II OSK 50/21

II OSK 50/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gl 246/20 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2020-07-24
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 11 pkt 5-8
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
par. 9 pkt 15
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 246/20 w sprawie ze skargi E. L. na uchwałę Rady Miasta Siemianowice Śląskie z dnia 23 maja 2019 r. nr 74/2019 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/GI 246/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę E. L. na uchwałę Rady Miasta Siemianowice Śląskie z dnia 23 maja 2019 r. nr 74/2019 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
W skardze kasacyjnej E. L. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
1) art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), w zw. z art. 11 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.; zwanej dalej: u.p.z.p.) i art. § 9 pkt 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. Nr 118, poz. 1233, zwanego dalej: rozporządzeniem w sprawie projektu studium) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organ nie ponowił wyłożenia do publicznego wglądu projektu aktu, pomimo uprzedniego uznawania po swojej stronie obowiązku ponowienia procedury planistycznej w tym zakresie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowało bowiem oddaleniem złożonej skargi;
2) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11 pkt 5 i 6 u.p.z.p. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organ nie ponowił procedury dokonywania uzgodnień i uzyskiwania opinii w przedmiocie projektu aktu, pomimo uprzedniego uznawania po swojej stronie obowiązku ponowienia procedury planistycznej w tym zakresie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowało bowiem oddaleniem złożonej skargi;
3) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska w zakresie stanu faktycznego, tj. co do okoliczności że na terenie objętym skargą prowadzona jest działalność w zakresie gospodarowania odpadami w formie regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych, który to brak spowodował nieuwzględnienie podniesionego w treści skargi zarzutu, a w konsekwencji oddalenie skargi,
4) § 7 pkt 4 rozporządzenia w sprawie projektu studium w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, zwanego dalej: rozporządzeniem w sprawie projektu planu) poprzez błędna wykładnie polegająca na przyjęciu, że teren prowadzenia działalności w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi w formie regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych nie wymaga oznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w sposób umożliwiający porównanie ustaleń studium z ustaleniami miejscowego planu, ti. nie wymaga oznaczenia symbolem "O" i kolorem ciemnoszarym.
5) art. 10 ust. 2 pkt 1 ppkt b w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zmiana treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania przestrzennego oraz użytkowania terenów nie może stanowić istotnej zmiany treści studium;
6) § 5 ust. 1 i 3 w zw. z § 7 ust. 1 i § 6 ust. 1 uchwały nr 254/2003 Rady Miasta Siemianowice Śląskie z dnia 23 grudnia 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy przemysłowej Srokowiec w Siemianowicach Śląskich poprzez błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że obowiązujący na obszarze objętym skargą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza możliwość prowadzenia przedsiębiorstw gospodarki komunalnej w formie regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych;
7) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3, 5 i 6 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przyjęte w treści zaskarżonego studium rozwiązania nie dają prymatu partykularnemu interesowi przedsiębiorcy nad interesem publicznym, szczególnie w sytuacji w której sposób prowadzenia działalności przez przedsiębiorcę stwarza realne zagrożenie dla życia i zdrowia innych podmiotów, co przejawia się w cyklicznych pożarach odpadów na terenie oznaczonym symbolem PU3.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały Rady Miasta Siemianowice Śląskie nr 74/2019 z dnia 23 maja 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Siemianowice Śląskie" w części pkt 2.2.9. Studium - Kierunki i wskaźniki zagospodarowania oraz użytkowania terenów dotyczącego terenów zabudowy produkcyjnej, składowej, magazynowej i usługowej (PU1, PU2, PU3, PU4), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że po sporządzeniu projektu zmiany Studium i dokonaniu w tym przedmiocie uzgodnień, Prezydent Miasta Siemianowice Śląskie ogłoszeniem z dnia 11 maja 2018 r. zawiadomił w oparciu o art. 11 pkt 7 u.p.z.p. o wyłożeniu projektu Studium do publicznego wglądu w dniach od 24 maja 2018 r. do 22 czerwca 2018 r., zakreślając termin złożenia uwag do projektu na dzień 16 lipca 2018 r. Następnie do projektu Studium wprowadzone zostały zmiany, obejmujące zarówno część dotyczącą uwzględnienia uwarunkowań (art. 10 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie projektu studium), jak i część dotyczącą kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 10 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie projektu studium). Zmiana w zakresie części dotyczącej uwarunkowań obejmowała m.in. pkt 1.13.2. (str. 88 i nast. zmienionej treści Studium) i polegała na zaktualizowaniu uwarunkowań w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. Uwzględniono fakt że na terenie Siemianowic Śląskich funkcjonuje Regionalna Instalacja Przetwarzania Odpadów Komunalnych, tj. instalacja służąca do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych. Przedmiotowa instalacja funkcjonuje pod adresem: ul. (...),Siemianowice Śląskie (w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości do której Skarżącemu kasacyjnie przysługuje prawo użytkowania wieczystego). Na terenie - sąsiednim względem nieruchomości, do której prawo użytkowania wieczystego przysługuje skarżącemu kasacyjnie - regionalna instalacja przetwarzania odpadów komunalnych może kontynuować prowadzoną działalność, niemniej jednak działalność ta nie może ulec intensyfikacji. Projektowane postanowienia studium tworzyły realną ochronę interesu prawnego skarżącego kasacyjnie przejawiającego się w nieskrępowanej sposobem zagospodarowania sąsiednich nieruchomości możliwości prowadzenia na pozostającej w jego użytkowaniu wieczystym nieruchomości dotychczasowej działalności. Dokonanie zmian nastąpiło po pierwszym wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu. Efektem ich wprowadzenia było ponowienie procedury uzgodnień i opiniowania projektu uchwały. Zmiana dotycząca standardów kształtowania zabudowy i zasad zagospodarowania terenu została przez Prezydenta Miasta Siemianowice Śląskie uznana, jesienią 2018 roku, za zmianę na tyle istotną że wymagała ona powtórzenia procedury planistycznej. Po powtórzeniu procedury uzgadniania i opiniowania projektu uchwały, zmieniony projekt uchwały został w dniach od 27 grudnia 2018 r. do 28 stycznia 2019 r. wyłożony do publicznego wglądu, a termin na składanie uwag do projektu został zakreślony na dzień 18 lutego 2019 r. Następnie, w okresie pomiędzy ponownym wyłożeniem projektu uchwały do publicznego wglądu, a podjęciem uchwały w sprawie zmiany studium do treści uchwały zostały wprowadzone kolejne zmiany, które doprowadziły do uchwalenia studium w treści istotnie odbiegającej do treści wyłożonej do publicznego wglądu. Nie sposób podzielić stanowisko Sadu I instancji, iż zmiany nie miały charakteru istotnego, co nie powodowało konieczności ponowienia procedury planistycznej.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. sprowadza się w ocenie skarżącego kasacyjnie do braku zajęcia w treści uzasadnienia wyroku stanowiska co do stanu faktycznego, a mianowicie faktu, że na terenie objętym skargą prowadzona jest działalność w zakresie gospodarowania odpadami w formie regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Fakt prowadzenia na terenie objętym skargą wynika z treści zaskarżonej uchwały, a więc znajduje się w aktach sprawy. Brak ustalenia tego faktu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegający na nieuwzględnieniu zarzutu dotyczącego niewłaściwego oznaczenia terenów przeznaczonych pod działalność w zakresie gospodarowania odpadami. Nieustalenie tego faktu spowodowało błędną wykładnię norm prawa materialnego, a mianowicie § 7 pkt 4 rozporządzenia w sprawie projektu studium w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie projektu planu, prowadzącą do uznania że nie znajdują one zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem pomimo funkcjonowania na terenie objętym skargą regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych nie wymaga to zastosowania dedykowanego do takiego przeznaczenia oznaczenia w treści studium. Teren funkcjonowania regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych winien natomiast podlegać oznaczeniu symbolem "O" i kolorem ciemnoszarym.
Jednym z powodów dla których złożona skarga została oddalona było ustalenie, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał na terenie objętym skargą działalność w zakresie przedsiębiorstw gospodarki komunalnej. Miało to potwierdzać tezę o braku zmiany sposobu przeznaczenia terenu, a co za tym idzie, świadczyć o braku przekroczenia przy uchwalaniu Studium granic władztwa planistycznego.
W ocenie skarżącego kasacyjnie naruszenie art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3, 5 i 9 u.p.z.p. polegało na ustaleniu, że obowiązująca treść studium nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego, przejawiającego się w nadaniu prymatu interesowi indywidualnemu nad interesem publicznym. Pierwotnie studium przewidywało utrzymanie istniejącej zabudowy (regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych), przy jednoczesnym wyraźnym uniemożliwieniu jej ekspansji na tereny sąsiadujące (oznaczone w projekcie uchwały symbolem PU1). Uchwalona treść Studium stanowi natomiast odejście od tych założeń. Zmiana przeznaczenia tych terenów ma znaczenie dla interesów podmiotu prowadzącego już tam działalność gospodarczą, nie służąc przy tym interesowi publicznemu przejawiającym się tu w prawie do ochrony życia i zdrowia.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Siemianowic Śląskich wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odróżnieniu do procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidują w stosunku do procedury przyjęcia studium unormowania wprowadzającego obowiązek ponawiania czynności planistycznych w przypadku dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie studium, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu studium.
Wprowadzane zmiany do projektu studium nie zmieniały samego przeznaczenia terenów, nadto zapisy studium nie przedkładają się bezpośrednio na ustalenia miejscowych planów uchwalanych na jego podstawie. Skarżący pomija, że nieruchomości należące do niego położone są w obszarze stricte przemysłowym. Obowiązująca uchwała Nr 254/2003 Rady Miasta Siemianowic Śląskich z dnia 23 grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Śląsk. Nr 33, poz. 1084) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy przemysłowej Srokowiec w Siemianowicach Śląskich dopuszczała jak i dopuszcza możliwość prowadzenia m.in.: zakładów produkcyjnych, rzemieślniczych, baz, składów, magazynów, drobnej wytwórczość, składów hurtowych, przedsiębiorstw budowlanych, przedsiębiorstw gospodarki komunalnej i infrastruktury technicznej, inne bazy i zaplecza. W tym obszarze działa infrastruktura związana z gospodarowaniem odpadami. Organy gminy w studium zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są zobowiązane do uwzględniania uwarunkowań wynikających ze stanu systemów infrastruktury technicznej, w tym gospodarki odpadami. Organy gminy w toku procedury planistycznej muszą respektować pozwolenia i zezwolenia posiadane przez podmioty prowadzące działalność w zakresie gospodarki odpadami jak i uwzględniać ustalenia zawarte w Planie inwestycyjnym stanowiącym załącznik do Planu gospodarki odpadami województwa śląskiego na lata 2016-2022 przyjętego uchwałą Nr V/37/7/2017 Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 24 kwietnia 2017 r.
To, że § 7 pkt 4 rozporządzenia w sprawie projektu studium wskazuje, że barwne oznaczenia graficzne i literowe, a także symbole i nazewnictwo na rysunku projektu studium należy stosować w sposób umożliwiający porównanie ustaleń studium z ustaleniami miejscowego planu, nie oznacza to, że tylko na takich terenach dopuszczalne jest gospodarowanie odpadami. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, że aby na określonym terenie dopuszczalne było prowadzenie działalności związanej z gospodarowaniem odpadami, to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi wprost literalnie (dosłownie) działalność tę przewidywać. Powołane rozporządzenie nie zawiera załącznika odnoszącego się do oznaczenia obszarów w dokumencie Studium. Nie określa również kolorystyki ani symboliki oznaczenia obszarów jak w przypadku rozporządzenia w sprawie projektu planu.
Nie można dopatrzyć się aby organy gminy w toku procedury planistycznej dokonały preferencji interesu indywidualnego przedsiębiorcy gospodarującego odpadami, z pominięciem interesów społeczności gminnej. Jak wynika bowiem z zaskarżonego orzeczenia uchwalone studium stara się w sposób zrównoważony pogodzić interesy gminy oraz osób fizycznych i prawnych. W treści studium znalazły się zapisy mające na celu wprowadzenie pewnych standardów prowadzenia działalności dotyczącej gospodarowania odpadami, które zakładają m.in.: odgrodzenie obiektów związanych z gospodarowaniem odpadami za zielenią osłonową, lub ogrodzeniami zapewniającymi odseparowanie tych terenów, wprowadzenia nakazu prowadzenia działalności w hermetycznie zamkniętych budynkach, ponadto przewidziano i założono wprowadzenie dodatkowych zasad i regulacji w zakresie gospodarki odpadami w planach miejscowych. Zatem wprowadzono pewne mechanizmy, które mają na celu ochronę wartości, na które powołuje się skarżący. Nie można zatem zaaprobować poglądu wyrażonego przez wnoszącego Skargę kasacyjną, iż zapisy studium nie uwzględniają stanu środowiska, warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia, a także bezpieczeństwa ludności i jej mienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Wskazać też należy, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Po pierwsze niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. mający polegać na niezajęciu stanowiska co do okoliczności, że na terenie objętym skargą prowadzona jest działalność w zakresie gospodarowania odpadami w formie regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych.
Art. 141 § 4 k.p.a. reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Wynika z niego, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Tego typu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do kwestii działalności prowadzonej na sąsiedniej nieruchomości. Podnoszone przez skarżącego kasacyjnie okoliczności nie dowodzą naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ale stanowią polemikę ze stanowiskiem prezentowanym w zaskarżonym wyroku. Wyrok został formalnie prawidłowo uzasadniony, a skarżący kasacyjnie po prostu nie zgadza się z prezentowanym tam stanowiskiem Sądu I instancji. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można jednak kwestionować trafności merytorycznej wyroku (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 910/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd I instancji nie dopuścił się także naruszenia określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. Naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady orzekania na podstawie akt sprawy, mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym (por. wyrok NSA z 22 lutego 2022 r., II OSK 579/19, LEX nr 3328015). Tego typu uchybienia skarżący kasacyjnie nie wskazuje. Skarżący kasacyjnie stara się natomiast zakwestionować stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, co nie może okazać się skuteczne w drodze zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również stanowiska skarżącego kasacyjnie w zakresie zarzutów naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11 pkt 7 i 8 u.p.z.p. i art. § 9 pkt 15 rozporządzenia w sprawie projektu studium, a także art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11 pkt 5 i 6 u.p.z.p. W obu przypadkach skarżący kasacyjnie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, co do braku wymogu ponownego wyłożenia do publicznego wglądu, projektu studium w wyniku wprowadzonych do niego zmian.
Sad I instancji wyraził prawidłowe stanowisko co do braku wymogu ponownego przeprowadzenia czynności w ramach postępowania w sprawie przyjęcia studium. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują, jak czyni to ustawodawca w art. 19 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponownego wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu w wyniku uwzględnienia uwag złożonych do projektu, czy też ponowienia uzgodnień. Wprawdzie potrzeby ponownego wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu nie można wykluczyć, jednakże braku takiego ponowienia nie można w każdym przypadku traktować jako naruszenie trybu postępowania w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym bardziej istotnego naruszenia trybu postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2012 r., II OSK 936/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwrócić bowiem należy uwagę, że skoro ustawodawca nie przewidział obowiązku ponowienia czynności, o których mowa w art. 11 u.p.z.p. w odniesieniu do projektu studium, to ponowienie tych czynność należy traktować jako wyjątek od zasady, pamiętając, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie studium stanowi nie naruszenie trybu jego sporządzania, ale naruszenie kwalifikowane mające charakter istotny. Oceniając czy taka konieczność zachodzi należy mieć na względzie przede wszystkim charakter zmian jakie nastąpiły w projekcie studium (por. wyroki NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., II OSK 149/20 oraz z dnia 10 czerwca 2020 r. II OSK 1805/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). .
W świetle powyższego należy podzielić pogląd Sądu I instancji, iż zmiany dokonane w projekcie studium, nie wymagał ponownego wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu. Zaznaczyć trzeba, że ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium pojawiło się na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznego Urzędu Miasta oraz na tablicy ogłoszeń w dniu 18 kwietnia 2017 r. Następnie przygotowany projekt został wyłożony do publicznego wglądu, o czym poinformowano ogłoszeniem w prasie oraz wpisem w Biuletynie i na tablicy ogłoszeń (w dniu 17 maja 2018 r.). Do 16 lipca 2018 r. można było wnosić uwagi do projektu studium. Wobec zmiany projektu studium w wyniku uwzględnienie uwag nowy projektu studium został ponownie przekazany do zaopiniowania i uzgodnienia, a następnie ponownie wyłożony do publicznego wglądu. Następnie dokonano kolejnych zmian w projekcie studium, wynikających z kolejnych zgłaszanych uwag. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że nie dokonano jednak istotnych zmian w zakresie podstawowych i dopuszczalnych kierunków przeznaczenia oraz wskaźników urbanistycznych, w stosunku do projektu, który został uprzednio wyłożony. Zmiany te nie obejmowały zagadnień, które były przedmiotem opiniowania i uzgadniania projektu przez właściwe organy, stąd Naczelny Sad Administracyjny podziela stanowisko, że nie wymagały one ponownego wyłożenia do publicznego wglądu. Nie sposób zgodzić się zatem ze skarżącym kasacyjnie, iż brak ponownego wyłożenia projektu studium, mógłby w tym przypadku być rozpatrywany w kontekście istotnego naruszenia trybu sporządzania studium. Jako nietrafny zatem należało też uznać zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b (w skardze kasacyjnej błędnie wskazana jako ppkt) w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p
Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia § 7 pkt 4 rozporządzenia w sprawie projektu studium w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie projektu planu, które polegać miało na przyjęciu, że teren prowadzenia działalności w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi w formie regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych nie wymaga oznaczenia w studium symbolem "O" i kolorem ciemnoszarym. Przepisy rozporządzenia w sprawie projektu studium określają jedynie, że projekt ten powinien zawierać określenie obszarów lub obiektów, o których mowa w art. 10 ust. 2, ust. 2a i ust. 3a u.p.z.p., a w odniesieniu do obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - także symbole literowe lub numery wyróżniające je spośród innych obszarów, a także objaśnienia wszystkich użytych na projekcie rysunku studium oznaczeń i symboli. Wskazuje ponadto, że barwne oznaczenia graficzne i literowe, a także symbole i nazewnictwo na projekcie rysunku studium stosuje się w sposób umożliwiający porównanie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z projektami planów miejscowych. Rozporządzenie to, inaczej niż ma to miejsce w przypadku projektu planu miejscowego, nie określa jednak symboli, nazw i oznaczeń graficznych dotyczące przeznaczenia terenów stosowanych w projekcie studium. Nie sposób podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, jakoby w zakresie projektu studium, stosować przepisy rozporządzenia w sprawie projektu planu.
W sprawie nie doszło także § 5 ust. 1 i 3 w zw. z § 7 ust. 1 i § 6 ust. 1 uchwały nr 254/2003 Rady Miasta Siemianowice Śląskie z dnia 23 grudnia 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy przemysłowej Srokowiec w Siemianowicach Śląskich, bowiem zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. to ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a nie odwrotnie.
W końcu niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3, 5 i 6 u.p.z.p. mający polegać na przyjęciu, że rozwiązania przyjęte w studium nie dają prymatu partykularnemu interesowi przedsiębiorcy nad interesem publicznym.
Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznają gminie kompetencję do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając studium rada gminy musi dokonać wyważenia interesów: prywatnego i publicznego. Nie ma racji skarżący kasacyjnie, jakoby w przedmiotowej sprawie Rada Gminy nie uwzględnił interesu publicznego. Uwzględniła ona wymagania ochrony środowiska oraz miała na uwadze zdrowie oraz bezpieczeństwo ludzi i mienia uwzględniając przy tym nie tylko interes prywatny (w tym także prywatny interes skarżącego kasacyjnie) ale przede wszystkim interes publiczny. Opracowując treść studium uwzględniono dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, stan ładu przestrzennego a także potrzeby oraz możliwości rozwoju gminy oraz stan prawny gruntów. Nie można więc mówić o partykularnym interesie jednego przedsiębiorcy. Na terenie oznaczonym symbolem PU dotychczas prowadzona była działalność gospodarcza w zakresie gospodarowania odpadami. Możliwość taka wynikała z obowiązujących na tym terenie miejscowych planów zagospodarowani przestrzennego. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że nie jest zatem możliwe w takich okolicznościach, bez ponoszenia ogromnych kosztów związanych z odszkodowaniami dla osób prowadzących w tym zakresie działalność gospodarczą na podstawie udzielonych zgód i pozwoleń, wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia takiej działalności. Jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną w treści studium znalazły się zapisy mające na celu wprowadzenie pewnych standardów prowadzenia działalności dotyczącej gospodarowania odpadami, które zakładają m.in.: odgrodzenie obiektów związanych z gospodarowaniem odpadami za zielenią osłonową, lub ogrodzeniami zapewniającymi odseparowanie tych terenów, wprowadzenia nakazu prowadzenia działalności w hermetycznie zamkniętych budynkach, ponadto przewidziano i założono wprowadzenie dodatkowych zasad i regulacji w zakresie gospodarki odpadami w planach miejscowych. Zatem wprowadzono pewne mechanizmy, które mają na celu ochronę wartości, na które powołuje się skarżący kasacyjnie. Nie można zatem zaaprobować poglądu wyrażonego przez wnoszącego skargę kasacyjną, iż zapisy studium nie uwzględniają stanu środowiska, warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia, a także bezpieczeństwa ludności i jej mienia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.