II OSK 500/23

II OSK 500/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Leszek Kiermaszek
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Ke 392/22 - Wyrok WSA w Kielcach z 2022-11-23
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 183, art. 184, art. 189, art. 204
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1538
art. 1, art. 5, art. 7, art. 8, art. 25
Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1225
par. 11, 12, 96, 310, 325
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 7, art. 64, art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 71
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 392/22 w sprawie ze skargi P.S. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]maja 2022 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek X sp. z o.o. z siedzibą w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z 23 listopada 2022 r., II SA/Ke 392/22, oddalił skargę P. S. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2022 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu [...] maja 2022 r. Rada Miejska w [...], działając na podstawie art. 7 ust. 4 i art. 8 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2021 r. poz. 1538, dalej: specustawa mieszkaniowa), oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, dalej: u.s.g.), podjęła uchwałę w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, polegającej na przebudowie, rozbudowie, nadbudowie budynku przemysłowego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze i garażami podziemnymi oraz budowie budynku usługowo-handlowego wraz z budową miejsc postojowych w ramach parkingów naziemnych, murów oporowych, drogi pożarowej oraz niezbędną infrastrukturą, na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...], położonymi w [...], przy ulicy [...], obręb [...]. W § 1 uchwały ustalono lokalizację ww. inwestycji. Granice terenu nią objętego określono w załączniku nr 1 do uchwały, zaś załącznik nr 2 zawiera koncepcję zagospodarowania terenu. Z § 6 uchwały wynika, że teren inwestycji jest zabudowany istniejącym budynkiem dawnych zakładów dziewiarskich [...], który to budynek obecnie nie jest użytkowany. Planowana zabudowa będzie stanowić kontynuację zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, od strony wschodniej. Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa polegać będzie na zmianie sposobu użytkowania pierwotnego budynku dawnych zakładów dziewiarskich "[...]", z budynku przemysłowego na budynek mieszkalno-usługowy. Planowane prace obejmą dobudowanie kondygnacji 4 z antresolami, częściową rozbiórkę z cofnięciem ściany od strony południowej na odległość min. 4 m od granicy działki. W celu zapewnienia prawidłowego poziomu przenikających hałasów i zapachów mogących powstać na skutek prowadzonych działalności w istniejącej zabudowie produkcyjnej, od strony południowej budynku zaprojektowano przeszklenia elewacji o podwyższonej izolacyjności akustycznej i termicznej. W celu ograniczenia potencjalnego przenikania wibracji od strony hal produkcyjnych zlokalizowanych po południowej stronie obszaru inwestycji ścianę południową kondygnacji podziemnej zlokalizowano w odsunięciu ok 3,4 m od istniejącej hali produkcyjnej, a ścianę kondygnacji nadziemnych w odsunięciu min. 4,0 m od istniejącej hali. Na terenie inwestycji przewidziano zieleń urządzoną, przeznaczoną do rekreacji mieszkańców, plac zabaw dla dzieci oraz teren zielony, przeznaczony dla psów. Teren inwestycji skomunikowany jest obecnie z ulicą [...], dzięki dwóm istniejącym zjazdom, co nie podlega zmianie. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające do przyłączenia projektowanego budynku usługowo-handlowego oraz budynku wielorodzinnego. Na terenie inwestycji przewidziano niezbędną infrastrukturę: drogi wewnętrzne, w tym drogę pożarową, na terenie wzdłuż budynku, parkingi, chodniki, mury oporowe, instalacje zewnętrzne: wodociąg, energię elektryczną, kanalizację sanitarną, kanalizację deszczową, instalację gazową. Dla całego zamierzenia zaplanowano 101 miejsc postojowych, w tym 45 miejsc postojowych w garażu podziemnym budynku wielorodzinnego, 56 zewnętrznych miejsc postojowych (w tym 6 dla osób niepełnosprawnych).
W uzasadnieniu uchwały przedstawiono przebieg procedury związanej z podjęciem uchwały (art. 7 ustawy) oraz dokonano analizy stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i możliwości rozwoju miasta i gminy. Podkreślono również, że zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 czerwca 2011 r., zmienionego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 12 czerwca 2015 r., zmienionego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 16 marca 2020 r., teren na którym planowana jest inwestycja oznaczony został symbolem P/U, określonym jako tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów z dopuszczeniem funkcji usługowej. Istniejący budynek przeznaczony do przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i zmiany sposobu użytkowania nie jest obecnie użytkowany. Na terenie objętym wnioskiem nie jest prowadzona działalność produkcyjna ani usługowa. Zważając na powyższe zgodnie z art. 5 ust. 4 specustawy nie ma obowiązku spełnienia warunku niesprzeczności ze studium.
Skargą P. S. zaskarżył powyższą uchwałę, zarzucając jej naruszenie § 11, § 12, § 96, § 310, § 325 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz obowiązujących w tym zakresie przepisów oraz art. 1 ust. 1 i 3, art. 25 specustawy, a także art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub ewentualnie stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa oraz stwierdzenie, że uchwała ta nie może być wykonywana.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
W piśmie procesowym stanowiącym odpowiedź na skargę uczestnika postępowania – X Sp. z o.o. w [...] – wniesiono o odrzucenie skargi z uwagi na niewykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego.
W piśmie procesowym z dnia 15 września 2022 r. skarżący wniósł na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci opinii na temat możliwości wykonania przedmiotowej inwestycji. Wniosek ten został przez Sąd oddalony na rozprawie w dniu 20 września 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę uznał w pierwszej kolejności, że nie jest trafne stanowisko X sp. z o.o. w [...], zgodnie z którym brak jest podstaw do przyjęcia aby po stronie skarżącego doszło do naruszenia interesu prawnego. Sąd zgodził się z ww. uczestnikiem co do tego, że naruszenia takiego nie można upatrywać w przywołanych w skardze przepisach § 11, 12, 96, 310 i 325 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazał, że, po pierwsze, przepisy te dotyczą stricte warunków technicznych budynków lub ich usytuowania, w związku z czym kwestie w nich określone podlegają badaniu na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. uzyskiwania pozwolenia na budowę (o czym także poniżej). Po drugie regulacje te odnoszą się wprost do budynków, które są przedmiotem inwestycji, nie zaś – jak w tym przypadku – budynków sąsiadujących. Analiza tych przepisów nie pozwala w ocenie Sądu na przyjęcie, aby w ich treści można było upatrywać jakiegokolwiek naruszenia po stronie skarżącego jako tego, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością sąsiednią w stosunku do tej, na której planowana jest inwestycja. Chodzi tu bowiem o wymogi, jakie ma spełniać budynek projektowany. W tym przypadku zaś ewentualne uciążliwości (hałas, zapachy, wibracje) mają pochodzić ze strony budynku skarżącego. Niemniej jednak Sąd uznał, że po stronie P. S. istnieje legitymacja skargowa na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g., a jest ona związana z wymogami przewidzianymi w przepisach art. 112 i nast. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2556) oraz w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 112). Z tego ostatniego aktu wynikają określone normy dla poziomu hałasu na terenach zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej. To zaś powoduje, że istnieją przepisy, które w związku z planowaną inwestycją mogą – choćby potencjalnie – wpłynąć na sposób korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości, na której prowadzi on działalność [...]. Z tego powodu należało zdaniem Sądu uznać, że skarżący posiada legitymację do zaskarżenia uchwały.
Dalej Sąd podkreślił, że przebieg procedury prowadzącej do podjęcia zaskarżonej uchwały nie był w rozpoznawanej sprawie kwestionowany, a on sam ze swej strony także nie dopatrzył się uchybień w tym zakresie. Następnie stwierdził, że nie może odnieść skutku w postaci stwierdzenia nieważności uchwały podnoszenie na obecnym etapie inwestycyjnym zarzutów opartych na naruszeniu przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 1 tego aktu ustala on warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Te ostatnie przepisy odnoszą się do zasad projektowania obiektów budowlanych i zagospodarowania działek, na których są posadowione. Z § 2 ust. 1 rozporządzenia wprost wynika, że jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2. Są one zatem stosowane dopiero na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego – przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzaniu projektu budowlanego. Zdaniem Sądu niezasadnie w tym zakresie odwołuje się skarżący do treści art. 1 ust. 3 specustawy, zgodnie z którym w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: P.b.). Tego rodzaju regulacja nie oznacza, że przepisy tej ostatniej ustawy znajdują zastosowanie do uchwały o ustaleniu inwestycji mieszkaniowej. Jak zaś wynika z uzasadnienia projektu ustawy, art. 1 ust. 3 specustawy ma w szczególności rozwiać wątpliwości co do organów właściwych w sprawach pozwolenia na budowę. Z kolei fakt związania organu wydającego pozwolenie na budowę uchwałą o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (art. 25 ust. 1 specustawy), podobnie zresztą jak ma to miejsce w przypadku decyzji o warunkach zabudowy (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej: u.p.z.p.) czy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 55 u.p.z.p.) daje gwarancję zgodności z prawem w zakresie oceny dopuszczalności konkretnego zagospodarowania terenu, który jest przygotowany pod zamierzenie inwestycyjne. Owo związanie odnosi się zatem w ocenie Sądu do aspektów mających związek z zagospodarowaniem terenu, warunkami lokalizacji inwestycji, a jedynie w ograniczonym zakresie z parametrami obiektu, które zgodnie z przepisami specustawy (por. art. 8 ust. 1) – w związku z charakterem omawianej uchwały – mogą znaleźć w niej swoją regulację.
Odnosząc się do przywołanych w skardze zarzutów naruszenia § 11, § 12, § 96 ust. 1, § 310, § 325 rozporządzenia Sąd stwierdził, iż analiza tych przepisów umacnia przekonanie, że ich zastosowanie i analiza, a w konsekwencji ewentualne naruszenie, może mieć miejsce na etapie projektowania obiektu, a tym samym w czasie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Trzeba zdaniem Sądu zauważyć, że nawet w przypadku ostatniego z wymienionych przepisów, w którym mowa o określonym sposobie sytuowania budynków, nie wyklucza się takiego sytuowania nawet w miejscach powodujących występowanie hałasu i drgań o poziomach przekraczających te określone w Polskich Normach, pod warunkiem stosowania skutecznych zabezpieczeń, co jednak podlega weryfikacji na etapie związanym ze stosowaniem rozporządzenia, a zatem etapie projektowania. Podobnie trudno w ocenie Sądu zrozumieć zarzut naruszenia art. 71 P.b., który dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i związanych z tym następstw.
Zdaniem Sądu, analogiczne wnioski jak w przypadku przytoczonych przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych należy postawić jeśli chodzi o normy hałasu przewidziane w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Sąd wskazał, że niezależnie od tego, że już obecnie w ramach planowanej inwestycji wzięto pod uwagę bliskość działalności prowadzonej przez skarżącego i w związku z tym, o czym mowa w samej uchwale, w celu zapewnienia prawidłowego poziomu przenikających hałasów i zapachów mogących powstać na skutek prowadzonych działalności w istniejącej zabudowie produkcyjnej, od strony południowej budynku zaprojektowano przeszklenia elewacji o podwyższonej izolacyjności akustycznej i termicznej, zaś w celu ograniczenia potencjalnego przenikania wibracji od strony hal produkcyjnych zlokalizowanych po południowej stronie obszaru inwestycji ścianę południową kondygnacji podziemnej zlokalizowano w odsunięciu ok. 3,4 m od istniejącej hali produkcyjnej, a ścianę kondygnacji nadziemnych w odsunięciu min. 4,0 m od istniejącej hali, w świetle obowiązujących przepisów specustawy nie można uznać, by – podobnie jak w przypadku decyzji o warunkach zabudowy czy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – kwestia poziomu hałasu mogła podlegać badaniu na tym etapie inwestycyjnym i aby w związku z tym ewentualne przekroczenie norm hałasu ze strony budynku skarżącego mogło powodować konieczność podjęcia uchwały odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji. Jest to zagadnienie, które podlega badaniu także na etapie procedowania decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym świadczą również przytoczone wyżej przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Na tym etapie ponadto, co wymaga zdaniem Sądu podkreślenia, organ architektoniczno-budowlany bada zapewnienie przy projektowaniu obiektu budowlanego poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania tego obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.). Zdaniem Sądu, mając na uwadze powyższe, w tym w szczególności charakter omawianej uchwały – której podjęcie nie przesądza zresztą, czy objęte nią zamierzenie w ogóle powstanie – i zakres okoliczności, które należy przeanalizować przy jej podejmowaniu, decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie mogła mieć przedłożona przez skarżącego na etapie postępowania sądowego opinia opracowana przez pracownika naukowego Politechniki [...]. W ocenie Sądu wniosek o przeprowadzenie tego dowodu podlegał oddaleniu już z tego względu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie 106 § 3 p.p.s.a. nie ma możliwości dopuszczenia dowodu z dokumentu, który ma charakter opinii biegłego. Niemniej jednak Sąd zauważył, że autor dokumentu nie stawia jednoznacznych tez odnośnie poziomu hałasu czy drgań, ale posługuje się w tym zakresie zwrotami hipotetycznymi typu "wątpliwe jest", "wydają się", "może to być przyczyną".
Sąd zaznaczył dalej, że w kontekście oceny zarzutów podnoszonych w skardze trzeba także zwrócić uwagę, że ustawodawca w art. 5 i art. 7 ust. 2 i 3 specustawy mieszkaniowej określił w sposób konkretny przypadki, w których niedopuszczalne jest podjęcie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Inwestycji mieszkaniowej nie lokalizuje się bowiem: 1) na terenach podlegających ochronie przed lokalizowaniem lub zabudową na podstawie odrębnych przepisów (w tym otulin form ochrony przyrody, rodzinnych ogrodów działkowych i obszarów szczególnego zagrożenia powodzią), chyba że w trybie przepisów przewidujących tę ochronę inwestor uzyska zgodę na lokalizację inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej; 2) w przypadku sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego, przy czym warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane; 3) na terenach przeznaczonych pod inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym; 4) na terenach wymagających uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych poza granicami administracyjnymi miast na cele nierolnicze, wynikającej z przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W rozpoznawanej sprawie żaden z tych przypadków zdaniem Sądu nie zachodzi. Podkreślenia przy tym, zdaniem Sądu, wymaga że – jak zauważono w podjętej uchwale – przedmiotowa inwestycja może być realizowana nie tylko niezależnie od ustaleń m.p.z.p. (art. 5 ust. 3 specustawy), ale z uwagi na treść art. 5 ust. 4 specustawy oraz fakt, że przedsięwzięcie ma być realizowane na terenie dawnego zakładu produkcyjnego, inwestycji tej nie dotyczy także warunek niesprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
W ocenie Sądu dla oceny prawidłowości zaskarżonej uchwały nie może mieć istotnego znaczenia fakt, że uprzednio, procedując poprzedni wniosek tej samej spółki, Rada Miejska w [...] w dniu 26 października 2021 r. nie przegłosowała podjęcia uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w tej samej lokalizacji, który to wniosek został następnie wycofany przez inwestora. Zdaniem Sądu okoliczność ta mogłaby mieć znaczenie prawne w sytuacji gdyby procedowaniu podlegał ponownie identyczny wniosek jak poprzedni. W zaistniałej sytuacji jednak porównanie treści obu wniosków prowadzi do konkluzji (co zresztą przyznał sam skarżący w skardze), że nowy wniosek – na skutek którego podjęto zaskarżoną uchwałę – różni się od poprzedniego rozwiązaniami związanymi z ograniczeniem poziomu przenikających hałasów, zapachów i wibracji (przeszklenia elewacji w aluminiowo-szklanym systemie fasadowym o podwyższonej izolacyjności akustycznej i termicznej, odsunięcie ściany kondygnacji podziemnej ok. 3,4 m od istniejącej ściany hali produkcyjnej, wypełnienie gruntem przestrzeni pomiędzy budynkami, zlokalizowanie ściany kondygnacji nadziemnej w odległości 4 m od strony istniejącej hali produkcyjnej). W tej sytuacji zdaniem Sądu nie można zarzucić organowi, że procedował identyczny wniosek jak poprzednio. Tym bardziej zaś nie może mieć znaczenia dla oceny uchwały – na co powołuje się skarżący – stanowisko radych wyrażone w trakcie poprzedniego głosowania.
Sąd podniósł także, że zaskarżona uchwała zawiera stosowne uzasadnienie, w którym dokonano m.in. analizy stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i możliwości rozwoju miasta i gminy (str. 3). Przy ocenie powyższych parametrów rada gminy korzysta z pewnego rodzaju swobody (ale nie dowolności). Swoboda rady w ocenie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w gminie ma swoje źródło w zasadzie, że władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy. Prawna ochrona samodzielności gminy jest zaś gwarantowana w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i stanowi w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotną wskazówkę interpretacyjną, pozwalającą sądowi na właściwe odczytanie granic kontroli sądowoadministracyjnej. Kontrola ta nie może bowiem wkraczać w sferę działalności, w której gmina korzysta z autonomii wyznaczonej zasadami konstytucyjnymi, w tym zasadą pomocniczości, wyrażoną w preambule Konstytucji RP i zasadą decentralizacji, określoną w art. 15 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie Sądu organ uchwałodawczy w rozpatrywanym przypadku nie naruszył granic przyznanej mu swobody, dokonując należytej oceny wniosku inwestora w omawianym zakresie.
Sąd zwrócił też uwagę, że w ramach wypełnienia warunku, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 pkt 3 specustawy, tj. zapewnienia inwestycji mieszkaniowej dostępu do sieci elektroenergetycznej zgodnie z zapotrzebowaniem, powołano się we wniosku na pismo Y S.A. z 23 maja 2021 r., informujące o możliwości dostawy energii elektrycznej dla przedmiotowego obiektu. W końcowej części tego pisma zawarto stwierdzenie, zgodnie z którym: "Niniejsze oświadczenie jest ważne przez okres 1 roku od daty wydania". Okres ten upłynął z dniem 23 maja 2022 r., natomiast zaskarżona uchwała została podjęta [...] maja 2022 r. Okoliczność ta w ocenie Sądu nie stanowi jednak podstawy do stwierdzenia nieważności tej uchwały. Po pierwsze, stanowisko wyrażone w przywołanym piśmie zachowywało aktualność na dzień złożenia wniosku przez inwestora, który zasadniczo nie miał wpływu na długość procedowania wniosku. Po drugie, jak zauważył NSA w wyroku z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 3487/18, dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, istotnym jest aby została wykazana dostępność infrastruktury technicznej (uzbrojenia), natomiast okoliczność, że informacje technicznych operatorów infrastruktury przesyłowej miały określony termin, w żadnym razie nie oznacza, że po tej dacie teren został odcięty od możliwości podłączenia do infrastruktury przesyłowej. Należy ponadto zauważyć, że u.p.z.p. w art. 61 ust. 5 przewiduje w omawianym zakresie wymóg dalej idący niż specustawa, stanowi bowiem, że warunek uzbrojenia terenu uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie tego uzbrojenia zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W orzecznictwie przyjęto, że wystarczającym jest w tym zakresie posiadanie odpowiedniego zapewnienia, gwarancji ze strony gestora sieci, czy wykazanie rzeczywistego istnienia wymaganej sieci w terenie. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skargą kasacyjną P. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a to błędną wykładnię art. 1, art. 5 w zw. z art. 25 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (dalej: specustawa) poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż na etapie ustalania inwestycji mieszkaniowej polegającej na przebudowie, rozbudowie, nadbudowie budynku przemysłowego na budynek mieszkalny wielorodzinny nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, tj. art. 71 tejże ustawy oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze - § 11, § 12, § 96, § 310 i § 325 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku a także art. 2, art. 64 ust. 3 i art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 specustawy, pomimo braku uregulowań w specustawie w sposób szczególny warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki mieszkalne i ich usytuowanie w sposób inny niż w przepisach prawa budowlanego oraz odesłaniem w treści specustawy do stosowania wprost unormowań materialnoprawnych w wyżej wskazanym zakresie oraz, że organ nie miał obowiązku ich zastosowania przy jednoczesnym związaniu zaskarżoną uchwałą organu wydającego pozwolenie na budowę i tym samym narażenie zdrowia przyszłych mieszkańców budynku mieszkalnego, który zostanie usytuowany w ustalonej przez organ lokalizacji w nadal czynnej strefie [...] tj. bezpośrednim sąsiedztwie - w odległości kilku metrów - od czynnego zakład u produkcyjnego skarżącego, usytuowanego na terenach zlikwidowanych państwowych Zakładów Przemysłu Dziewiarskiego "[...]" w [...], z naruszeniem wyżej powołanych przepisów prawa budowlanego i aktów wykonawczych jak również z naruszeniem przepisów ustawy zasadniczej w zakresie ochrony praw nabytych i jawnym naruszeniem, mających wartość uniwersalną, ładu architektoniczno-przestrzennego i bezpieczeństwa użytkowników obiektów budowlanych, których zapewnienie stanowi ważny interes publiczny w rozumieniu przepisów Konstytucji RP i które przeważają nad interesem w prowadzeniu inwestycji mieszkaniowych, co z kolei uzasadniało także zastosowanie, na podstawie art. 8 Konstytucji RP, powołanych przepisów ustawy zasadniczej wprost lub ewentualnie ich współzastosowanie z ustawą w celu ustalenia właściwego sensu stosowanych norm ustawy.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, lub, w sytuacji uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego skarżącego przez radcę prawnego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną X sp. z o.o. w [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przewidzianych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie jako nie posiadającej usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy zaznaczyć, iż podniesione w złożonym środku odwoławczym zarzuty zostały sformułowane nieprecyzyjnie. W petitum skargi kasacyjnej powołano ogólnie przepisy art. 1, 5 i 25 specustawy mieszkaniowej nie oznaczając właściwie ich ustępów czy też odpowiednich punktów w nich zamieszczonych, gdy tymczasem wskazane wyżej przepisy posiadają rozbudowaną konstrukcję wewnętrzną. I tak art. 25 specustawy mieszkaniowej ma aż 8 ustępów a niektóre z nich dzielą się jeszcze na kolejne punkty, art. 1 ma 3 ustępy zaś konstrukcja art. 5 zawiera 4 ustępy, a każda z tych jednostek redakcyjnych określa inna sytuację prawną. Taki sposób formułowania skargi kasacyjnej niewątpliwie bardzo utrudnia jej rozpoznanie, tym bardziej, iż zarzuty postawione dotyczą błędnej wykładni tych przepisów. Stąd też uznano w realiach tej sprawy, mając na uwadze przedstawione do skargi kasacyjnej uzasadnienie, że błędna wykładnia zarzucana w kasacji odnosi się do art. 1 ust. 3, art. 5 ust.3 i 4 oraz art. 25 ust. 1 specustawy mieszkaniowej.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok oddalający skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. i jego argumentacja w całości zasługują na aprobatę Sądu odwoławczego. Sąd pierwszej instancji nie przedstawił błędnej wykładni ww. przepisów, słusznie oceniając w ramach dokonywanej kontroli legalności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] maja 2022 r. nr [...], w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, polegającej na przebudowie, rozbudowie, nadbudowie budynku przemysłowego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze i garażami podziemnymi oraz budowie budynku usługowo-handlowego wraz z budową miejsc postojowych w ramach parkingów naziemnych, murów oporowych, drogi pożarowej oraz niezbędną infrastrukturą, na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...], położonymi w [...], przy ulicy [...], obręb [...], że uchwała ta w pełni odpowiada prawu w okolicznościach tej sprawy.
Przedmiotowa uchwała podjęta została w trybie przepisów ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Specustawa mieszkaniowa ma na celu uwolnienie gruntów, które wcześniej nie były brane pod uwagę przy budownictwie mieszkaniowym, w tym gruntów rolnych w administracyjnych granicach miast, a także pokolejowych, powojskowych i poprzemysłowych. Chodzi o przedsięwzięcie obejmujące budowę, zmianę sposobu użytkowania lub przebudowę, w wyniku której powstanie budynek lub budynki mieszkalne wielorodzinne o łącznej liczbie lokali mieszkalnych nie mniejszej niż 25 lub budynki mieszkalne jednorodzinne o łącznej liczbie nie mniejszej niż 10.
Specustawa mieszkaniowa dopuszcza realizację inwestycji z pominięciem ustaleń planu miejscowego. Musi być ona jednak niesprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i uchwałą o utworzeniu parku kulturowego – taki warunek określa art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej. Przy czym ustawodawca dopuszcza jednocześnie szereg wyjątków. Inwestycja może być bowiem sprzeczna ze studium w przypadku terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane (art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej). Inwestycje nie będą mogły być realizowane na terenach rolnych poza granicami administracyjnymi miast (art. 7 ust. 3 specustawy) oraz na obszarach, gdzie planowane są inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (art. 7 ust. 2 specustawy).
Niewątpliwie w odniesieniu do działek, na których ustalono sporną lokalizację inwestycji mieszkaniowej o numerach ewidencyjnych [...], [...], położonych w [...], przy ulicy [...], obręb [...], aktualny miejscowy plan dla obszaru PU1 nie zezwala na lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej. Podobnie jest ze studium albowiem ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i Gminy [...] – przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z 30 czerwca 2011 r. zmienionego kolejnymi uchwałami tej Rady z 12 czerwca 2015 r. Nr [...] i z 16 marca 2020 r. Nr [...], stanowią , że teren na którym planowana jest inwestycja, oznaczony jest symbolem P/U jako tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów z dopuszczeniem funkcji usługowej.
Jednakże teren działek nr [...] i [...] objęty sporną uchwałą, co pozostaje niekwestionowane, jest terenem poprodukcyjnym po istniejącym tam wcześniej przedsiębiorstwie państwowym – Zakłady Przemysłu Dziewiarskiego "[...]" w [...]. Na tym terenie, co jest również niesporne, nie jest prowadzona działalność produkcyjna jak i usługowa. Na takim właśnie terenie poprodukcyjnym stosownie do dyspozycji art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, niezależnie nawet od istniejącej sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], specustawa mieszkaniowa dopuszcza ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i ta właśnie konstrukcja prawna pozwalała na spornym terenie zlokalizować przedmiotową inwestycję objętą wnioskiem inwestora.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji omawiając przesłanki z art. 5 ust. 3 i 4 oraz art. 7 ust. 2 i 3 specustawy mieszkaniowej przedstawił przypadki, w których niedopuszczalne jest podjęcie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i w konsekwencji analizy zawartych tam zastrzeżeń uznał, że żaden z tych przypadków nie zachodzi. W realiach tej sprawy wprost powołano się na fakt, iż sporne przedsięwzięcie ma być realizowane na terenie dawnego zakładu produkcyjnego, co oznacza, że warunek niesprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie dotyczy.
Taki sposób uregulowania wskazanego wyżej art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej wskazuje, iż niezależnie od odstępstwa od uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestycja mieszkaniowa może być również wyjątkowo sprzeczna ze studium, gdy dotyczy byłego terenu poprodukcyjnego, na którym to terenie zaprzestano działalności, a więc gdzie funkcja produkcyjna nie jest już realizowana. Zawarte w dyspozycji art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej – pojęcie terenu, który w przeszłości był wykorzystywany jako tereny przemysłowe a obecnie tereny te nie są tak wykorzystywane, zdaniem NSA, musi być wykładane w sposób zawężający, skoro jest to wyjątek od ogólnej zasady potrzeby zachowania zgodności ze studium a więc dotyczy tylko terenów konkretnych działek objętych wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji na terenach poprodukcyjnych. Nie można tego terenu rozszerzać na obszary wokół terenów poprodukcyjnych i obejmować nimi innych terenów wprawdzie przylegających do tych obszarów, ale nie wypełniających wymogu dopuszczalnego specustawą mieszkaniową odstępstwa. Tym samym w okolicznościach tej sprawy terenem, który w przeszłości był terenem wykorzystywanym przemysłowo/ produkcyjnie jest teren dwóch działek Nr [...] i [...] stanowiących teren inwestycji. Inne tereny na tym obszarze nie należą do terenów poprodukcyjnych, na których funkcja ta nie jest realizowana. Stąd zawężenie pojęcia terenów objętych regulacją z art. 5 ust. 4 do tych terenów, w realiach niniejszej sprawy, jest prawidłowe. Zatem zarzut błędnej wykładni art. 5 ust. 3 i 4 specustawy mieszkaniowej jest całkowicie chybiony.
Zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej pełni podobną rolę jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jednocześnie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i jest wydawana na wniosek inwestora dla określonej w nim inwestycji. Uchwała lokalizacyjna odnosi się do ściśle określonej inwestycji. Co również istotne uchwała ta jest publikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 8 ust. 2 specustawy mieszkaniowej), zatem każdy może zapoznać się z jej treścią. Ustawodawca nie przewidział by istniała możliwość przeniesienia takiej uchwały na inny podmiot, co jest charakterystyczne dla decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Elementy treściowe takiej uchwały lokalizacyjnej określone zostały w art. 8 ust. 1 pkt 1-12 specustawy mieszkaniowej. Są to elementy obligatoryjne i stanowią zamknięty katalog. Wymaga jednak podkreślenia, że treść uchwały rady gminy niezależnie od tego, iż wskazuje "lokalizację" inwestycji mieszkaniowej na określonych precyzyjnie działkach, to określa również jej podstawowe parametry urbanistyczno-architektoniczne. Tym samym przyjęta przez Radę Gminy w [...] uchwała z [...] maja 2022 r. wyznacza ramy inwestycyjne dla konkretnej lokalizacji i oznaczonego adresata. Zatem jak już wyżej zaznaczono, przedmiotowa uchwała pełni podobną rolę jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jednocześnie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy wydawaniu zaś decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji mieszkaniowej, przedmiotowa uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Stanowi o tym wprost art. 25 ust. 1 specustawy mieszkaniowej. Z dyspozycji ww. normy wynika tylko tyle, że organ architektoniczno-budowlany musi respektować i w pełni uwzględniać treść uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Nie ma już uprawnienia do badania legalności podjętej uchwały ani jej zasadności. Wszelkie ustalenia w niej zawarte, tak długo jak uchwała pozostaje w obronie prawnym, są dla organu wydającego pozwolenie na budowę wiążące. Zatem przedmiotem związania są ustalenia zawarte w uchwale.
Przedstawione wyżej rozważania, w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej nie oznaczają, iż organ uchwałodawczy w przypadku procedowania w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej winien procedować również w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane jak również na podstawie przepisów wykonawczych do tej ustawy tj. warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie czy przepisów rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w społeczeństwie. Jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji w tej sprawie, przepisy te stosowane są na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego – przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego .
Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, iż skarżący niewłaściwe odwołuje się w tym zakresie do art. 1 ust. 3 specustawy mieszkaniowej, który określa, iż w zakresie nieuregulowanym w specustawie mieszkaniowej stosuje się ustawę z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane. Nie jest bowiem sporne, iż przepisy ustawy Prawa budowlanego jak i akty wykonawcze do tej ustawy na etapie ustalania lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz ustalania jej parametrów nie mają zastosowania. Uregulowania specustawy mieszkaniowej odnoszą się do całego przebiegu procesu inwestycyjnego w zakresie realizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszących, w tym do lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz do kolejnego etapu procesu inwestycyjnego a więc realizacji inwestycji, do którego odnosi się Rozdział 5 specustawy mieszkaniowej. W rozdziale 5 specustawy mieszkaniowej zatytułowanym "Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących" w sposób odrębny od ustawy Prawo budowlane uregulowano: a) zasady wydawania pozwolenia na budowę (w tym zasadę związania organu wydającego pozwolenie na budowę uchwałą o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej); b) zasady wydawania pozwolenia na użytkowanie. Poza wymienionymi przypadkami, do inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących należy stosować regulacje ogólne procesu budowlanego przewidzianego w ustawie Prawo budowlane oraz aktach wykonawczych do tej ustawy a to oznacza, iż w sprawach nieuregulowanych w specustawie mieszkaniowej stosuje się właśnie zgodnie z art. 1 ust. 3 specustawy mieszkaniowej - w zakresie nieuregulowanym - przepisy prawa budowlanego. Zatem na etapie ustalania lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przywoływane przez skarżącego zarzuty nie uwzględnienia przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały przepisów art. 71 Prawa budowlanego oraz § 11, § 12, § 96, § 310 i § 325 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jak też rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty w tym zakresie skargi kasacyjnej są oczywiście nieusprawiedliwione. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie dokonał błędnej wykładni art. 25 ust. 1 jak i art. 1 ust.3 specustawy mieszkaniowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest podkreślić, że mimo tego, iż specustawa mieszkaniowa wprowadziła nową regulację prawną, pozwalającą na realizację inwestycji mieszkaniowych o wiele szybciej niż w przypadku procedury uchwalania bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak ustawa ta nie pozbawiła gminy przysługującego jej władztwa planistycznego ani nie ograniczyła tego władztwa- patrz wyrok NSA z 14 października 2020 r., II OSK 3942/19. Zgodnie z art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej organ winien rozważyć potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym, jeżeli przyjmie, że planowana inwestycja tym potrzebom i możliwościom odpowiada, to podejmuje stosowną uchwałę w tym zakresie. W ramach właśnie wykonywanego władztwa planistycznego przyjęto sporną uchwałę.
Kontrola sądowoadministracyjna uchwały musi tę specyfikę uchwały uwzględniać, co w praktyce powoduje, że powinna ona polegać na weryfikacji nie tyle samej treści uchwały, tj. tego, czy jest ona pozytywna, czy też negatywna dla wnioskodawcy, ile okoliczności mających ją uzasadniać. Uznaniowość uchwały nie oznacza wszak, że organ, który ją podejmuje, może działać dowolnie, bez konieczności wykazania przekonujących przesłanek, jakimi się kierował. Takie przesłanki wykazano w tej sprawie podnosząc szereg okoliczności uzasadniających potrzebę zapewnienia lokalizacji dla dodatkowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenie gminy, gdzie jak zaznaczono tereny pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną są w dużej mierze zainwestowane.
Ponadto należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż swoboda rady w ocenie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w gminie ma swoje źródło w zasadzie, że władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy. Prawna ochrona samodzielności gminy jest zaś gwarantowana w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i stanowi w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotną wskazówkę interpretacyjną, pozwalającą sądowi na właściwe odczytanie granic kontroli sądowoadministracyjnej. Kontrola ta nie może bowiem wkraczać w sferę działalności, w której gmina korzysta z autonomii wyznaczonej zasadami konstytucyjnymi, w tym zasadą pomocniczości, wyrażoną w preambule Konstytucji RP i zasadą decentralizacji, określoną w art. 15 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie Sądu organ uchwałodawczy w rozpatrywanym przypadku nie naruszył granic przyznanej mu swobody dokonując należytej oceny wniosku inwestora w omawianym zakresie. Ten pogląd jest w pełni akceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Tym samym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów w sposób tam opisany, w tym przywołanych norm ustawy zasadniczej a to art. 2, art. 64 ust. 3 i art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 specustawy. W szczególności trudno uznać w realiach tej sprawy by podjęta uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w jakikolwiek sposób ograniczyła własność skarżącego. Ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wskazuje tylko na możliwość jej realizacji na danym terenie oraz określa warunki zagospodarowania terenu jakie muszą być spełnione by zamierzenie mogło być realizowane. Stosownie zaś do dyspozycji art. 25 ust. 2 specustawy mieszkaniowej, uchwała o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z analizy zaskarżonej uchwały wynika, że w jej § 16 zamieszczono takiej treści informację. Nadto należy podkreślić, iż nie można w żaden sposób skutecznie zarzucić w tej sprawie obrazy art. 7 Konstytucji RP, który statuuje, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W realiach tej sprawy organ stanowiący (uchwałodawczy) Gminy działał w oparciu o obowiązujące prawo i zgodnie z regulacjami zarówno specustawy mieszkaniowej jak i ustawy o samorządzie gminnym podejmował działania, które zostały ocenione w ramach sądowej kontroli legalności przedmiotowej uchwały jako legalne. Przeciwne stanowisko skarżącego w tym zakresie, zdaniem NSA, stanowi jedynie nieuprawnioną polemikę z prawidłowym wyrokiem Sądu pierwszej instancji.
Reasumując przedstawione wyżej rozważania podnieść należy, iż skoro zaskarżony wyrok opowiada prawu, a przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty pozostają nieusprawiedliwione, to tak wniesiony środek odwoławczy należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Wniosek uczestnika postępowania o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony, ponieważ stosownie do art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zwrot poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego przysługuje jedynie organowi - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę, albo skarżącemu - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W żadnym w tych przypadków zwrot poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego nie przysługuje uczestnikowi postępowania.