II OSK 494/17

II OSK 494/17 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2019-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-03-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj /przewodniczący/
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 503/16 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-09-30
Skarżony organ
Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i umorzono postępowanie
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 23 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 503/16 w sprawie ze skargi S. L. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i umorzyć postępowanie sądowe; 2. zasądzić od S. L. na rzecz Miasta [...] kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 503/16, po rozpoznaniu skargi S. L. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w punkcie 1. stwierdził nieważność § 15 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]; w punkcie 2. stwierdził nieważność § 16 ust. 4 pkt 1 lit. a) w zakresie wyrazów "wzdłuż terenu [...]", § 16 ust. 4 pkt 3 lit. d) w zakresie wyrazów "ciągów pieszo-rowerowych [...]", § 16 ust. 4 pkt 3 lit. f) w zakresie wyrazów "ustala się skablowanie linii wysokiego napięcia 110 kV wzdłuż ciągu pieszo-rowerowego [...]" zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...], [...] oraz [...] z obrębu [...]; w punkcie 3. stwierdził nieważność § 40 ust. 4 pkt 1 lit. a), § 40 ust. 4 pkt 2 lit. b), § 40 ust. 4 pkt 3 lit. b) zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]; w punkcie 4. stwierdził nieważność § 41 ust. 2 pkt 1, 6, 7, 9, 10, § 41 ust. 3, § 41 ust. 4, § 41 ust. 5 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]; w punkcie 5. stwierdził nieważność § 42 ust. 2 pkt 10, § 42 ust. 4 pkt 1 lit. a), § 42 ust. 4 pkt 5 lit. a) zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]; w punkcie 6. stwierdził, że zaskarżona uchwała w części określonej powyżej w pkt 1 – 5 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; w punkcie 7. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w pozostałej części wobec cofnięcia skargi.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
S. L., po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] listopada 2010 r., wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...].
Skarżący zaskarżoną uchwałę zaskarżył w całości zarzucając jej:
1. naruszenie art. 20 ust, 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm,) - dalej: "u.p.z.p." poprzez:
• brak zgodności ustaleń miejscowego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego,
• oczywiste rozbieżności pomiędzy postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i planu miejscowego;
2. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji, poprzez naruszenie prawa własności:
• skutkujące ustaleniem dla nieruchomości skarżących obszaru o symbolu [...] tereny ciągów pieszo-rowerowych w zieleni urządzonej o minimalnej powierzchni biologicznie czynnej 70 %, pomimo, że gmina nie uzasadniła racjonalnych podstaw do takiego przeznaczenia terenu w planie oraz niezbędnych potrzeb społeczności lokalnej, czym nadmiernie naruszyła prawo własności chcąc zrealizować zmierzenia ustalone w planie.
W konsekwencji powyższego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2008 roku w całości, względnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 18 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 61/11, odrzucił skargę. W uzasadnieniu sąd podniósł, że S. L. kwestionował już uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], żądając stwierdzenia jej nieważności w całości. Sprawa ze skargi S. L. na przedmiotową uchwałę została prawomocnie zakończona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 127/10, którym to Sąd w pkt. 1. stwierdził nieważność § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ewid. [...] z obrębu [...]; w pkt. 2. stwierdził nieważność § 42 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2, 6 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ewid. [...] z obrębu [...]; w pkt. 3. stwierdził, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 i 2 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Na skutek skargi kasacyjnej od ww. postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1464/11, uchylił zaskarżone postanowienie Sądu Wojewódzkiego. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt II OSK1303/10 - wydanym na skutek wniesionych przez Radę Miasta [...] i skarżącego skarg kasacyjnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 127/10 - oddalił skargę kasacyjną Rady Miasta [...] w całości i odrzucił skargę kasacyjną S. L. jako niedopuszczalną. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że przedmiotem skargi kasacyjnej S. L. jest nieuwzględnienie pozostałych żądań skargi, albowiem żądanie stwierdzenia nieważności dotyczyło całej uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny, zauważając, że rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie znalazły odzwierciedlenia w sentencji zaskarżonego wyroku, uznał, że skarga S. L. pozostała nierozpoznana w tej części, w jakiej wykracza poza (objęte punktami 1 i 2 sentencji wyroku) § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 oraz § 42 ust.1 i ust.2 pkt 1, 2, 6 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ewid. [...] z obrębu [...]. Na temat nieuwzględnionych zarzutów skargi S. L. Sąd pierwszej instancji nie podjął bowiem rozstrzygnięcia, które zostałoby zapisane w sentencji zaskarżonego wyroku. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie mógł merytorycznie ustosunkować się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej S. L., gdyż nie jest możliwe orzekanie przez NSA w sprawie, w której nie orzekał Sąd pierwszej instancji.
Rada Miasta [...] pismem procesowym z dnia 2 kwietnia 2012 r. wniosła o odrzucenie skargi S. L. (ewentualnie o zawieszenie postępowania z tej skargi). Wniosek ten uzasadniła nową okolicznością, iż drugi współwłaściciel nieruchomości dawnej działki ew. nr [...] z obrębu [...] J. L. skargą z dnia 17 października 2011 r. zaskarżył uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Skarga ta zawiera te same oraz dalej idące zarzuty dot. przedmiotowego planu co skarga w niniejszej sprawie.
Skarżący S. L. pismem procesowym z dnia 5 kwietnia 2012 r. zmodyfikował skargę z dnia 17 grudnia 2010 r. na uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (dalej: "Uchwała"),w ten sposób, że zaskarżył wspomnianą uchwałę w części, dotyczącej działek ewidencyjnych nr: [...] z obrębu [...] (własność S. L.), wskazując na naruszenie prawa własności, sposobu wykonywania prawa własności oraz nieuwzględnienie walorów ekonomicznych nieruchomości. W konsekwencji powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w zakresie:
- § 4 ust. 3 w zakresie symbolu "[...]", § 42 ust 2 pkt 10), § 42 ust. 4 pkt 1) lit, a), § 42 ust. 4 pkt 2) lit. b) i lit. d), § 42 ust. 4 pkt 3) lit. b), § 42 ust. 4 pkt 4) lit. a) oraz § 42 ust. pkt 5) lit. a), w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...],
- § 12 ust. 1 pkt 4) w zakresie symbolu "[...]" oraz § 15 ust. 3 pkt 1 i pkt 2, w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...],
- § 16 ust. 4 pkt 1) lit. a) w zakresie wyrazów "[...]", § 16 ust. 4 pkt 3) lit. d) w zakresie wyrazów "[...]" oraz § 16 ust. 4 pkt 5) lit. f) w zakresie wyrazów "ustala się skablowanie linii wysokiego napięcia 110 kV nastąpi wzdłuż ciągu pieszo-rowerowego [...]", w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr: [...];
- § 40 ust. 3 pkt 1) i pkt 2), § 40 ust, 4 pkt 1) lit. a), § 40 ust. 4 pkt 2) lit. b) i lit. d), § 40 ust. 4 pkt 3) lit. b), § 40 ust. 4 pkt 4) lit, a), § 40 ust. 4 pkt 5) lit. a) oraz § 40 ust 4 pkt 6 lit a), w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...];
- § 41 ewentualnie
- § 41 w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 287/12 zawiesił postępowanie sądowe w niniejszej sprawie do czasu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt IVSA/Wa 1837/11. Rozpoznana powyższym wyrokiem sprawa dotyczyła skargi J. L. - współwłaściciela działek o nr ewid. [...], powstałych w wyniku podziału działki o nr ewid. [...], należącej uprzednio jedynie do skarżącego – S. L. Ocena prawna zawarta w powyższym wyroku, dotyczącą naruszenia interesu prawnego J. L. zaskarżoną uchwałą, ma bezpośredni wpływ na merytoryczną ocenę skargi S. L. - współwłaściciela przedmiotowych działek. Wyrokiem z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt IVSA/Wa 1837/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał oceny zgodności z prawem zapisów uchwały Rady Miasta [...] z [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], a zatem również w części objętej przedmiotem niniejszej skargi.
Ostatecznie skarga J. L. na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] została rozpoznana prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2676/15. Wyrokiem tym została stwierdzona nieważność ww. uchwały w zakresie:
1. § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały, tj. wyrazy "[...]" - w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...],
2. § 12 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, tj. wyrazy "[...]" - w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...],
3. § 15 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...],
4. § 40 ust. 3 pkt 1 i pkt 2, § 40 ust. 4 pkt 2 lit. d, § 40 ust. 4 pkt 4 lit. a, § 40 ust. 4 pkt 5 lit. a, § 40 ust. 4 pkt 6 lit. a zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki o nr [...] z obrębu [...],
5. § 41 ust. 1, § 41 ust. 2, pkt 2, 3, 4, 5, 8, 11 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki o nr [...] z obrębu [...],
6. § 42 ust. 4 pkt 2 lit. b i lit. d, pkt 3 lit. b, pkt 4 lit. a, zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki o nr [...] z obrębu [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 287/12 podjął zawieszone postępowanie sądowe postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2012 r. wobec ustania przyczyny jego zawieszenia.
Na rozprawie w dniu 20 września 2016 r. pełnomocnik skarżącego S. L. zmodyfikował skargę w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie:
- § 42 ust. 2 pkt 10
- § 42 ust. 4 pkt 1 lit. a
- § 42 ust. 4 pkt 5 lit. a
w odniesieniu do działki nr [...]
- § 15 ust. 3 pkt 2 w odniesieniu do działki nr [...]
- w całości popiera pkt 1 ppkt 5 z pisma procesowego z 5 kwietnia 2012 r. w zakresie działek nr: [...]
- § 40 ust. 4 pkt 1 lit. a
- § 40 ust. 4 pkt 2 lit. b
- § 40 ust. 4 pkt 3 lit. b
w odniesieniu do działki nr [...]
- § 41 ust. 2 pkt 1, 6, 7, 9, 10
- § 41 ust. 3, 4, 5 w odniesieniu do działki nr [...].
Jednocześnie skarżący cofnął skargę w pozostałym zakresie.
Ustosunkowując się do skargi organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie.
We wskazanym na wstępie wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga w zakresie, w jakim została określona na rozprawie w dniu 20 września 2016 r. zasługuje na uwzględnienie. Jednocześnie zarzuty skargi w zakresie określonym na rozprawie w dniu 20 września 2016 r. nie były przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie ze skargi J. L. zakończonej wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2676/15, co czyni wniosek organu o odrzucenie skargi niezasadnym. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2676/15, w sprawie ze skargi J. L. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] została stwierdzona nieważność § 12 ust. 1 pkt 4 uchwały w zakresie ciągu pieszo-rowerowego w zieleni urządzonej oznaczonego symbolem [...] w części dotyczącej działki nr [...]. Jednocześnie została stwierdzona nieważność przepisu § 15 ust. 3 pkt 1 planu w części dotyczącej działki nr [...]. W tej sytuacji stracił rację przepis planu ustalający przy realizacji ścieżek rowerowych minimalną szerokość ścieżek rowerowych dwukierunkowych wynoszącą - 2,0 m w części dotyczącej działki nr [...] - § 15 ust. 3 pkt 2 uchwały. W wyroku sygn. akt IV SA/Wa 2676/15 w sprawie ze skargi J. L., Sąd stwierdził, że teren oznaczony symbolem [...] w studium przewidziany nie był. Zatem wszystkie regulacje planu związane z ciągiem pieszo-rowerowym oznaczonym symbolem [...] w zakresie nieruchomości skarżącego, jako zapisów niezgodnych z ustaleniami zawartymi w studium, naruszają art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Dotyczy to nie tylko samego ciągu pieszo-rowerowego [...], ale również wszystkich rozwiązań szczegółowych z nim związanych. Skoro z nieruchomości skarżącego został wyeliminowany ciąg pieszo-rowerowy [...], to również postanowienia planu z nim związane podlegają automatycznej eliminacji w trybie stwierdzenia nieważności. Dotyczy to w szczególności przepisów § 16 ust. 4 pkt 1 lit. a w zakresie wyrazów: "wzdłuż terenu [...]", § 16 ust. 4 pkt 3 lit. d w zakresie wyrazów ciągów pieszo-rowerowych [...]", § 16 ust. 4 pkt 5 lit. f w zakresie wyrazów: "ustala się skablowanie linii wysokiego napięcia 110 kv wzdłuż ciągu pieszo-rowerowego [...]" w części dotyczącej działek skarżącego. Konsekwencją wyroku sygn. akt IV SA/Wa 2676/15 w sprawie ze skargi J. L. jest również konieczność stwierdzenia nieważności zapisów planu w zakresie zasad obsługi terenu [...] i terenu [...] infrastrukturą techniczną poprzez przewody lokalizowane w ciągu [...]. Dotyczy to zapisów planu zawartych w § 40 ust. 4 pkt 1 lit. a, § 40 ust. 4 pkt 2 lit. b, § 40 ust. 4 pkt 3 lit. b oraz § 42 ust. 4 pkt 1 lit. a, § 42 ust. 4 pkt 5 lit. a. Z tych samych względów uzasadnione jest stwierdzenie nieważności zapisów § 42 ust. 2 pkt 10 zaskarżonej uchwały, w jakim ustala sytuowanie elewacji frontowych budynków wzdłuż terenu [...]. Skoro WSA w Warszawie wyrokiem z 30 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2676/15, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie ustalenia ciągu pieszo-rowerowego w zieleni urządzonej o symbolu [...] w części dotyczącej działki ew. [...], to wszystkie ustalenia szczegółowe dotyczące tego ciągu w zakresie tej działki uregulowane w § 41, podlegają stwierdzeniu nieważności. W stosunku do części ustaleń § 41 orzeczono już stwierdzenie nieważności wcześniejszym orzeczeniem. Natomiast obecnie stwierdzenie nieważności dotyczy przepisów § 41 ust. 2 pkt 1, 6, 7, 9, 10, § 41 ust. 3, § 41 ust. 4, § 41 ust. 5 zaskarżonej uchwały w zakresie działki nr [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Miasto [...], zaskarżając go w zakresie punktów 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8 i domagając się jego uchylenia w tym zakresie i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w ww. zakresie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w ww. zakresie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Miasta [...] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Skarżące kasacyjnie Miasto [...] zarzuciło naruszenie:
1) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływy na wynik sprawy, tj.
- art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a." w zw. z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658) w zw. z art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1579 ze zm.) – dalej "u.s.g." poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi, w sytuacji gdy kontrola uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącego określonego prawem własności do nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] w obrębie [...] została prawomocnie przeprowadzona;
- art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 2 ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 170 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP z poprzez nieuwzględnienie, że sprawa skargi właścicieli działek nr [...] w obrębie [...] na uchwalę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] została prawomocnie rozstrzygnięta;
- art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 2 ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 170 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, iż w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2676/15 w sprawie ze skargi J. L. Sąd zgodnie ze swoim obowiązkiem rozpoznał ją w granicach sprawy, a zatem skontrolował skutki wszystkich postanowień uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] na obszarze działek nr [...] w obrębie [...], nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, co czyni, że w niniejszej sprawie błędne jest uznanie Sądu I instancji, iż zarzuty w zakresie określonym na rozprawie w dniu 20 września 2016 r. nie były przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie ze skargi J. L. zakończonej wyrokiem z dnia 30 listopada 2015r., sygn. akt IV SA/Wa 2676/15;
- art. 147 § 1 w zw. z art. 190 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta [...] w części wskazanej w pkt 1, 2, 3, 4, 5 zaskarżonego wyroku, pomimo, że stan faktyczny w sprawie - na skutek wydania przez WSA w Warszawie prawomocnego wyroku z dnia 30 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2676/15 - uległ zasadniczej zmianie, i że do nowo ustalonego stanu faktycznego wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1464/11 nie mają zastosowania;
- art. 147 § 1, art, 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 170 oraz w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku, w zakresie objętym pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8 zaskarżonego wyroku, niezgodnie z zasadami wynikającymi z ww. przepisów prawa, co doprowadziło do sytuacji, że Sąd I instancji stwierdził nieważność zapisów zaskarżonej uchwały bez analizy i wyjaśnienia czy istnieją podstawy i uzasadnienie dla takiego rozwiązania,
- art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art 106 § 5 P.p.s.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego;
- art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, a także naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, co doprowadziło do:
a) stwierdzenia nieważności § 16 ust. 4 pkt 3 lit. f) w zakresie wyrazów: "ustala się skablowanie linii wysokiego napięcia 110 kV wzdłuż ciągu pieszo-rowerowego [...]" w sytuacji, gdy ten przepis w ogóle nie obowiązuje;
b) stwierdzenia nieważności § 16 ust. 4 pkt 1 lit, a) w zakresie wyrazów: "wzdłuż terenu [...]", §16 ust. 4 pkt 3 lit. d) w zakresie wyrazów "ciągów pieszo-rowerowych [...]" uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], podczas gdy ciąg [...] przez działki ewidencyjne nr [...] oraz [...] nie przebiega;
c) stwierdzenia nieważności § 16 ust. 4 pkt 3 lit. f) w zakresie wyrazów: "ustala się skablowanie linii wysokiego napięcia 110 kV wzdłuż ciągu pieszo-rowerowego [...]" w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...], [...]oraz [...] z obrębu [...], podczas gdy linia wysokiego napięcia przez ww. działki nie przebiega;
d) uznania, że wszystkie postanowienia planu związane z ciągiem pieszo-rowerowym oznaczonym symbolem [...] są niezgodne z ustaleniami zawartymi w studium.
2) przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2 i 6 oraz art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie;
- art. 1 ust. 2 pkt 9 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie;
- art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie prymatu praw a własności nad innymi wartościami wymienionymi w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2, 6, 9 tej ustawy;
- art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;
- art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 672 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. L. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wprawdzie podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, jednak z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania przewidziana w art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a.
W art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a. zostały sformułowane dwie przesłanki nieważności postępowania: 1) ta sama sprawa została już prawomocnie osądzona (res iudicata), 2) w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym. Prawomocne osądzenie sprawy oznacza, że była już ona przedmiotem rozpoznania przed sądem administracyjnym, które zakończyło się prawomocnym orzeczeniem, wywierającym ten skutek, że sprawa ta staje się sprawą osądzoną (res iudicata) i nie może być przedmiotem ponownego postępowania sądowego toczącego się w tej samej sprawie. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 P.p.s.a.). W każdym zatem przypadku należy stwierdzić, czy zachodzi tożsamość sprawy osądzonej w zakresie tego, co stanowi przedmiot orzekania. Tożsamość sprawy osądzonej ze sprawą już rozstrzygniętą prawomocnie będzie zatem miała miejsce, gdy w sprawach tych zaistnieje tożsamość podmiotowa oraz przedmiotowa, tzn. gdy sprawa dotyczy tych samych podmiotów oraz tego samego stosunku administracyjnoprawnego na tle tego samego co uprzednio stanu faktycznego.
W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga w zakresie, w jakim została określona na rozprawie w dniu 20 września 2016 r. zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi w zakresie określonym na rozprawie nie były bowiem przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie ze skargi J. L. zakończonej wyrokiem z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2676/15. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwalą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, z tym że stosownie do treści art. 101 ust. 2 u.s.g., przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie ze skargi J. L. (współwłaściciela działek ewidencyjnych nr [...], [...] oraz [...] w obrębie [...]), prawomocnym wyrokiem z dnia z 30 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2676/15, rozstrzygnął kwestie legalności postanowień planu, w kontekście naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości. Ze skutkiem ex tunc wyeliminował bowiem wskazane normy planu z porządku prawnego.
W myśl art. 101 ust. 1 i 2 u.s.g. granice rozpoznania skargi na plan miejscowy wyznaczone są interesem prawnym skarżących. W przedmiotowej sprawie skarżący S. L., jak i J. L. swoją legitymację do zaskarżenia uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], wywodzą z przysługującego im prawa własności do nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych [...], [...] oraz [...] w obrębie [...]. Zarówno w skardze S. L., jak i w skardze drugiego współwłaściciela tej samej nieruchomości, w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2676/15, interes prawny skarżących jest tożsamy, ponieważ jest określony prawem własności do tej samej nieruchomości.
Nieuprawniony jest pogląd Sądu pierwszej instancji, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż S. L. podniósł nowe zarzuty, które nie były przedmiotem oceny w sprawie ze skargi drugiego współwłaściciela tej samej nieruchomości. W sprawie ze skargi J. L. Sąd wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2676/15 rozpoznał skargę w granicach sprawy, a zatem skontrolował skutki postanowień uchwały Rady Mista [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] na obszarze działek nr [...] w obrębie [...] w granicach naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości. Skarga właścicieli nieruchomości działek nr [...] w obrębie [...] w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] została prawomocnie rozstrzygnięta. Ewentualne wadliwości orzeczenia z dnia 30 listopada 2015 r. mogły być podnoszone w postępowaniu kasacyjnym.
Według art. 170 P.p.s.a.: “Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Zgodnie z art. 171 P.p.s.a.: “Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia". W razie, gdy sąd administracyjny rozpoznał skargę i wydał prawomocne orzeczenie, to w zakresie w jakim wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej, nie jest dopuszczalne ponowne postępowanie sądowoadministracyjne. Nie do przyjęcia w państwie prawa jest sytuacja, aby w sprawie tego samego aktu na tym samym terenie sąd dokonywał odmiennych ocen uwarunkowań prawnych wobec współwłaścicieli tej samej nieruchomości. Skoro Sąd w sprawie J. L. skontrolował skutki postanowień uchwały Rady Miasta [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], na obszarze działek nr [...] w obrębię [...], to niedopuszczalna jest sytuacja, aby ze skargi drugiego współwłaściciela Sąd - będąc związany prawomocnym wyrokiem wydanym w sprawie współwłaściciela - dokonał ponownej oceny prawnej tego samego aktu odmienne od tej, która już została prawomocnie przeprowadzona. Warto podkreślić, że stosowanie wskazanych wyżej reguł, w tym reguły związania prawomocnym orzeczeniem, wpisuje się w całokształt wartości stanowiących fundament państwa prawa, takich jak bezpieczeństwo obrotu prawnego, czy zaufanie do prawa. Pamiętać bowiem należy, że bez ich stosowania, w sytuacji kiedy każdy członek wspólnoty samorządowej w każdym czasie mógłby składać kolejne skargi na uchwały organów stanowiących gminy, jako naruszające ich interes prawny, niezależnie od tego czy stanowiły już one przedmiot rozstrzygnięcia merytorycznego sądu administracyjnego, prowadziłoby to do naruszenia zasady pewności prawa, a przez to ograniczałoby zdolność gminy do wykonywania zadań publicznych. Godziłoby to równocześnie w prawa tych osób lub grup obywateli, które nie mogłyby uzyskać realizacji ich interesu prawnego lub uprawnień gwarantowanych zaskarżoną uchwałą (zob. postanowienie NSA z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1428/12, LEX nr 1270177).
Stosownie do treści art. 189 P.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Z przywołanego przepisu wynika, że niewydanie orzeczenia o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego przez wojewódzki sąd administracyjny, mimo istnienia do tego podstaw prawnych, determinuje konieczność uchylenia orzeczenia pierwszoinstancyjnego przez sąd kasacyjny i umorzenia postępowania.
Przesłanki umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego wymienione zostały w art. 161 P.p.s.a. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że przywołane unormowanie ma charakter imperatywny, niedający sądowi możliwości wyboru alternatywnego rozwiązania w przypadku zaistnienia wymienionej w tym przepisie przesłanki umorzeniowej. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia, gdy w jego toku wystąpi zdarzenie, w następstwie którego przestanie istnieć sprawa sądowoadministracyjna, tj. jeżeli w toku danego postępowania, a przed wydaniem wyroku, przestanie istnieć przedmiot postępowania (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2007 r., sygn. II FSK 1259/06, LEX nr 494285). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja ma miejsce, albowiem w przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki nie mógł orzekać o naruszeniu interesu prawnego właściciela nieruchomości objętej planem, gdyż normy będące przedmiotem skargi zostały wyeliminowane ze skutkiem ex tunc z lokalnego porządku prawnego, na skutek uwzględnienia skargi współwłaściciela tej nieruchomości.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i umorzył postępowanie.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.