II OSK 496/14

II OSK 496/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-02-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /przewodniczący/
Rafał Wolnik /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bd 695/13 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2013-09-24
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 3 pkt 6, art. 28 ust. 1, art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 30 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 695/13 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki budowli oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 695/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. S. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki, oddalił skargę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Aleksandrowie Kujawskim z dnia [...] marca 2013 r. wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakazano H. i H. S. rozbiórkę zabudowy tarasu o wymiarach 3,25 x 4,30 x 2,50 m od strony ogrodu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, położonego w C. przy ul. [...].
Organ ustalił, że zabudowę wykonano bez pozwolenia na budowę. W ramach zabudowy powstało pomieszczenie bezpośrednio przyległe do budynku mieszkalnego. Ściany wykonano z cegły klinkierowej. Otwory od strony działki sąsiedniej zabudowano luksferami. Dach jest konstrukcji drewnianej oparty na pomurowanych filarach, kryty blachodachówką. Do wypełnienia pozostały trzy otwory, dwa - oknami i jeden - drzwiami. Według inwestora zabudowa miała służyć jako oranżeria, ale zdaniem organu nie jest to lekka przeszklona konstrukcja, lecz rozbudowa budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie. Nakaz rozbiórki poprzedziło wstrzymanie robót budowlanych i wszczęto postępowanie naprawcze. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nałożono obowiązki w celu legalizacji przedsięwzięcia. Inwestorzy nie wykonali tych obowiązków, stąd nakazano rozbiórkę.
W odwołaniu H. i H. S. zarzucili naruszenie art. 48 Prawa budowlanego; art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 40, art. 75 § 1, art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a.; art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
W uzasadnieniu inwestorzy podkreślili, że nie zamierzali zabudować przestrzeni pomiędzy filarami. Organ bezpodstawnie zakwalifikował murki o wysokości ośmiu cegieł, pełniących rolę balustrad jako ściany dobudowanego pomieszczenia. Zadaszenie nie jest konstrukcyjnie połączone z bryłą budynku. Zostało ono posadowione jedynie na filarach. Nie może więc być mowy o dodatkowym pomieszczeniu. Inwestor wykonał jedynie zadaszenie nad tarasem a to nie może być traktowane jako wykonanie robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Nie jest to budowa (art. 3 pkt 6 ustawy) ani odbudowa, nadbudowa czy rozbudowa, gdyż nie ulegają zmianie podstawowe parametry istniejącego budynku mieszkalnego (powierzchnia zabudowy, użytkowa, kubatura, wysokość). Zadaszenie nie stanowi robót budowlanych, gdyż nie jest przebudową, montażem, remontem czy rozbiórką. Organ powinien rozważyć, czy nie należałoby zastosować art. 50 - 51 Prawa budowlanego, traktując to jako roboty budowlane, które nie są budową. Ostatecznie można rozważyć zastosowanie art. 49b Prawa budowlanego (ewentualne potraktowanie zadaszenia jako wiaty), co pozwoliłoby zastosować zryczałtowaną opłatę legalizacyjną.
Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktycznie dokonane przez organ pierwszej instancji, iż zadaszenie tarasu oparte na 6 murowanych słupach z cegły klinkierowej (z pełną ścianą z jednej strony, ze ścianą częściowo wypełnioną luksferami, od strony ogrodu od strony działki 1727, ze ścianą z 9 warstw cegły) dokonane zostało w ramach samowoli budowlanej i wskazał, że w dniu 14 czerwca 2012 r. wydana została decyzja o warunkach zabudowy dla zamierzenia polegającego na rozbudowie budynku mieszkalnego przez zabudowę tarasu na działce [...] przy ul. [...]. W związku z brakiem reakcji na przypomnienie o możliwości legalizacji zabudowy tarasu (po uprzednim wydaniu postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawo budowlane i zobowiązaniu do przedłożenia stosownych dokumentów określonych w tym przepisie) zasadne było wydanie decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i 4 Prawa budowlanego. Zdaniem organu wykonane zadaszenie tarasu i jego zabudowa jest rozbudową budynku, gdyż w wyniku tych robót zwiększono kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość i szerokość obiektu, natomiast rozbudowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.
Ustosunkowując się do zarzutów formalnych organ podkreślił, że wprawdzie błędnie określono w decyzji organ jako inspektorat, to decyzję podpisał powiatowy inspektor nadzoru budowlanego i uchybienie to nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Przepis art. 107 § 1 k.p.a. nie wymaga opatrzenia decyzji okrągłą pieczęcią i jej brak nie może dyskwalifikować decyzji. Odnośnie naruszenia art. 40 § 3 k.p.a. organ zauważył, że oboje małżonkowie wnieśli odwołanie, co pozwala domniemywać, że decyzja została doręczona stronom. Nie ma wpływu na wynik rozstrzygnięcia, nieaktualne oznaczenie ogłoszonego tekstu jednolitego kpa.
Organ odwoławczy zwrócił też uwagę na treść decyzji o warunkach zabudowy wskazując, że dotyczy ona rozbudowy budynku mieszkalnego przez zabudowę tarasu. Wprawdzie nie jest to dowód na wykonanie zabudowy tarasu, ale niewątpliwie nie jest to daszek nad tarasem, o którym wspominał skarżący w związku ze staraniami o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
W skardze na tę decyzję skarżący H. S. zarzucił:
1. naruszenie art. 48 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że wykonanie zadaszenia tarasu od strony ogrodowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w zabudowie bliźniaczej, w C., przy ul. [...], działka nr [...] stanowi samowolę budowlaną polegającą na rozbudowie budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie;
2. naruszenie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że na wykonanie zadaszenia tarasu od strony ogrodowej przedmiotowego budynku, nawet gdyby nie traktować go jako rozbudowy budynku, wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę;
3. naruszenie art. 50-51 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w której organ odwoławczy przyjmuje, że nawet gdyby nie traktować przedmiotowego zadaszenia tarasu jako rozbudowy budynku, wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę;
4. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i umarzającej postępowanie w całości pomimo stwierdzenia przez organ odwoławczy wielu uchybień natury proceduralnej i materialnej w postępowaniu przed organem pierwszej instancji;
5. naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, pomimo wskazania w odwołaniu wadliwości postępowania dowodowego organu pierwszej instancji (wadliwość ustaleń notatki z oględzin) oraz całkowitego pominięcia przez ten organ dowodów wskazanych przez skarżącego;
6. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. oraz art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym utrzymaniu w mocy nakazu rozbiórki bez uprzedniej analizy stosownych przepisów prawnych i sytuacji faktycznej oraz błędnej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji bez wcześniejszego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy;
7. naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że brak w decyzji organu pierwszej instancji oznaczenia organu ją wydającego, brak zastosowania pieczęci urzędowej oraz wskazanie w niej błędnej podstawy prawnej nie ma wpływu na rozstrzygniecie owej decyzji;
8. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym odstąpieniu przez organ odwoławczy od sporządzenia wymaganego prawem uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji;
9. naruszenie art. 40 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że doręczenie przesyłki zaadresowanej wspólnie do obojga małżonków, do rąk jednego z małżonków, przesądza o skuteczności doręczenia względem drugiego z małżonków oraz na przyjęciu, że złożenie odwołania przez stronę, do której decyzji nie doręczono konwaliduje naruszenie zasad doręczania decyzji administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uznał kontrolowane rozstrzygnięcia za odpowiadające prawu.
Sąd pierwszej instancji przytoczył przepis art. 48 ustawy – Prawo budowlane i wskazał, że zasadą jest poprzedzenie obowiązku rozbiórki w przypadku wybudowania (budowy) obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, oceną możliwości jej legalizacji, po ustaleniu, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych.
W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowe było ustalenie organu co do charakteru obiektu podlegającego rozbiórce oraz to, że zasadnicze warunki legalizacji określone w postanowieniu nie zostały spełnione, co uzasadniało w świetle przepisu art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki. Sąd zauważył przy tym, że o skutkach niedopełnienia wyznaczonych obowiązków inwestor został pouczony w postanowieniu organu I instancji z dnia [...] listopada 2011 r. Stąd Sąd uznał, że nie znalazł potwierdzenia zgłoszony w skardze zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 3 pkt 1 tej ustawy.
Również za niezasadny uznał Sąd pierwszej instancji zarzut, że organ popełnił błąd w ustaleniach stanu faktycznego polegający na uznaniu, że inwestor zamierzał zabudować przestrzenie między filarami, drzwiami i oknami co nie było w istocie planowane przez inwestora w świetle oceny charakteru obiektu. Przeczy temu bowiem stanowisko samego inwestora o zamiarze stworzenia ogrodu zimowego, a ponadto w części taras jest zabudowany luksferami i nie ma przeszkody technicznej, by takie wypełnienie zastosować bądź zamontować okna i drzwi. Skośne zadaszenie nie stanowi ku temu przeszkody. Ponadto sam fakt kształtu stworzonej bryły świadczy, że prawidłowo ustalono, że doszło do zabudowy tarasu będącej rozbudową obiektu.
Dalej Sąd stwierdził, że nie ma żadnych dowodów, by twierdzić, iż wykonana rozbudowa była dobudową do już istniejących starych ścian na tarasie (ze zdjęć wynika, że jest to nowy, jednorodny materiałowo i wizualnie obiekt). W ocenie Sądu stanowisko, że murki stanowią jedynie balustradę także nie może być uwzględnione. Murki ograniczają powierzchnię i nie jest uzasadniony zarzut, że brakuje podstaw do nazwania ich ścianami. Murki wraz z filarami konstrukcyjnie i wizualnie tworzą ścianę, częściowo nie wypełnioną. Nie można zatem uznać, zdaniem Sądu, że wykonane prace stanowią tylko zadaszenie obiektu. Wykonane roboty budowlane polegające na budowie obiektu, który zmienił podstawowe parametry istniejącego budynku, stanowią rozbudowę a dla takich robót wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę.
Wobec uznania przez Sąd, że organ prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy jak i zastosował właściwe przepisy prawa, formułowane zarzuty proceduralne nie zasługiwały na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji zgodził się też z organem, że skoro strona skorzystała z przysługującego jej prawa do odwołania i nie poniosła żadnych negatywnych skutków procesowych związanych z ewentualnie wadliwym doręczeniem decyzji, zarzut w tym przedmiocie nie ma wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Podobnie nie ma wpływu na wynik rozstrzygnięcia wskazanie jako organu "inspektoratu" zamiast "inspektora" skoro decyzja została prawidłowo podpisana. Nie dyskwalifikuje również decyzji brak okrągłej pieczęci organu.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zaskarżając ten wyrok w całości. Wskazując na art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., podniósł następujące zarzuty:
1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organ administracji II instancji przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 75 § 1 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 oraz z art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. polegającego na bezpodstawnym utrzymaniu w mocy nakazu rozbiórki na podstawie nie wyczerpującego i nie opartego na całokształcie materiału dowodowego, bez uprzedniej analizy stosownych przepisów prawnych i sytuacji faktycznej co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji bez wcześniejszego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz nieskorzystaniu z możliwości uchylenia decyzji organu administracji I instancji w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części;
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 oraz art. 40 k.p.a. polegające na nierozpoznaniu wszystkich zarzutów skargi, uzasadnianym przez WSA podzielaniem stanowiska organu administracji w zakresie poczynionych przez ten organ ustaleń faktycznych, co doprowadziło do usankcjonowania istotnych naruszeń przepisów postępowania dokonanych przez organy administracji;
3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organy administracji obu instancji przepisów ustawy Prawo budowlane, tj. art. 3 pkt 2, art. 28 ust. 1 oraz art. 48 tej ustawy polegające na niezgodnym ze stanem faktycznym przyjęciu, powtórzonym w zaskarżonym kasacyjnie wyroku, że wykonanie zadaszenia tarasu od strony ogrodowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w zabudowie bliźniaczej, w C., przy ul. [...], działka nr [...], stanowi samowolę budowlaną polegającą na rozbudowie budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie;
4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organ administracji II instancji przepisów ustawy Prawo budowlane polegające na mylnym przyjęciu, że nawet gdyby nie traktować przedmiotowego zadaszenia tarasu jako rozbudowy budynku o dodatkowe pomieszczenie, to i tak nie można w niniejszej sprawie zastosować art. 49b czy też art. 50-51 ustawy Prawo budowlane;
5) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na pominięciu przy rozstrzyganiu sprawy oświadczeń i dowodów przedkładanych przez Henryka Skrzypczaka oraz nie omówienie w uzasadnieniu wyroku zebranego w sprawie materiału dowodowego;
6) błędne zastosowanie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że w stanie faktycznym rzeczywiście występującym w sprawie, wykonanie zadaszenia tarasu od strony ogrodowej przedmiotowego budynku stanowi samowolę budowlaną polegającą na rozbudowie budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie stanowiące wyraźnie zakreśloną powierzchnię kubaturową;
7) błędne zastosowanie przepisu art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane polegające na przyjęciu, w ślad za organem II instancji, że na wykonanie przedmiotowego zadaszenia tarasu, nawet gdyby nie traktować go jako rozbudowy budynku, wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto obszerną argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane polegały na rozbudowie budynku mieszkalnego, a tym samym czy prawidłowo organy orzekające zastosowały w sprawie przepisy art. 48 Prawa budowlanego.
W pierwszej kolejności odnieść się wypadnie do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero wyeliminowanie zasadności naruszenia tych przepisów umożliwia prawidłową kontrolę zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego.
Sformułowane w skardze kasacyjnej w różnym kontekście zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie są usprawiedliwione. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie winno zatem zawierać wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Obowiązkiem sądu pierwszej instancji jest więc przeprowadzenie wywodu prawnego, w którym omówiona zostanie podstawa prawna orzeczenia z uwzględnieniem jej wykładni. W ramach uzasadnienia sąd zobowiązany jest także do odniesienia się do zarzutów podnoszonych w skardze. Wyjątkiem od obowiązku odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi może być sytuacja, kiedy rozstrzygnięcie sądu oparte zostało na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), art. 145 § 1 pkt 2 lub 3 p.p.s.a. W kontrolowanej sprawie sytuacja taka jednak nie zachodzi albowiem Sąd pierwszej instancji jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 151 p.p.s.a.
Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1113/10). Tylko przy prawidłowym, zgodnym z przywołanymi regułami uzasadnieniu, możliwe jest poznanie motywów wyroku oraz dokonanie ich oceny. Sąd powinien tak wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość. Uzasadnienie wyroku powinno zatem umożliwiać jego kontrolę.
W orzecznictwie prezentowany jest także pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywane przez autora skargi kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, pozostaje w niniejszej sprawie bez wpływu na jej wynik. Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji uznał bowiem, że zawarte w niej rozstrzygnięcie odpowiada prawu, albowiem w jego ocenie wykonane roboty budowlane polegały na samowolnej rozbudowie budynku mieszkalnego. Do takiego wniosku Sąd doszedł dokonując wykładni przepisów Prawa budowlanego (art. 3, art. 48, art. 50, art. 51). Tym samym za chybione należy uznać stanowisko autora skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał przepisu, na którym oparł swoje twierdzenia. Wskazując na powyższe przepisy Sąd pierwszej instancji dokonał ich wykładni w taki sposób, że w konsekwencji wyraził ocenę prawną, iż wykonane przez inwestora roboty budowlane polegały na rozbudowie budynku, na które to roboty wymagane jest pozwolenie na budowę.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., stwierdzić przyjdzie, że również i ten zarzut nie znajduje uzasadnienia. Zarzut ten odnosi się do przepisów regulujących przesłanki, formę i treść orzeczeń sądowych rozpoznających sprawę in merito. Naruszenie tego przepisu mogłoby nastąpić w sytuacji, gdyby Sąd uwzględnił skargę pomimo braku stwierdzenia uchybień skutkujących podjęciem przez Sąd określonych rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi bowiem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a. uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa ani materialnego, ani procesowego. W sytuacji gdy Sąd nie stwierdza naruszenia przepisów prawa, to oddala skargę, o czym stanowi właśnie art. 151 p.p.s.a. Stanowisko skarżącego kasacyjnie, jakoby Sąd pierwszej instancji powinien był stwierdzić naruszenie przez organ wskazanych przepisów Prawa budowlanego (art. 3 pkt 2, art. 28 ust. 1, art. 48, art. 49b, art. 50-51) w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., nie poddaje się kontroli, albowiem w istocie dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego – nie zaś przepisów postępowania.
Przypomnieć wypadnie, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie zatem przyjdzie wskazać, że podstawą uznania za prawidłową i zgodną z prawem decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji, była konstatacja, że organy prawidłowo zakwalifikowały wykonane przez skarżącego roboty budowlane.
Zarzut pominięcia oświadczeń skarżącego przez Sąd pierwszej instancji (art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.) również nie znajduje usprawiedliwienia, albowiem z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd ten obszernie odniósł się do tych twierdzeń (vide: str. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić przyjdzie, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, prawidłowo Sąd pierwszej instancji dokonał oceny ich zastosowania przez organy orzekające.
W szczególności za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie charakteru wykonanych robót budowlanych. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z kolei pod pojęciem robót budowlanych należy rozumieć przede wszystkim budowę (art. 3 pkt 7). Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31.
Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że skarżący dokonał rozbudowy budynku mieszkalnego. Sam fakt, że rozbudowa ta nie została w całości dokończona (pozostawione otwory w ścianach dawnego tarasu), pozostaje bez wpływu na charakter tych robót. Analiza dokumentacji, zwłaszcza fotograficznej, nie pozwala na przyjęcie forsowanych przez skarżącego twierdzeń, że doszło jedynie do remontu tarasu i wykonania zadaszenia. W istocie doszło bowiem do wydzielenia dodatkowego pomieszczenia budynku mieszkalnego, a więc do jego rozbudowy. Bez znaczenia w takiej sytuacji pozostają dywagacje organu i Sądu pierwszej instancji, a tym samym sformułowane w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się do przyjęcia, że nawet gdyby nie traktować wykonanych robót budowlanych jako rozbudowy, to i tak na wykonanie zadaszenia tarasu konieczne byłoby uzyskanie pozwolenia na budowę.
Skoro zatem doszło do rozbudowy budynku, na którą inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę, to zasadnie zastosowany został art. 48 Prawa budowlanego. Słusznie też Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy zrealizowały obowiązki w zakresie próby umożliwienia legalizacji tego rodzaju samowoli budowlanej wydając w dniu 24 listopada 2011 r. postanowienie w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Niewykonanie nałożonych tym postanowieniem obowiązków musiało skutkować orzeczeniem nakazu rozbiórki (art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego).
Mając wszystko powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl