony jest w instalację elektryczną. Drewniana konstrukcja dachu pokryta jest blachą płaską. Pokrycie dachu na szczycie, od strony zachodniej, zostało zerwane w wyniku działania wiatru. Pomieszczenie kuchni wyposażone jest w trzon kuchenno-piecowy i dodatkowo piecyk metalowy. W trzonie kuchennym zainstalowano wężownicę do ogrzewania pokoju. Kuchnia i piecyk podłączone są do trzonu kominowego, który znajduje się w dostatecznym stanie technicznym. Budynek wymaga ogólnej bieżącej konserwacji, tj. wykonania tynków, spoinowania pomiędzy balami i malowania. Ogólny stan techniczny nie stwarza zagrożenia dla osób w nim zamieszkujących.
Na podstawie przeprowadzonej kontroli PINB zawiadomieniem z 19 grudnia 2014 r. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego. Następnie postanowieniem z 18 lutego 2015 r. zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w [...] sprawy o sygn. akt: I Ns 995/14 o zasiedzenie działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...].
Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z 7 marca 2016 r., sygn. I Ns 995/14 oddalono wniosek H. K. o zasiedzenie działek. W związku z tym organ I instancji postanowieniem z 20 maja 2019 r. podjął zawieszone postępowanie.
Podczas oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji 4 lipca 2019 r. stwierdzono, że ustalenia z ostatniej kontroli z dnia 2 grudnia 2014 r. są aktualne. Stan techniczny budynku ponownie oceniono jako dostateczny. Ponadto doprecyzowano, że w wyniku uderzenia samochodu ciężarowego budynek został w połowie uszkodzony i odkształcony, tj. została całkowicie zniszczona ściana zachodnia i częściowo ściana południowa. Dach został częściowo zabezpieczony folią przed szkodliwymi warunkami atmosferycznymi. W pomieszczeniu pokoju, w miejscu pieca kaflowego, znajduje się piec stalowy (koza) podłączony do trzonu kominowego. Przygotowanie posiłków odbywa się przy pomocy kuchenki gazowej zaopatrzonej w gaz z butli propan-butan. H. K. i S. K. oświadczyły, że są inwestorkami i zleciły wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu fundamentów wokół drewnianego budynku i obmurowanie go w celu zabezpieczenia przed szkodliwymi warunkami atmosferycznymi. Oświadczyły również, że nie posiadają wymaganych zezwoleń na wykonanie robót i że na wykonanie tych robót otrzymały ustną zgodę poprzedniego właściciela działki J. K., który w 2006 r. posiadał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Pełnomocnik T. K. i L. S. oświadczył, że takiej zgody nie było. Ponadto wniósł do protokołu, że od 2014 r. toczy się z wniosku T. K. postępowanie sądowe o eksmisję.
W sprawie ustalono również, że istnieje możliwość legalizacji popełnionej samowoli budowlanej. Przedmiotowy budynek mieszkalny nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 20 listopada 2003 r.). Zgodnie z ustaleniami planu działki o nr [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem MR planu przeznaczonym pod budownictwo zagrodowe z możliwością realizacji budownictwa jednorodzinnego. Plan dopuszcza realizację obiektów kubaturowych w granicy działki (§ 3 ust. 1.2 tekstu planu). Nie zostały również naruszone przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem.
W tych okolicznościach PINB postanowieniem z 23 grudnia 2019 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową i przebudową parterowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] oraz nałożył na T. K. - właściciela działki nr [...] oraz L. S. - właściciela działki nr [...] obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia 30 kwietnia 2020 r., wymienionych w postanowieniu dokumentów.
Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (LWINB) po rozpatrzeniu zażalenia H. K. postanowieniem z 20 lutego 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie z 23 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt: II SA/Lu 263/20, po rozpatrzeniu skargi H. K. na postanowienie LWINB z 20 lutego 2020 r. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające postanowienie PINB z dnia 23 grudnia 2019 r. Zdaniem WSA, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 52 Prawa budowlanego, gdyż rozstrzygnięcia wydawane na podstawie art. 48 Prawa budowlanego powinny być w pierwszej kolejności kierowane do inwestora samowolnie wykonanych robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku WSA zawarł pogląd, że niesłuszne było obciążenie obowiązkiem złożenia określonych dokumentów właścicieli działek, na których znajduje się nielegalnie wykonany obiekt budowlany, na którego wykonanie nie mieli oni żadnego wpływu, z którego nie korzystają i nigdy nie korzystali.
PINB, rozpatrując ponownie sprawę, przeprowadził w dniu 18 maja 2021 r. oględziny przedmiotowego budynku mieszkalnego, podczas których potwierdzony został ustalony wcześniej stan faktyczny sprawy. Obecne podczas oględzin strony postępowania zgodnie oświadczyły, że stan zainwestowania budynku nie uległ zmianie w stosunku do ustaleń dokonanych podczas poprzednich oględzin. W konsekwencji powyższego organ pierwszej instancji postanowieniem z 26 maja 2021 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową i przebudową parterowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] oraz zobowiązał inwestorki, tj. H. K. oraz S.K. do dostarczenia, w terminie do dnia 30 września 2021 r., wymienionych w postanowieniu dokumentów.
Z uwagi na to, że zobowiązane nie przedłożyły w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, organ I instancji decyzją z 29 października 2021 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r.), nakazał inwestorkom rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego o wymiarach w rzucie poziomym 11,72 m x 8,90 m, doprowadzając obiekt do stanu poprzedniego, czyli do wymiarów: 10,80 m x 5,50 m.
LWINB decyzją z 1 kwietnia 2022 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania H. K. występującej w imieniu własnym oraz w imieniu S. K., uchylił w całości ww. decyzję PINB i nakazał inwestorkom: H. K. i S. K. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] położonych w obrębie [...], gmina [...], poprzez: 1) demontaż jednospadowego, przykrytego folią zadaszenia części rozbudowanej o konstrukcji wykonanej z desek opartych na nowej ścianie podłużnej (północno-wschodniej) oraz elementach konstrukcyjnych istniejącego dachu wraz z konstrukcją drewnianą podpierającą zadaszenie, 2) demontaż pokrycia z papy termoizolacyjnej zabezpieczonej deskowaniem opartym na nowej ścianie północno-zachodniej przedmiotowego budynku, 3) rozbiórkę czterech ścian zewnętrznych rozbudowanego budynku mieszkalnego wykonanych z bloczków z betonu komórkowego o grub. 0,3 m i wys. 2,57 m (dwóch ścian o długości 8,90 m i dwóch ścian o długości 11,72 m) wraz z podmurówką z cegły ceramicznej pełnej oraz żelbetową ławą fundamentową, 4) uporządkowanie terenu po robotach rozbiórkowych.
Organ odwoławczy uznał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, stąd postanowieniem z 24 stycznia 2022 r., wydanym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., zlecił PINB przeprowadzenie, w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia, dodatkowego postępowania dowodowego (oględzin) w celu ustalenia dokładnego stanu faktycznego sprawy, a w szczególności: 1) dokładnego opisu samowolnie wybudowanych części budynku mieszkalnego (fundamenty, dach, ściany) z podaniem ich wymiarów (długość, szerokość, wysokość), 2) sporządzenia szkicu sytuacyjnego, wraz z koniecznymi wymiarami, zabudowy działek nr [...] i [...] z zaznaczeniem i opisem samowolnie wybudowanych części przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz wskazaniem kierunku północnego, 3) sporządzenia dokumentacji fotograficznej z czynności kontrolnych, wraz z dokładnym opisem fotografii. Podczas oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji 28 lutego 2022 r. ustalono, że na działkach nr [...] i [...] znajduje się budynek mieszkalny o wymiarach zewnętrznych 8,90 m x 11,72 m, tj. po obmurowaniu po stronie zewnętrznej drewnianego budynku mieszkalnego. Budynek drewniany o wymiarach zewnętrznych 10,80 m x 5,50 m został obmurowany przez zimą 2006 r. W dniu oględzin ustalono, że wszystkie zewnętrzne ściany wykonane są jako murowane z pustaków z betonu komórkowego gr. 0,3 m i wysokości 2,57 m na podmurówce o gr. 0,38 m wykonanej z cegły ceramicznej pełnej, posadowionej na żelbetowej ławie fundamentowej. Wszystkie ściany murowane posiadają otwory przesklepione nadprożami monolitycznymi obmurowanymi cegłą ceramiczną pełną. Ściany południowo-wschodnia i północno-zachodnia mają długość 8,9 m, przy czym ściana pd.-wsch. jest odsunięta na 0,2 m od lica istniejącej ściany drewnianej budynku, a ściana pn.-zach. - w miejscu uszkodzonej ściany drewnianej. Ściany południowo-zachodnia i północno-wschodnia mają długość 11,72 m, przy czym ściana frontowa, tj. pd.- zach. jest odsunięta na 0,36 m od lica istniejącej ściany drewnianej budynku, a ściana pn.-wsch. jest odsunięta na 2,73 m od lica istniejącej ściany budynku. W miejscu uszkodzonego dachu od strony pn.-zach. budynku dach nie został odbudowany, wykonano zabezpieczenie z deskowania oraz pokrycia z papy termoizolacyjnej. Natomiast od strony pn.-wsch. wykonano jednospadowe przykryte folią zadaszenie części rozbudowanej, którego konstrukcja wykonana jest z desek opartych na nowej ścianie podłużnej i elementach konstrukcyjnych istniejącego dachu, wsparta dodatkowo podparciem pośrednim wykonanym z desek ustawionych pionowo (podpartych słupami wykonanymi również z desek drewnianych).
LWINB wskazał, że organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471). Z uwagi jednak na to, że w sentencji zaskarżonej decyzji nie określono w sposób jednoznaczny zakresu nakazanych robót rozbiórkowych, należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy poprzez dokładne sformułowanie nałożonego obowiązku.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie zostały wykonane roboty budowlane polegające m. in. na wybudowaniu nowych ścian o gr. 24 cm z bloczków z betonu komórkowego, na nowych fundamentach usytuowanych wokół istniejącego, częściowo zburzonego budynku mieszkalnego o konstrukcji drewnianej. Ten rodzaj robót budowlanych nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązujący przed 19 września 2020 r.), ani też nie jest objęty obowiązkiem dokonania zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r.). Wykonanie wyżej opisanych robót budowlanych spowodowało zwiększenie powierzchni zabudowy, jak również zmiany kubatury istniejącego wcześniej budynku mieszkalnego, tj. zmianę jego charakterystycznych parametrów, a tym samym świadczy o jego rozbudowie, która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.
Według LWINB w niniejszej sprawie zaszły podstawy do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2-3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r.). Jednak H. K. i S. K. nie wykonały, w oznaczonym terminie, obowiązku nałożonego postanowieniem PINB w [...] z 26 maja 2021 r., w konsekwencji czego organ I instancji prawidłowo nakazał na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r.) rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, nakaz rozbiórki wydaje się obligatoryjnie. Ustawodawca nie przewidział od tej zasady żadnych wyjątków.
Organ odwoławczy podkreślił następnie, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji, stosując się do zaleceń zawartych w wyroku WSA w Lublinie, prawidłowo skierował nakazy do H. K. i S. K., tj. inwestorek samowolnie wykonanych robót budowlanych.
Odnosząc się do zarzutu wyznaczenia przez organ pierwszej instancji zbyt krótkiego terminu wykonania obowiązku, LWINB wyjaśnił, że wyznaczony przez organ I instancji czteromiesięczny termin wykonania obowiązku był wystarczająco długi do zgromadzenia wskazanych w postanowieniu PINB dokumentów. Wyjaśnił też, że art. 48 Prawa budowlanego stanowiący podstawę prawną orzeczenia o rozbiórce nie upoważnia organów do określenia w decyzji terminu wykonania obowiązku rozbiórki. W konsekwencji decyzja o rozbiórce wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego podlega wykonaniu z dniem, w którym stanie się ostateczna.
Skargą H. K. i S. K. zaskarżyły powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 140 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a.; art 138 § 1 pkt 2, § 2 k.p.a. oraz art 139 k.p.a.; art 140 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. i art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z 13 lutego 2020 r.; art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 75 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Sąd podniósł, że ustalenia organu odwoławczego odnośnie do zakresu i prawnej kwalifikacji robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...], są prawidłowe, jednoznaczne i nie budzące żadnych wątpliwości. Kwestie te nie są też przedmiotem sporu. Bezsporne jest również, że inwestorkami tych robót są skarżące: H. K. i S. K.. Zdaniem Sądu przedmiotowe roboty stanowią rozbudowę budynku mieszkalnego w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, ponieważ doprowadziły do zmiany charakterystycznych parametrów tego budynku (szerokości, długości, powierzchni, kubatury). Roboty te w dacie realizacji objęte były obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestorki nie uzyskały (art. 28 ust. 1 w związku z art. 29 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego). Organy nadzoru budowlanego miały zatem podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Sąd podkreślił, że za podstawę prawną rozstrzygnięcia organy przyjęły art. 48 ust. 1-4 Prawa budowlanego obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), kierując się treścią art. 25 tej ustawy, według którego do spraw uregulowanych ustawą zmienioną w art. 1 (tj. ustawą Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, przepisy ustawy zmienionej stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Z takim stanowiskiem nie zgadzają się skarżące, twierdząc, że skoro stały się stronami niniejszego postępowania już po wejściu w życie ustawy z 13 lutego 2020 r., to należy zastosować przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po zmianie dokonanej tą ustawą (tj. w wersji aktualnej w dacie wydawania zaskarżonej decyzji). Stanowisko skarżących jest zdaniem Sądu błędne. Sąd wskazał, że nie ulega wątpliwości, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte 2 grudnia 2014 r. W jego rezultacie została wydana decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki części budynku z tym, że nie na skarżące, ale na właściciela działek, na których budynek jest posadowiony. Dopiero na skutek wytycznych zawartych w wyroku tutejszego Sądu z 17 grudnia 2020 r., (sygn. akt: II SA/Lu 263/20), obowiązek określony w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. skierowano do skarżących. Postępowanie to nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy, tj. do dnia 19 września 2020 r., ponieważ w rezultacie kasatoryjnego wyroku sądu administracyjnego kwestionowane rozstrzygnięcia zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, a sprawa wróciła do punktu wyjścia, tj. do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
Sąd zwrócił uwagę, że formułując zarzut błędnego zastosowania przez organy przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji z 13 lutego 2020 r., skarżące błędnie utożsamiły adresata obowiązku określonego w decyzji ze stroną postępowania, twierdząc, że stronami przedmiotowego postępowania stały się dopiero w 2021 r. Tymczasem z akt sprawy wprost wynika, że skarżące były stronami tego postępowania od początku, tj. od dnia kontroli robót wykonanych w budynku (podpisy skarżących widnieją na protokole kontroli z 2 grudnia 2014 r. – k. 10), były również obecne podczas oględzin w dniu 4 lipca 2019 r. Ponadto w piśmie z 19 września 2019 r. PINB w [...] formalnie poszerzył krąg stron postępowania o S.K. jako inwestorkę robót. Następnie skierował do obu skarżących jako stron postępowania postanowienie z 23 grudnia 2019 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Również organ odwoławczy doręczył obu skarżącym jako stronom rozstrzygnięcie z 20 lutego 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie z 23 grudnia 2019 r. Wszystkie te działania organów świadczą jednoznacznie o tym, że skarżące miały status stron postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy części budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] przed 19 września 2020 r. Jest to zdaniem Sądu o tyle istotne, że o tożsamości sprawy administracyjnej przesądza nie tylko jej aspekt przedmiotowy (tj. tożsamość przedmiotu sprawy), ale również podmiotowy (tożsamość organu i stron postępowania). W związku z tym, że przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 13 lutego 2020 r. skarżące były stronami postępowania toczącego się w przedmiocie samowolnej rozbudowy budynku na działkach nr [...] i [...], mamy tu niewątpliwie do czynienia z tożsamością sprawy administracyjnej toczącej się od 2 grudnia 2014 r. Nie jest przy tym istotne, że zmienił się adresat decyzji nakazującej rozbiórkę części budynku, ponieważ pojęcie adresata jest węższe niż pojęcie strony postępowania administracyjnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią zatem zdaniem Sądu przepisy art. 48 ust. 1-4 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.
Sąd przywołał treść art. 48 ust. 1 i 2 ww. ustawy i stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji prawidłowo stwierdził zaistnienie wskazanych w ust. 2 powołanej normy podstaw legalizacji samowoli budowlanej, wobec czego postanowieniem z 26 maja 2021 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz zobowiązał inwestorki do dostarczenia w terminie do dnia 30 września 2021 r. wymienionych w postanowieniu dokumentów, tj. zaświadczenia wójta o zgodności robót z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami innych organów oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czteromiesięczny termin na uzupełnienie tych braków upłynął bezskutecznie, wobec czego organ nadzoru budowlanego był zobligowany do nakazania rozbiórki samowolnie zrealizowanych robót budowlanych. W myśl bowiem ust. 4 art. 48 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu, o której mowa w art. 48 ust. 1 w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r., nie ma charakteru uznaniowego. W przypadku, gdy inwestor nie dopełnił obowiązków umożliwiających ewentualną legalizację obiektu, wydanie tej decyzji jest obligatoryjne i niezależne od woli organu.
Odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 75 k.p.a. w związku z art 140 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżących, dla których budynek, o którym mowa w zaskarżonej decyzji, stanowi jedyne miejsce zamieszkania, zaś wykonane w 2006 r. prace były zrealizowane za zgodą ówczesnego właściciela nieruchomości i były konieczne ze względu na stan budynku po jego uszkodzeniu przez samochód ciężarowy w czerwcu 2006 r. Sąd wskazał, że tego zarzutu nie podziela z tej przyczyny, że odpowiedzialność administracyjna za popełnienie samowoli budowlanej ma charakter odpowiedzialności obiektywnej, a zatem jest tak skonstruowana, że do jej poniesienia wystarczy samo naruszenie normy prawnej – w tym wypadku - zrealizowanie robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego. Oznacza to, że odpowiedzialność ta powstaje niezależnie od tego, z jakich powodów wykonano roboty budowlane (w rozpoznawanej sprawie niezależnie od tego, że roboty zostały wykonane w rezultacie zniszczenia obiektu wskutek zdarzenia losowego). Nie ma też w ocenie Sądu znaczenia sytuacja osobista i materialna sprawcy samowoli budowlanej, ani to, że właściciel nieruchomości wyraził zgodę na wykonanie tych robót. Zgoda właściciela nieruchomości na wykonanie robót budowlanych przez inwestora nie niweluje skutków samowoli budowlanej, ponieważ nie zastępuje wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Niezasadny jest również zdaniem Sądu zarzut naruszenia art 138 § 1 pkt 2, § 2 k.p.a. oraz art 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji merytorycznej na niekorzyść strony odwołującej się w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynikało, że mimo uzupełnienia postępowania dowodowego istniały podstawy do uchylenia decyzji PINB w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Sąd podniósł, że podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy administracyjnej i – w rezultacie powyższego – wydanie decyzji co do istoty sprawy (decyzji merytorycznej). Wprawdzie ustawodawca w art. 138 § 2 k.p.a. daje organowi drugiej instancji upoważnienie do wydania decyzji kasatoryjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, jednak zastrzega, że może to nastąpić jedynie wyjątkowo, tj. wówczas, gdyby braki w materiale dowodowym sprawy są tak daleko idące, że wydanie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jeżeli natomiast braki te są tego rodzaju, że po ich uzupełnieniu organ jest w stanie ustalić istotne okoliczności faktyczne sprawy i na tej podstawie dokonać jej oceny prawnej, wówczas ma nie tyle uprawnienie, co obowiązek wydać merytoryczne rozstrzygnięcie, a zatem albo utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchylić decyzję tego organu z jednoczesnym rozstrzygnięciem co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zdaniem Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, w której organ odwoławczy, uznając, że w sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej obowiązek nałożony na inwestorki nie został określony w sposób wystarczająco precyzyjny, przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.). Dokonane w ramach tego postępowania ustalenia wraz z dowodami przeprowadzonymi przez organ pierwszej instancji niewątpliwie pozwoliły ustalić wszystkie istotne okoliczności sprawy i w sposób jednoznaczny określić treść nałożonych na skarżące obowiązków obejmujących rozbiórkę części obiektu budowlanego. Wbrew stanowisku skarżących, potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego przez organ drugiej instancji nie stanowi przesłanki uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Przeciwnie, służy względom ekonomiki postępowania administracyjnego, dając organowi odwoławczemu możliwość załatwienia sprawy co do meritum.
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie sposób przyjąć, by zaistniały podstawy do wydania przez WINB decyzji kasatoryjnej, ponieważ Sąd nie dopatrzył się żadnych braków w materiale dowodowym. Niewątpliwie też zdaniem Sądu zaskarżona decyzja, nakładająca na skarżące ściśle określone obowiązki w ramach rozbiórki części obiektu budowlanego, nie jest dla nich mniej korzystna niż decyzja pierwszoinstancyjna. Obie decyzje nakładały na inwestorki nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego, a zatem już z tej przyczyny nie można przyjąć, aby decyzja pierwszoinstancyjna była korzystniejsza niż drugoinstancyjna. Kolejnym argumentem przemawiającym za niezasadnością omawianego zarzutu skargi jest w ocenie Sądu to, że decyzja WINB doprecyzowała, nie zaś zmieniła sentencję decyzji organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest zatem korzystniejsze dla skarżących niż decyzja pierwszoinstancyjna. Precyzyjne, jednoznaczne wskazania zakresu i rodzaju robót, jakie skarżące mają obowiązek wykonać, daje im pewność, że organy nadzoru budowlanego nie będą egzekwować tego obowiązku w szerszym zakresie niż wynikający wprost z sentencji decyzji.
Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia prawa poprzez sprzeczne wewnętrznie określenie zakresu nakazanych inwestorkom prac rozbiórkowych, które z jednej strony mają dotyczyć części rozbudowanej budynku, z drugiej zaś obejmują część ścian budynku nie stanowiących rozbudowy; nieokreślenie w sposób dostateczny przez podanie wymiarów wszystkich elementów, jakie mają być objęte pracami rozbiórkowymi oraz nieokreślenie ostatecznego stanu budynku, do którego ma być doprowadzony po zakończeniu tych prac. W ocenie Sądu rodzaj robót został określony na tyle precyzyjnie, że nie ma wątpliwości co do zakresu rozbiórki. Nie sposób też dopatrzeć się jakiejkolwiek sprzeczności pomiędzy poszczególnymi elementami sentencji. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, rozbudowa budynku mieszkalnego polegała m. in. na obmurowaniu wszystkich czterech ścian budynku bloczkami z betonu komórkowego o grub. 0,3 m i wys. 2,57 m, wykonaniu podmurówki pod bloczki z cegły ceramicznej pełnej oraz żelbetowej ławy fundamentowej. Każdą ze ścian wykonanych z bloczku trzeba rozebrać, ponieważ sam mur powstały z tych bloczków poszerza budynek z każdej strony o 0,3 m i tym samym zwiększa również jego kubaturę. W ramach rozbudowy skarżące wykonały również konstrukcję z desek opartych na nowej ścianie budynku (północno-wschodniej) oraz elementach konstrukcyjnych istniejącego dachu, z jednospadowym zadaszeniem przykrytym folią, pokrytym papą termoizolacyjną zabezpieczoną deskowaniem opartym na nowej ścianie północno-zachodniej budynku. Sentencja zaskarżonej decyzji w sposób jednoznaczny i wewnętrznie spójny obejmuje nakazy rozbiórki (demontażu) każdego z tych elementów. Podanie wymiarów wszystkich elementów przeznaczonych do rozbiórki jest w świetle powyższego zbędne, zaś "określenie ostatecznego stanu budynku, do którego ma być doprowadzony po zakończeniu tych prac" jest wręcz niewykonalne. Budynek ma być doprowadzony do stanu sprzed nielegalnej rozbudowy.
W świetle powyższego Sąd uznał zaskarżoną decyzję za w pełni odpowiadającą zarówno przepisom prawa materialnego, jak i procesowego, w rezultacie czego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako bezzasadną.
Skargą kasacyjną H. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1) prawa materialnego przez niewłaściwe: jego wykładnię i zastosowanie, wyrażające się w przyjęciu, że w stanie faktycznym objętym decyzją z dnia 1 kwietnia 2022 r. LWINB winny mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawa budowlane obowiązujące przez wejściem w życie ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, że w sprawie niniejszej należało stosować przepisy obecnie obowiązujące, co skutkowało oddaleniem skargi H. K. i S. K. na decyzję LWINB z dnia 1 kwietnia 2022r, znak: [...] i w konsekwencji utrzymaniem w mocy decyzji opartej o błędną podstawę prawną;
2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 133 § 1, art 134 § 1, art 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie rozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargi H. K. i S. K. na decyzję LWINB z dnia 1 kwietnia 2022 r., znak: [...] w całości, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, wskazanego w pkt 1) skargi zarzutu naruszenia art 140 k.p.a. w zw. z art 107 § 3 k.p.a. polegającego na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu podstawy prawnej zaskarżonej decyzji i ograniczenie się przez organ administracji drugiej instancji wyłącznie do przytoczenia treści art 25 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane z dnia 13.02.2020r.;
3) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy , tj. art. 133 § 1, art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zarzutu naruszenia przez LWINB w decyzji z 1 kwietnia 2022r. art 139 k.p.a. przez wydanie decyzji merytorycznej na niekorzyść skarżących, w sytuacji gdy zakres postępowania przeprowadzonego przez organ administracji drugiej instancji i jego wyniki wskazywały na konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji PINB z dnia 29 października 2021 r. do ponownego rozpoznania sprawy.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie zasądzenie na rzecz H. K. kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. K. wniósł o jej oddalenie bądź odrzucenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji, słusznie stosując konstrukcję prawną oddalenia skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., gdyż ta nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy przypomnieć, iż Sąd I instancji dokonywał kontroli legalności ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego z 1 kwietnia 2022 r., której materialnoprawną podstawę stanowił przepis art. 48 ust. 1, 4 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydano ją w postępowaniu administracyjnym, w którym umożliwiono skarżącym zalegalizowanie części samowolnie rozbudowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w m. [...], gm. [...]. W tym celu postanowieniem z 26 maja 2021 r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych oraz zobowiązano inwestorki do dostarczenia w terminie do dnia 30 września 2021 r. wymienionych w postanowieniu dokumentów, tj. zaświadczenia wójta o zgodności robót z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami innych organów oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednak jak wykazano w realiach tej sprawy czteromiesięczny termin na uzupełnienie tych braków upłynął bezskutecznie (brak informacji by występowano o jego przedłużenie), wobec czego organ nadzoru budowlanego był zobligowany do nakazania rozbiórki samowolnie zrealizowanych robót budowlanych. W myśl bowiem ust. 4 art. 48 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Tym samym jak zasadnie wskazano w tej sprawie w przypadku, gdy inwestor nie dopełnił obowiązków umożliwiających ewentualną legalizację obiektu, wydanie tej decyzji jest obligatoryjne i niezależne od woli organu. Uwagi te zostały uczynione albowiem w skardze kasacyjnej okoliczności związane z nakazaniem wykonania określonych obowiązków, określenia ich adresata czy samego nakazu rozbiórki nie są kwestionowane.
Natomiast nie mogły w okolicznościach tej sprawy odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzające do podważenia wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska co do prawidłowości zastosowania przez organy nadzoru budowlanego przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu dotychczasowym sprzed nowelizacji tego prawa dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2020 r. poz. 471), które weszły w życie z dniem 19 września 2020 r. W zarzucie skargi kasacyjnej nr 1 nie wskazano konkretnej normy prawa materialnego, kwestionując jedynie, że w realiach tej sprawy należało stosować znowelizowane przepisy ustawy Prawo budowlane. Natomiast w motywach kasacji powołano w tym zakresie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (zwanej dalej ustawą zmieniającą) - stąd też taką normę prawa materialnego przyjęto jako zarzuconą w tym zarzucie.
W sprawie nie doszło jednak do błędnej wykładni ww. przepisu a w konsekwencji jego wadliwego zastosowania. Z dyspozycji art. 25 ustawy zmieniającej wynikało, iż do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Ustawa zmieniana w art. 1 to ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333). Natomiast wejście w życie tej nowelizacji nastąpiło, co wyżej zaznaczono, z dniem 19 września 2025 r.
Regulacja intertemporalna z art. 25 ustawy zmieniającej pozwala uznać, że do spraw wszczętych i prowadzonych przed organami administracji a uregulowanych ustawą Prawo budowlane, które do dnia 19 września 2020 r. nie zostały zakończone wydaniem decyzji kończącej dane postępowanie- wówczas przepisy objęte nowelizacją nie mają zastosowania, bowiem w takim przypadku organy obowiązane są podejmować rozstrzygnięcia na podstawie przepisów Prawa budowlanego sprzed daty 19 września 2020 r. a więc w wersji dotychczasowej. Tym samym decydujące znaczenie dla prawidłowości zastosowania tej normy ma ustalenie daty wszczęcia niniejszego postępowania oraz tego czy w sprawie prowadzonej w oparciu o przepisy Prawa budowlanego zakończono to postępowanie. Zakończenie postępowania musi wiązać się z wydaniem decyzji ostatecznej a w przypadku poddanie jej kontroli sądowoadministracyjnej również i prawomocnej.
W przedmiotowej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji orzekając na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a) uznał, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte 2 grudnia 2014 r. (k. 12 akt adm.) zainicjowane pismem T. K. z 5 listopada 2014 r. W toku postępowania (które w międzyczasie było zawieszone od 18 lutego 2015 r. do 20 maja 2019 r. do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w [...] sprawy o sygn. akt: I Ns 995/14 o zasiedzenie działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...]), od 2014 r. prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego wydano ostateczne postanowienie LWINB z 23 grudnia 2019 r. nakładająca na właścicieli działek [...] i [...] wykonanie określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych samowolnie robót do stanu zgodnego z prawem. Dopiero na skutek wytycznych zawartych w wyroku WSA w Lublinie z 17 grudnia 2020 r., (sygn. akt II SA/Lu 263/20), gdzie wyeliminowano z obrotu prawnego wskazane postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji - obowiązek z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego a więc w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. skierowano do skarżących jako stron i inwestorek tego postępowania a uczyniono to postanowieniem z 26 maja 2021 r.
Postępowanie to zatem nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do dnia 19 września 2020 r., ponieważ w rezultacie kasatoryjnego wyroku sądu administracyjnego ukierunkowano, kto winien być adresatem przedmiotowych obowiązków z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Wydanie takiego ostatecznego postanowienia a następnie niewykonanie tych obowiązków spowodowało podjęcie ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki w trybie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w dniu 1 kwietnia 2022 r. i to właśnie na podstawie przepisów ustawy sprzed nowelizacji dokonanej z dniem 19 września 2020 r., co jest konsekwencją prawidłowego zastosowania art. 25 ustawy zmieniającej. Zarzut naruszenia ww. art. 25 ustawy zmieniającej jest w okolicznościach tej sprawy oczywiście niezasadny.
Nie można także zgodzić się ze skarżącą, iż kwestia prawidłowości zastosowania ww. przepisu prawa materialnego została wadliwie oceniona przez Sąd pierwszej instancji czy też niedostatecznie uzasadniona w motywach kwestionowanego wyroku. Sąd pierwszej instancji skutecznie odniósł się do tego zarzutu na stronie 10-11 zaskarżonego wyroku przedstawiając prawidłową argumentację na poparcie niezasadności stawianego w tym zakresie zarzutu. Zatem nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 1 p.p.s.a.
Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. reguluje powinność sądu administracyjnego orzekania na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał znajdujący się w aktach sprawy, wydał wyrok mimo niekompletnych akt sprawy, pominął istotną część tych akt lub też oparł orzeczenie na własnych ustaleniach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego w tym zakresie zarzutu. Nadto przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, a przede wszystkim nie może służyć zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy- patrz wyrok NSA z dnia 8 lipca 2025 r. sygn. akt I GSK 494/24.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut dot. nierozpoznania przez Sąd I instancji zarzutów podniesionych w skardze) pozostający przy tym w funkcjonalnym związku z zarzutem naruszenia wyżej omówionego art. 133 § 1 p.p.s.a.
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej.
O naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Przepis ten można naruszyć także wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Z takimi naruszeniami prawa nie mamy jednak do czynienia w tej sprawie a i skutecznie nie wskazała ich skarga kasacyjna.
Sąd I instancji rozpoznając przedmiotową skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie nakazania skarżącym rozbiórki rozbudowanej części spornego budynku na podstawie art. 48 ust.1 i 4 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji tego prawa dokonanej z dniem 19 września 2020 r., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.
Dodać należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; z dnia 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06; z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14). To bowiem, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną materiału dowodowego i oceną okoliczności sprawy dokonaną przez Sąd nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Z kolei norma art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter proceduralny, regulujący wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu.
Jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze- patrz wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2025 r. sygn. akt III FSK 175/25. Jednakże wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie tylko zamieścił w zaskarżonym wyroku wszystkie elementy objęte tym przepisem a także odniósł się do podniesionych zarzutów w skardze, a sam wyrok poddaje się kontroli instancyjnej stąd też nie można skutecznie podnosić, że doszło do naruszenia ww. normy.
Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej nr 3 dotyczący obrazy art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a. i art. 139 k.p.a., w związku, jak zaznaczono, z wydaniem decyzji przez organ odwoławczy na niekorzyść skarżących. Stanowisko to jest całkowicie błędne, w szczególności gdy uwzględni się okoliczności przedmiotowej sprawy.
Zgodnie z 134 § 2 p.p.s.a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Celem ustanowienia zakazu z art. 134 § 2 p.p.s.a. jest zapobieganie sytuacjom, w których strona niezadowolona z orzeczenia, jej zdaniem nieprawidłowego i niesłusznego, rezygnowałaby z jego zaskarżenia w obawie, że w razie nieuwzględnienia jej wniosków sytuacja, w której się znajduje, ulegnie jeszcze dalszemu pogorszeniu. Zakaz zmiany na niekorzyść ma eliminować obawę jednostki wnoszącej środek prawny przed ewentualnością pogorszenia jej pozycji prawnej wskutek kolejnego orzeczenia wydanego w jej sprawie i gwarantować tzw. bezpieczne przeniesienie rozpoznania sprawy do wyższej instancji- patrz wyrok NSA z dnia 15 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 816/23.
Ustalenie co jest "niekorzystne" dla strony należy rozpatrywać bardzo indywidualnie i dla konkretnego podmiotu w danej sprawie. Naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności. Zatem orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. będzie każde takie orzeczenie, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt II FSK 2014/16). W rozpoznawanej sprawie nie doszło do takiej sytuacji skoro oddalono skargę na ostateczną decyzję rozbiórkową podjętą w trybie art. 48 ust.1 i 4 Prawa budowlanego. Stosując przepis art. 151 p.p.s.a. nie doszło zatem do naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a.
Skarżąca podnosząc ww. zarzut wskazuje, iż to w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 139 k.p.a. Przepis ten określa zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.
Pojęcie "niekorzyści", o której mowa w przepisie art. 139 k.p.a., należy odnosić do obiektywnego pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie treści rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, przy czym musi w tym przypadku chodzić o rzeczywistą zmianę tych elementów decyzji, które kształtują zakres przyznanych stronie uprawnień lub nałożonych na nią obowiązków.
Niewątpliwie zaskarżona decyzja, nakładająca na skarżące ściśle określone obowiązki w ramach rozbiórki części obiektu budowlanego, nie jest dla nich mniej korzystna niż decyzja pierwszoinstancyjna orzekająca też nakaz rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego. Obie decyzje nakładały na inwestorki nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego, a zatem już z tej przyczyny nie można przyjąć, aby decyzja pierwszoinstancyjna była korzystniejsza niż drugoinstancyjna.
Natomiast decyzja LWINB doprecyzowała, nie zaś zmieniła sentencję decyzji organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest zatem korzystniejsze dla skarżących niż decyzja pierwszoinstancyjna. Precyzyjne, jednoznaczne wskazania zakresu i rodzaju robót, jakie skarżące mają obowiązek wykonać, daje im pewność, że organy nadzoru budowlanego nie będą egzekwować tego obowiązku w szerszym zakresie niż wynikający wprost z sentencji decyzji.
Tym samym dotychczasowe rozważania wskazują na to, iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił tak wniesioną skargę kasacyjną.