II OSK 506/23

II OSK 506/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Ke 482/22 - Wyrok WSA w Kielcach z 2022-10-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 17 kwietnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 482/22 w sprawie ze sprzeciwu S. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 17 sierpnia 2022 r., znak: SKO.PZ-71/4106/225/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 482/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił sprzeciw skarżącej Spółki – S. sp. z o.o. w K. na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Kielcach z dnia 17 sierpnia 2022 r., znak: SKO.PZ-71/4106/225/2022, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Zaskarżoną decyzją SKO w Kielcach, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ł. z 2 czerwca 2022 r., nr 8/2022, o ustaleniu warunków zabudowy części nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości W. gmina Ł., dla inwestycji polegającej na budowie stacjonarnego zakładu przeróbki kopaliny o wydajności max. 190 Mg/h, zasilanego energią elektryczną, usytuowanego na terenie Kopalni "W." – i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
W ocenie organu odwoławczego, kwestią sporną w sprawie jest to, że inwestor wnioskiem z 17 stycznia 2022 r. (uzupełnionym 24 lutego 2022 r.) liniami rozgraniczającymi teren planowanej inwestycji objął wyłącznie część ww. nieruchomości gruntowej nr [...], a Burmistrz kwestionowaną decyzją ustalił warunki zabudowy dla tej wskazanej przez inwestora i objętej liniami rozgraniczającymi części nieruchomości. Nadto kwestią sporną jest, czy wnoszący odwołanie R. C. (właściciel m.in. działek nr [...] i [...]) jest stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla ww. przedsięwzięcia.
Zdaniem Kolegium, koniecznym jest wyjaśnienie, co należy rozumieć przez teren inwestycji, dla którego mają zostać ustalone warunki zabudowy, a co ma bezpośredni wpływ na poprawność ustalenia katalogu stron postępowania i zapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu oraz poprawność samej decyzji kończącej to postępowanie. Organ wskazał, że linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji zostały wyznaczone w części działki nr [...], niezgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, a organ nie dokonał własnej merytorycznej analizy porównawczej w aspekcie oddziaływania planowanej inwestycji oraz w aspekcie zakresu terytorialnego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także nie dokonał kompleksowej analizy zakresu skumulowanego oddziaływania całego przedsięwzięcia określonego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz kopalni, w tym lokalizacji terenu inwestycji oraz nieruchomości R. C. w zasięgu stref zagrożenia od prowadzonych robót strzałowych, tj. strefy drgań para sejsmicznych górotworu, strefy powietrznej fali uderzeniowej w zasięgu strefy rozrzutu odłamków skalnych, to w ocenie Kolegium, w konsekwencji nie dokonał pogłębionej analizy w zakresie prawidłowego ustalenia stron postępowania.
Zdaniem Kolegium, nie wolno rozpoznawać fragmentu inwestycji w oderwaniu od jej całości. Bezspornym jest, że planowane przedsięwzięcie polegające na budowie stacjonarnego zakładu przeróbki kopaliny jest nierozerwalnie związane z podstawową działalnością wydobywczą kopalni "W." i oddziaływanie tych dwóch inwestycji będzie się kumulowało, zaś organ pierwszej instancji całkowicie tę kwestię pominął, a jest ona w sprawie istotna. Na potwierdzenie swojej oceny SKO powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 289/19, wydany w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przeróbki kopaliny - Kopalnia W., przewidzianego do realizacji na działce nr ewid. [...], obręb [...], gmina Ł., powiat kielecki, woj. świętokrzyskie
Reasumując, w ocenie Kolegium, decyzja organu I instancji o warunkach zabudowy wydana została przedwcześnie, bez przeprowadzenia wystarczającego postępowania wyjaśniającego wszystkie sporne kwestie, jest wadliwa i wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego, a całą sprawę należy przekazać temu organowi celem ponownego rozpoznania.
Kolegium dodało, że mając na względzie konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowo-wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, to brak jest możliwości zastosowania art. 136 K.p.a. Jak wskazało Kolegium, w ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji winien wezwać inwestora do skorygowania granic terenu inwestycji i prawidłowego określenia obszaru jego oddziaływania, prawidłowo ustalić krąg stron postępowania i z ich udziałem przeprowadzić postępowanie w sprawie, a następnie zakończyć je wydaniem stosownej decyzji.
Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 72 ust. 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i 3 czerwca 2022 r. podał taką informację do publicznej wiadomości, także w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy Ł. wraz z treścią decyzji. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu sformułowania, że "koniecznym i zasadnym jest złożenie stosownego zawiadomienia także do prokuratury w celu dokonania analizy prawnej pod kątem możliwości zaistniałego czynu przestępczego popełnionego przez określonych sprawców", Kolegium podniosło, że jeżeli, zdaniem R. C., taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, to może on we własnym imieniu wystąpić do ww. organu ze stosownym wnioskiem.
Powyższą decyzję zaskarżyła sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarżąca Spółka, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W sprzeciwie sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 138 § 2 K.p.a.; art. 136 § 1 K.p.a.; art. 15 K.p.a.; 28 K.p.a., art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p."; art. 77 i art. 80 K.p.a.
W odpowiedzi na sprzeciw SKO w Kielcach wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 482/22, oddalając sprzeciw, stwierdził, że SKO powzięło uzasadnione wątpliwości odnośnie prawidłowości wyznaczenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, a w konsekwencji co do ustalonego kręgu stron postępowania. Aktualnie stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji są wyłącznie inwestor i Gmina Ł.. Dla inwestycji wydana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, które realizowane będzie na działce nr [...]. W świetle treści tej decyzji, zdaniem organu odwoławczego, oddziaływanie przedsięwzięcia mieściło się w granicach działki nr [...]. Tymczasem granice oddziaływania inwestycji wskazane przez inwestora w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mają nie wychodzić poza teren odpowiadający tylko części działki nr [...] (po podziale), która z kolei stanowi część działki daw. nr [...].
W świetle ugruntowanego już orzecznictwa stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wnioskodawca (inwestor) oraz podmioty legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości, dla której mają zostać ustalone warunki zabudowy. Za stronę postępowania mogą być również uznani właściciele (użytkownicy wieczyści) działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, a także i dalej położonych nieruchomości – a to z uwagi na położenie tych działek w obszarze oddziaływania inwestycji. O tym, czy danej osobie przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej, nie decyduje automatycznie sama bliskość danej działki od działki inwestora. W każdym przypadku należy przeprowadzić analizę, czy dana osoba ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu. Zastosowanie znajduje zatem przepis art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej zagospodarowania działki sąsiedniej może potencjalnie dojść do ograniczenia zakresu możliwości korzystania z normatywnie chronionych praw przysługujących właścicielowi, wynikających w szczególności z art. 140 K.c. Ochrona tych uprawnień jest odzwierciedlona m.in. w art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przywołane regulacje – przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy – mogą być źródłem interesu prawnego decydującego o uczestniczeniu jako strona w postępowaniu administracyjnym dotyczącym warunków zabudowy sąsiedniego terenu należącego do innej osoby (zob. wyrok NSA z 13 kwietnia 2016 r., II OSK 892/15).
W ocenie Sądu, zasadnie organ odwoławczy powziął wątpliwości odnośnie wyznaczonego przez inwestora obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, skoro w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inaczej inwestor określił teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie i obszar, na który będzie ono oddziaływać, o czym dodatkowo ma przekonywać dokumentacja (Raport przesłany w ślad za odwołaniem) przedstawiająca granice stref zagrożenia od prowadzonych robót strzałowych, tj. strefy udarowej fali powietrza, strefy rozrzutu odłamków skalnych, drgań sejsmicznych, ładunków. Prawidłowe określenie obszaru oddziaływania przedsięwzięcia ma znaczenie nie tylko dla prawidłowości ustalenia warunków zabudowy, ale także dla wyznaczenia kręgu stron postępowania. Jako że wniosek o ustalenie warunków zabudowy – inicjujący postępowanie w tej sprawie - ma określać obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 u.p.z.p.), a od prawidłowości wyznaczenia tego obszaru zależy zgodność z prawem przeprowadzonego postępowania administracyjnego w pierwszej instancji, to w sposób oczywisty Kolegium nie mogło bez naruszenia art. 15 K.p.a. rozpoznać sprawy na nowo merytorycznie, skoro treść wniosku wzbudziła uzasadnione wątpliwości tego organu.
Rację ma także organ odwoławczy, że Burmistrz Miasta i Gminy Ł. nie rozważył w wystarczającym zakresie, jakie znaczenie ma dla wyniku tej sprawy określenie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji obejmującej obszar całej działki nr daw. [...], skoro we wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar oddziaływania inwestycji ma zamykać się tylko na części działki nr [...], która dodatkowo stanowi część działki daw. nr [...]. Organ odwoławczy wytknął także organowi I instancji, że w kontrolowanej decyzji nie przeanalizował skumulowanego oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia oraz kopalni.
W świetle uzasadnienia decyzji kasacyjnej nie może być więc wątpliwości, że zaistniały podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. wobec dostrzeżonych uchybień procesowych, jakich dopuścił się organ I instancji. Prawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Organ II instancji wskazał i wyjaśnił powody wydania decyzji kasacyjnej, sprecyzował naruszone przepisy prawa procesowego, jak również podał wytyczne dla organu, który ponownie będzie rozpatrywał sprawę. Spełnione zostały tym samym warunki zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Usunięcie dostrzeżonych uchybień procesowych w trybie art. 136 K.p.a. nie było możliwe bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.
Z uwagi na wyjaśniony wyżej zakres kognicji sądu administracyjnego w postępowaniu sądowym ze sprzeciwu od decyzji, Sąd I instancji wskazał, że nie dokonuje oceny zasadności zarzutów sprzeciwu w zakresie naruszenia przez organ odwoławczy przepisów natury materialnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła S. S.A. z siedzibą w K. (Spółka przekształcona z S. sp. z o.o. z siedzibą w K.), wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez uznanie, że sprzeciw wywiedziony przez skarżącą był niezasadny i zasługiwał na oddalenie, w sytuacji gdy skarżąca w wywiedzionym sprzeciwie wykazała, że zostały spełnione przesłanki do uwzględnienia sprzeciwu, a zaskarżona decyzja organu II instancji nie była prawidłowa;
- art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez uznanie za prawidłowe rozstrzygnięcia SKO uchylającego decyzję organu I instancji w całości i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia, pomimo tego, że materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji był spójny, kompletny i wyczerpujący w zakresie okoliczności koniecznych do ustalenia w tej sprawę i nie wymagał uzupełnienia w żadnym zakresie, natomiast został wybiorczo i całkowicie dowolnie oceniony, co miało wpływ na wynik postępowania;
- art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. przez uznanie za prawidłowe uchylenia decyzji o warunkach zabudowy i przekazania sprawy do ponownego rozparzenia przez organ I instancji podczas, gdy wątpliwości organu odwoławczego mogły zostać rozstrzygnięte na etapie postępowania II instancji i nie stanowiłoby to naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania;
- art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a. przez oddalenie sprzeciwu, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczają dla merytorycznego rozpoznania sprawy przez SKO, oraz poprzez przyjęcie za SKO, że podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr 241 został przeprowadzony pozaprawnie, gdy w rzeczywistości nastąpił po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego oraz służył wyłącznie w celu poszerzenia pasa drogowego drogi należącej do Miasta Gminy i Ł., oraz poprzez przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie polegające na budowie stacjonarnego zakładu przeróbki kopaliny będzie kumulowało uciążliwość dla środowiska oraz sąsiednich nieruchomości, gdy w rzeczywistości ma na celu zmniejszenie tych uciążliwości poprzez przeniesienie części zakładu na niższe poziomy kopalni oraz zastosowanie nowocześniejszych rozwiązań technologicznych będących bardziej przyjaznych środowisku, co wprost wynika zarówno z raportu oddziaływania na środowisko oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia na środowisko z dnia 26 czerwca 2020 r. (znak: OŚ.6220.10.2017).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.; art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.; art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a.; oraz art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a.
Skarga kasacyjna nie zawiera argumentacji, która mogłaby stanowić skuteczną podstawę do zakwestionowania legalności zaskarżonego wyroku. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo wyłożył istotę decyzji kasatoryjnej wydawanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., jak i to, że w okolicznościach niniejszej sprawy trafnie ocenił legalność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji trafnie wyłożył w ramach art. 64e p.p.s.a. z jakich względów organ odwoławczy uprawniony był do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie zaś do treści tego przepisu organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy stwierdzi, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tej zaś sprawie organ odwoławczy trafnie dostrzegł, co aprobująco ocenił Sąd I instancji, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym – z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego – nie dokonano ustaleń w kluczowych kwestiach, a mianowicie jaki jest obszar oddziaływania planowanej inwestycji i czy w związku z tym prawidłowo wyznaczono krąg stron postępowania. W konsekwencji zaistniały podstawy do zastosowania przez Sąd I instancji art. 151a § 2 p.p.s.a. i oddalenia sprzeciwu na zaskarżoną decyzję kasatoryjną SKO w Kielcach.
Przede wszystkim w niniejszej sprawie mamy do czynienia z inwestycją, która ze swej istoty powoduje oddziaływanie na środowisko, w tym na tereny sąsiednich nieruchomości. Jest to inwestycja, która kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Potwierdza to wskazywana w skardze kasacyjnej decyzja środowiskowa, z której wynika, że planowana inwestycja będzie wyposażona w liczne emitory hałasu (od 85dB do 104dB) oraz będzie powodowała zapylenie. Ponadto w decyzji środowiskowej wprost wskazano, że przeprowadzone analizy wykazały, iż przedsięwzięcie poza granicami dysponowania inwestora, nie będzie powodować przekroczenia dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu oraz wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu; niemniej co do zasady funkcjonowanie zakładu przeróbki kopaliny wiązać się będzie z wprowadzaniem zanieczyszczeń pyłowych oraz hałasu do środowiska. Z treści decyzji środowiskowej nie wynika zaś aby planowana inwestycja miała być wyposażona w rozwiązania techniczne, które w 100% miałyby niwelować oddziaływanie inwestycji na środowisko (przewiduje się zastosowanie rozwiązań, które mają redukować pył o 85% i 70% - zraszacze, częściowe zabudowanie urządzeń, dokonanie nasadzeń izolacyjnych dookoła zakładu). W tym miejscu wskazania wymaga, że przy określaniu obszaru oddziaływania inwestycji nie ma przesądzającego znaczenia, to czy oddziaływanie będzie ponadnormatywne. Wystarczające dla ustalenia obszaru oddziaływania jest sam fakt oddziaływania konkretnej inwestycji na tereny sąsiednie, przy czym nie chodzi tu o tereny, które bezpośrednio sąsiadują z inwestycją, lecz o tereny, które znajdują się w szeroko pojętym "sąsiedztwie", a więc także w pewnym oddaleniu od inwestycji, gdzie odczuwalne będzie jej oddziaływanie. A zatem samo naniesienie na mapę granic terenu inwestycji nie oznacza z automatu, że oddziaływanie zakładu zamyka się w granicach terenu inwestycji. Dlatego w sprawie trafnie oceniono, że organ I instancji nie dokonał własnej merytorycznej analizy porównawczej w aspekcie oddziaływania planowanej inwestycji oraz w aspekcie zakresu terytorialnego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także nie dokonał kompleksowej analizy zakresu skumulowanego oddziaływania całego przedsięwzięcia określonego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz kopalni, w tym lokalizacji terenu inwestycji oraz nieruchomości R. C. w zasięgu stref zagrożenia od prowadzonych robót strzałowych, tj. strefy drgań parasejsmicznych górotworu, strefy powietrznej fali uderzeniowej w zasięgu strefy rozrzutu odłamków skalnych. W konsekwencji nie dokonano też pogłębionej analizy w zakresie prawidłowego ustalenia stron postępowania, co narusza zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej taki zakres postępowania wyjaśniającego nie mógł zostać przeprowadzony przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 K.p.a., ponieważ omawiane zagadnienie należy do istotnych. Dlatego nie mogłoby zostać wyjaśnione tylko w jednej instancji, np. przez gwarancję uczestnictwa stron postępowania tylko w jednej instancji. W innym wypadku organ odwoławczy naraziłby się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Dla przykładu nie można nie zauważyć, że nieruchomości R. C. znajdują się około 52 metrów od granicy działki nr [...] i około 102 m od granicy terenu inwestycji. Przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy posiada inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jak również mogą go mieć właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Wszystkie inne podmioty, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 K.p.a. O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA: z 8 stycznia 2020 r., II OSK 1094/18; z 29 stycznia 2016 r., II OSK 1358/14). W tego rodzaju sprawach przy ustaleniu kręgu stron ma znaczenie kwestia oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Uwzględnienie interesów wynikających z prawa własności w procesie planowania przestrzennego wynika z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Oczywiście w procesie stosowania prawa nie ma przy tym miejsca na automatyzm polegający na stwierdzeniu, że właściciel działki sąsiedniej zawsze uzyskiwać będzie przymiot strony takiego postępowania w sprawie warunków zabudowy, albowiem nie można z góry wykluczyć takich okoliczności sprawy, gdy ze względu na charakter inwestycji, jej usytuowanie na działce wynikające z ustalonych linii zabudowy, wielkość terenu objętego decyzją, czy też specyfikę działki sąsiedniej i jej usytuowanie względem terenu inwestycji, planowana zmiana sposobu zabudowy lub zagospodarowania terenu nie będzie w żaden sposób oddziaływać na sferę praw i obowiązków właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Taka zaś ocena w odniesieniu do inwestycji kopalnianej, powoduje, że dla przeciwstawienia się uznaniu właścicieli sąsiednich nieruchomości za strony postępowania administracyjnego nie wystarczy argumentowanie, że oddziaływanie zakładu zamknie się w granicach terenu inwestycji. Mamy do czynienia z planowaną inwestycją, która ze swej istoty prowadzonej tam działalności potwierdza możliwość oddziaływania na sąsiednie nieruchomości. Natomiast charakter prawny zaskarżonej decyzji kasatoryjnej wyklucza możliwość stwierdzenia, że w tej sprawie istnieje subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, które ogranicza prawo właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. Formułowanie takich tez na aktualnym etapie postępowania jest przedwczesne w sytuacji istniejących w sprawie istotnych braków postępowania wyjaśniającego, ponieważ dopiero po dokładnym wyjaśnieniu sprawy można będzie stwierdzić w jaki sposób zgodny z prawem inwestor będzie mógł zagospodarować swoją nieruchomości i czy ewentualne żądania osób trzecich w tym zakresie znajdują uzasadnione prawnie podstawy.
Mając powyższe na względzie należy wskazać, że w omawianym powyżej zakresie decyzja organu I instancji jest lakoniczna i zasadniczo nie rozstrzyga o spełnieniu wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ponieważ przerzuca spełnienie wymogów w tym zakresie na kolejny etap procesu inwestycyjno-budowlanego, tj. uzyskania zgody budowlanej.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.; art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.; art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Przechodząc zaś do ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej, tj. dotyczącego naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a. należy wskazać, że został on sformułowany w wyniku niezrozumienia zagadnienia prawnego zaistniałego na tle art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tj. pojęcia "granic terenu objętego wnioskiem". W ramach tego pojęcia Sąd I instancji nie kwestionował dokonanego prawnie podziału działki nr [...], m.in. na działkę nr [...], lecz zawarł stosowny wywód dotyczący objęcia granicami takiego terenu tylko części działki nr [...] i w sytuacji gdy decyzja środowiskowa dotyczyła całości działki nr [...], a więc większego terenu i jego oddziaływania. Należy wskazać, że pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi. Z tego powodu, usprawiedliwionym jest wniosek, że treść przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej (por. wyroki NSA: z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19, z 17 lipca 2019 r., II OSK 1881/18). Jednak samo zawężenie granic obszaru objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy tylko do części działki ewidencyjnej nie oznacza, że dana inwestycja nie będzie oddziaływała na tereny sąsiednie. O oddziaływaniu inwestycji decyduje w głównej mierze jej charakter, a nie sposób określenia granic terenu objętego wnioskiem, o czym już wyżej była mowa.
Dlatego zarzut skargi kasacyjne dotyczący naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.