II OSK 493/08

II OSK 493/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-04-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-03-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Stahl /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Czapska - Górnikiewicz
Zdzisław Kostka
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1343/05 - Wyrok WSA w Krakowie z 2006-01-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
art. 3 pkt 2 w zw. z art. 42 ust. 1 pkt 5, art. 41 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 i 203
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1343/05 w sprawie ze skargi M. F. i A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2001 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od M. F. i A. F. solidarnie na rzecz K. D. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną przez M. i A. F. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2001 r., zn. [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Wadowic z dnia [...] czerwca 2001 r., nr [...] ustalającą na wniosek M. D. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: magazyn materiałów i wyrobów gotowych dobudowany do istniejącego warsztatu szewskiego na działce nr [...] w W..
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. Burmistrz Wadowic ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w inwestycji, wskazując w uzasadnieniu, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wadowice zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej nr XXVIII/229/92 z dnia 30 grudnia 1992 r.. który dopuszcza na terenie, na którym zlokalizowana jest inwestycja (teren oznaczony symbolem K25MN/MR), realizację zabudowy usługowej, w tym usług rzemiosła. Po rozpatrzeniu odwołania M. i A. F. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że działka, na której zlokalizowana ma być inwestycja, położna jest na terenie oznaczonym w planie symbolem K25/MN/MR. Na terenie tym dopuszcza się lokalizację usług podstawowych związanych z obsługą mieszkańców, m.in. w zakresie rzemiosła. Planowana inwestycja dotyczy budowy magazynu materiałów i wyrobów gotowych dla istniejącego warsztatu szewskiego. Usługi szewskie są zaś zaliczane do rzemiosła. Skoro zamierzenie było zgodne z ustaleniami miejscowego planu, nie można było odmówić wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
W skardze do sądu administracyjnego M. i A. F. zarzucili naruszenie art. 7 i 8 kpa, art. 40 i 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając decyzje organów obu instancji stwierdził, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania tereny winna zawierać linie rozgraniczające teren inwestycji, warunek art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określony został w decyzji tylko stwierdzeniem, że "przy opracowywaniu projektu budowlanego należy uwzględnić interesy osób trzecich wynikające z art.. 5 ust. 2 Prawa budowlanego", a okres ważności decyzji został podany jedynie w uzasadnieniu. Ponadto, co najistotniejsze, decyzja organu I instancji sprowadza się do stwierdzenia, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku położona jest w terenie oznaczonym symbolem K25//MN/MR, który przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności z dopuszczeniem zabudowy usług i rzemiosła. Na tej podstawie organ przyjął, że planowana inwestycja jest zgodna z planem. Podobnie Samorządowe Kolegium odwoławcze w Krakowie uznało, że skoro warsztat szewski jest zaliczany do rzemiosła i stanowi rodzaj usług związany z obsługą mieszkańców, to inwestycja jest zgodna z zapisami planu. Tymczasem, zdaniem Sądu, organ musi dokonać dokładnej analizy i wykładni zapisów planu. Uchylając decyzje Sąd wskazał, że należy opierając się o analizę całości planu, jego wykładnię językową i funkcjonalną – dać odpowiedź napytanie, czy inwestycja polegająca na dobudowie magazynu materiałów i wyrobów gotowych do istniejącego warsztatu szewskiego jest usługą podstawową związaną z obsługą mieszkańców w zakresie rzemiosła.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku następca prawny M. D. K. D. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez przyjęcie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 września 2001 r. została wydana bez zachowania wymagań art. 3, 33, 40 – 43, 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi, pomimo nienaruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewzięci pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia czy zostało naruszone prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a względnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dobudowanie magazynu materiałów i wyrobów gotowych do istniejącego warsztatu szewskiego było zgodne z planem, a decyzja nie zawierała wad wskazywanych przez Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy choć częściowo zostały ona wadliwie sformułowane. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z uwagi na tak określony zakres kognicji prawidłowe sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej ma zasadnicze znaczenie. Zarzut naruszenia prawa materialnego powinien zawierać wskazanie czy to naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu tymczasem skarga kasacyjna nie wskazuje charakteru naruszenia prawa materialnego a ponadto powołuje - jako naruszone – przepisy które mają rozbudowaną strukturę , bez określenia o jaki przepis faktycznie chodzi. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego samodzielnie dociekać o jaki rodzaj naruszenia chodzi i o jaki konkretnie przepis chodzi, zważywszy że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powoływane są wskazane artykuły ustawy ze wskazaniem o jaki ustęp i punkt chodzi( art. 3 pkt 2 w zw. z art. 42 ust. 1 pkt 5, art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.o zagospodarowaniu przestrzennym , Dz.U. z 1999 r., Nr 15,poz.139). Tylko zatem uzasadnienie pozwoliło Sądowi na rozpoznanie sprawy w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego w granicach zakreślonych w uzasadnieniu, z którego (na s. 6) wynika że zarzut w istocie dotyczy uznania przez Sąd I instancji za błędną wykładni postanowień planu zagospodarowania przestrzennego dokonanej przez organy administracji. Pod rządem przepisów nieobowiązującej już ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym kwestia ochrony osób trzecich (art. 3 pkt 2 pow. ustawy) była uważana za dyskusyjną .Kwestię tej ochrony sprowadzano niekiedy właśnie do ochrony w zakresie określonym w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tak zakres wymagań w przedmiocie ochrony praw osób trzecich ujęto w zaskarżonej decyzji) a niekiedy rozszerzano jej zakres w stosunku do powołanego przepisu (szerzej rozważa te sprawy T.Bąkowski, Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Warszawa 2001 s.85-86). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jakie prawa i to w kategoriach obiektywnych skarżących zostały naruszone, bo zaskarżona decyzja ochronę tych interesów nakazuje w zakresie określonym w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego .Przyjęcie , że ochrona praw osób trzecich na gruncie prawa o zagospodarowaniu przestrzennym była szersza niż ta wynikająca z przepisów Prawa budowlanego wymagałoby wskazania o jakie to inne prawa mogłoby chodzić na tym etapie postępowania. Również zarzut Sądu dotyczący braku linii rozgraniczających, w świetle akt sprawy i kompetencji organów architektoniczno-budowlanych, nie jest umotywowany (art. 42 ust. 1 pkt 6 pow. ustawy). Kolejny zarzut dotyczy wymogu określonego w pkt 7 art. 42 ust. 1 - dotyczącego określenia daty ważności decyzji. Istotnie wskazanie tej daty w uzasadnieniu a nie w sentencji może być uznane za uchybienie ale zważywszy, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji, nie mogło ono być uznane za mające wpływ na wynik sprawy. W zakresie określania daty ważności decyzji należy podkreślić że ustawa pozostawia to uznaniu organów administracji, ograniczonemu, jak wskazywano w literaturze, względami na realne możliwości inwestora. Wykładnia tak zawężająca jak w zaskarżonym wyroku może być zatem uznana za błędną . Podstawowy zarzut dotyczy zagadnień wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonanej przez Sąd . Zarzut ten został sformułowany dopiero w uzasadnieniu ale charakter tego planu będącego aktem prawa miejscowego wymaga jego rozważenia. Definiując pojęcie rzemiosła należy niewątpliwie odwoływać się do definicji zawartej w ustawie z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle( Dz. U. z 2002 r., Nr 112, poz.979 ze zm.) bez zawężania tego pojęcia .W myśl art. 2 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym od dnia 13 lutego 2002 r. ( w związku z nowelizacja dokonaną ustawą z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 129, poz.1445) "Rzemiosłem jest zawodowe wykonywanie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną, z udziałem kwalifikowanej pracy własnej, w imieniu własnym tej osoby i na jej rachunek, przy zatrudnieniu do 50 pracowników ...",(w poprzednim brzmieniu art. 2 ust. 1 liczbę pracowników określał na 15 osób, z tym że liczba ta nie obejmowała kilku kategorii osób, co mogło prowadzić do znacznego jej zwiększenia). W zw. z art. 1 w orzecznictwie i doktrynie podkreślano, iż fakt że w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej dany podmiot był przedsiębiorcą nie wykluczał, że w rozumieniu ustawy mógł być uważany za rzemieślnika, ze wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z tego faktu. Kategorie przedsiębiorca i rzemieślnik nie były bowiem ( i nie są) wzajemnie się wykluczające. W świetle przytoczonej definicji brak podstaw do zawężania pojęcia rzemiosła przy wykładni postanowień planu odwołujących się do tego właśnie pojęcia, chyba że plan zawierałby odmienną definicję co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Przytoczona przez Sąd I instancji definicja słownikowa, pochodząca z 1981 r., nie uwzględnia przekształceń ustrojowych i gospodarczych , zachodzących także w odniesieniu do rzemiosła oraz kierunku zmian w określaniu jego charakteru, wynikającego m.in. z powołanej ustawy nowelizującej z 2001 r.
W konsekwencji uznania wskazanych zarzutów za uzasadnione, za zasadne należało uznać także zarzuty procesowe a przede wszystkim zarzut odnoszący się do nieuwzględnienia całokształtu materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy co utrudniało zbadanie czy w istocie doszło do naruszeń prawa materialnego.
W związku z powyższym na podstawie art.185 i art. 203 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.