II OSK 491/07

II OSK 491/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-03-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Paweł Tarno /sprawozdawca/
Leszek Kamiński
Wojciech Chróścielewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1260/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-11-10
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.141 par 4, art. 152, art. 156  par 1, art.174 par 2, art. 184, art. 204 pkt 2, art. 175 par 1-3, art. 183 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 96 ust 2, art. 98 ust.5
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kamiński del. Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1260/06 w sprawie ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] w przedmiocie odwołania wójta 1. oddala skargę kasacyjną , 2. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz H. D. kwotę 180 ( słownie: sto osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Warszawie wyrokiem z 10 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1260/06 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z [...] w przedmiocie odwołania Wójta Gminy K.. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd po pierwsze podniósł, że skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wydane na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) przez Prezesa Rady Ministrów o odwołaniu wójta, może wnieść stosownie do art. 98 ust. 1 i 3 tej ustawy gmina, której interes prawny, uprawnienie lub kompetencje zostały naruszone. Nie oznacza to jednak, że wójt, który został odwołany nie może wnieść skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze. Rozstrzygnięcie to staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd (art. 98 ust. 5 u.s.t.). Do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego o odwołaniu wójta, odwołany wójt jest uprawniony do wniesienia skargi w imieniu gminy, na podstawie art. 98 ust. 3 u.s.t. Jest to jednak zawsze skarga gminy na rozstrzygniecie nadzorcze dotyczące gminy, a nie skarga wójta jako osoby fizycznej. Takie rozwiązanie prawne zapewnia w wystarczającym stopniu ochronę sądową gminy, w tym także wójta gminy jako jej organu (por. postanowienie NSA z 30 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 281/05). W przedmiotowej sprawie skarga została złożona w imieniu Gminy K. przez H. D. - bez wątpienia osobę pełniącą funkcję wójta. W aktach sprawy znajduje się zarządzenie wójta gminy z [...] wydane na podstawie art. 98 ust. 3 u.s.t. o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z [...]. Wobec tego skarga jest dopuszczalna.
Uzasadniony okazał się zarzut skargi co do braku podstaw do wyznaczenia przez organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym osoby pełniącej funkcję wójta z dniem odwołania dotychczasowego wójta. Jak już wyżej wskazano, stosownie do art. 98 ust. 5 u.s.t. do czasu uprawomocnienia się, rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest jeszcze prawnie wiążące, a zatem nie podlega wykonaniu. Treść wskazanego wyżej przepisu oznacza, że wykonalność rozstrzygnięcia nadzorczego należy łączyć z jego prawomocnością. Do czasu więc uprawomocnienia się rozstrzygnięcia organu nadzoru, nie jest ono jeszcze prawnie wiążące. Zatem przed upływem terminu określonego w powołanym art. 98 ust. 5 u.s.t. rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest wykonalne. Dopiero rozpoznanie przez Sąd skargi wniesionej na rozstrzygnięcie nadzorcze lub bezskuteczny upływ terminu do jej wniesienia czynią przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze skutecznym.
W ocenie Sądu, w zaskarżonym rozstrzygnięciu, Prezes Rady Ministrów wykazał, iż Wójt Gminy K., pełniący tę funkcję od [...] naruszył obowiązujące prawo przez:
- opracowanie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które Rada Gminy K. przyjęła uchwałą z [...] Nr [...]. Studium to zostało uznane za sprzeczne z prawem przez Wojewodę P. rozstrzygnięciem nadzorczym z [...]. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z 4 czerwca 2003 r. sygn. akt SA/Gd-3210/02 oddalił skargę Gminy na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze uznając je za zgodne z prawem. Sąd podzielając argumentacje Wojewody P. w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym przyjął, że Studium naruszyło art. 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz 71 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.
- wadliwe wypowiedzenie w dniu [...] umowy w sprawie opracowania Studium, w związku z którym pozwana Gmina K. na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] sygn. akt [...], utrzymanego orzeczeniem Sądu Apelacyjnego w G. z [...] została zobowiązana na podstawie art. 24 kc do złożenia stosownej treści oświadczenia oraz zapłaty na podstawie art. 644 kc na rzecz powodów reszty wynagrodzenia wynikającego z umowy o opracowanie, tj. [...] zł z ustawowymi odsetkami od [...]. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania opracowane przez nowego wykonawcę uznano za niezgodne z prawem (por. wyrok OZ NSA w Gdańsku z 4 czerwca 2003 r. sygn. akt SA/Gd-3210/02).
- wydanie [...] decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w K. B. M. Ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze w G. z dnia [...] sygn. akt [...], stwierdzono nieważność powyższej decyzji na podstawie art. 157 § 1 i 2, 156 § 1 pkt 7, art. 158 kpa w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 64 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
- wydanie w dniu [...] decyzji nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji: "[...]" - na terenie działek nr [...] i [...] położonych w J.. Oceny tej decyzji z punktu widzenia legalności dokonało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. w decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym w [...] sygn. akt [...], którą na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 50, 53 ust. 1, 59, 60 i 64 ust. 1, 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchylono decyzję Wójta i przekazano do ponownego rozpatrzenia. Treść uzasadnienia decyzji Wojewody P. z dnia [...] nr [...] wskazuje, że nie ma podstaw do twierdzenia, że Wójt Gminy K. nadał decyzji z dnia [...] klauzulę ostateczności.
- przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi W. Wybudowania I w gminie K., przyjętej przez Radę Gminy w dniu [...] Wojewoda P. rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] nr [...] stwierdził jej nieważność, ponieważ w planie nie uwzględniono decyzji Wojewody P. z [...], nr [...], niewyrażającej zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele zabudowy jednorodzinnej wobec [...] działek objętych tym planem.
Mając na uwadze stwierdzone wyżej przypadki naruszenia ustaw przez Wójta Gminy K., Prezes Rady Ministrów, do którego Wojewoda P. skierował w dniu [...] wniosek o odwołanie wójta na podstawie art. 96 ust. 2 u.s.t. powinien ocenić, czy wskazywane przez wnioskodawcę naruszenia przepisów Konstytucji lub ustaw, miały charakter powtarzający się. Przy czym powołany przepis wymaga wykazania, że wezwanie wójta do zaprzestania naruszeń nie odniosło skutku. Co oznacza, że odwołać wójta można gdy ten dopuszcza się powtarzającego naruszenia ustaw także po wezwaniach do ich zaprzestania. Z wykazanych przez organ naruszeń ustaw przez Wójta, tylko jedno (ostatnio wymienione) miało miejsce po wezwaniach skierowanych do niego przez Wojewodę w dniu [...], [...], [...]. Zatem wykazanie jednorazowego naruszenia ustaw lub Konstytucji, po wezwaniach Wojewody do zaprzestania naruszeń, nie wystarcza do zastosowania określonych w art. 96 ust. 2 u.s.t. sankcji prawnych. Mimo, że ustawa ta nie precyzuje liczby repetycji to jednak, w przypadku gdy ma być odwołany organ wykonawczy gminy, powinno to mieć miejsce kilkakrotnie (por. uchwałę TK z 5 października 1994 r. sygn. akt W. 1/94 - OTK 1994/11 poz.47).
Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.t.). W związku z tym organy nadzorujące gminę, a więc wojewoda oraz Prezes Rady Ministrów (art. 86), sprawując ten nadzór związane są zasadą legalizmu. Zgodnie z tą zasadą, organy te - w szczególności chodzi o wojewodę, który wystąpił z wnioskiem o odwołanie wójta - nie są uprawnione do wyrażania samodzielnych ocen w sprawie wydawanych przez Wójta decyzji administracyjnych, czy też prowadzonych przez niego postępowań administracyjnych z punktu widzenia zgodności z prawem. Jeśli decyzja administracyjna nie została wycofana z obrotu prawnego, w trybie przewidzianym w obowiązującym prawie, to jest ona wiążąca. Wzruszyć decyzję ostateczną można w przypadku zaistnienia ściśle określonych przesłanek w trybie wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewoda P. mając na uwadze wadliwość wydawanych przez Wójta decyzji, czy też prowadzonych postępowań administracyjnych mógł zwracać się do organów sprawujących nadzór instancyjny w tych sprawach z informacją o dostrzeżonych rażących naruszeniach prawa przy wydawaniu przez Wójta decyzji administracyjnych. Wojewoda mógł także zwrócić się w trybie działu IV kpa, tj. art. 182 i następne, do Prokuratora, który 1) ma prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (182) 2) ma prawo udziału w każdym stadium postępowania (183) 3) ma prawo sprzeciwu od decyzji (184).
Jednocześnie należy zwrócić uwagę organom nadzoru, że wszczęcie postępowania administracyjnego następuje przez sam fakt złożenia wniosku w sprawie przez stronę postępowania i od tego momentu toczy się postępowanie na zasadach określonych w przepisach proceduralnych. Wobec tego zarzut wszczynania i prowadzenia postępowań administracyjnych przez Wójta w sprawach wydawania warunków zabudowy, jest chybiony.
Za bezzasadny również Sąd uznał zarzut wysuwany wobec Wójta w związku z przedstawieniem Radzie projektu ośmiu uchwał o przystąpieniu do opracowania ośmiu planów miejscowych dla części obszaru K. B. [...] i [...], których nieważność stwierdził Wojewoda P. rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] oraz projektu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wsi K. B. S. i D., sektory [...] obręby ewidencyjne K. B.. G., którą Rada Gminy K. uchwaliła w [...], a Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] stwierdził jej nieważność. Należy bowiem zwrócić uwagę, że Wojewoda kierował do Wójta jednoczesne wezwanie do realizacji zarówno uchwał Rady Gminy K. Nr [...] z [...] w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmujących część terenu K. B. l oraz część terenu K. B. II, jak i do natychmiastowego złożenia do Rady Gminy K. wniosku o podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla pozostałego obszaru K. B. l i K. B. II, zgodnie z przepisami uchwały nr [...] z [...] uchwalającej Studium. Należy zwrócić uwagę, że uchwały z [...] Rada Gminy uchwaliła na podstawie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 Nr 15, poz. 139 ze zm.) po przyjęciu przez Radę Studium z [...], którego nieważność stwierdził Wojewoda. Wobec tego, wskazane uchwały z [...] jako ściśle związane ze Studium z [...] straciły moc wraz z nim, ponieważ w świetle art. 67 ust. 3 powołanej wyżej ustawy brak było możliwości uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji braku studium. Tak więc, skoro sam wzywający do zaprzestania naruszeń prawa wojewoda wprowadza organ wykonawczy gminy w błąd, to nie można wysuwać zarzutu dopuszczenia się ze strony tego organu powtarzającego się naruszenia prawa (ustaw), jeżeli to naruszenie może być wywołane niewłaściwą interpretacją prawa przez organ nadzoru.
Jednocześnie należy stwierdzić, że brak jest podstaw do przyjęcia, że obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku K. B. powstał po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku stosownie do art. 10 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ obowiązek sporządzenia tego planu nie wynika z przesłanek określonych w art. 10 ust. 2 pkt 8 tej ustawy.
Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez Prezesa Rady Ministrów na podstawie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Na zasadzie art. 174 pkt l i 2 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
a) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 96 ust. 2 i art. 98 ust. 5 u.s.t., polegającą na przyjęciu, że odwołanie wójta może nastąpić, gdy ten dopuszcza się powtarzającego naruszenia ustaw także po wezwaniach do ich zaprzestania, a jedno naruszenie, które nastąpiło po dokonanych wezwaniach nie stanowi naruszenia prawa przez wójta, uzasadniającego skorzystanie przez organ nadzoru z uprawnień przewidzianych w art. 85 powołanej ustawy, w tym do odwołania wójta na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy, jak również na przyjęciu, iż po dokonaniu wezwania wójt dopuścił się tylko jednego naruszenia prawa oraz, że organ nadzoru nie miał podstaw do wyznaczenia osoby pełniącej funkcję wójta z dniem odwołania dotychczasowego wójta, ponieważ rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu przed bezskutecznym upływem terminu do wniesienia skargi lub rozpoznania przez Sąd skargi wniesionej na rozstrzygniecie nadzorcze, na co wskazuje art. 98 ust. 5 ustawy, a tym samym na przyjęciu braku podstaw do wydania przez Prezesa Rady Ministrów rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie,
b) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 148 i art. 152 oraz art. 141 § 4 i art. 156 § l Ppsa, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - przez przyjęcie, iż istnieją podstawy do uwzględnienia skargi oraz zachodzi podstawa do stwierdzenia, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu w całości, a także z uwagi na fakt, iż uzasadnienie wyroku Sądu nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, a wydanie w tym zakresie postanowienia o sprostowaniu niedokładności w uzasadnieniu wyroku nie mogło nastąpić;
Na tej podstawie wniesiono o: a) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie - w razie przyjęcia przez Sąd naruszenia jedynie prawa materialnego i zarazem braku naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, b) zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych;
W uzasadnieniu podniesiono, że art. 96 ust. 2 ustawy jako przesłankę działań nadzorczych Prezesa Rady Ministrów przewiduje powtarzające się naruszenie Konstytucji lub ustaw przez wójta oraz bezskuteczne wezwanie do zaprzestania naruszeń. W świetle nauki prawa oraz orzecznictwa sądu administracyjnego oczywistą jest kwestią, że ustawodawca wymaga co najmniej dwukrotnego naruszenia Konstytucji lub ustaw przez organ wykonawczy gminy. Jednakże - wbrew przyjętemu przez Sad stanowisku - ani przepis prawa ani jego wykładnia nie wiążą powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw z tego rodzaju działaniami występującymi po dokonaniu wezwania do zaprzestania naruszeń. Przeciwnie, za wystarczające uznać należy powtarzające się naruszenia Konstytucji lub ustaw przed dokonaniem wezwania. Tego faktu Sąd nie zakwestionował i potwierdził kilkakrotne naruszenia ustaw przez Wójta Gminy. Wskazać należy również okoliczność, iż naruszenie Konstytucji lub ustaw może nastąpić zarówno przez działanie niezgodne z prawem (o charakterze czynnym) jak również przez zaniechanie (o charakterze biernym), tj. niewykonywanie, niezrealizowanie ustawowo określonych obowiązków lub uprawnień. Tę zaś okoliczność Sąd całkowicie pominął. Zaprezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie w artykule A. Szewca, opublikowanym w "Samorządzie Terytorialnym" z 1998 r., Nr 6/7, w którym autor zasadnie przyjmuje, że powtarzające się naruszenia Konstytucji lub ustaw nie muszą wiązać się z uchwałodawczą działalnością organów gminy; mogą przybierać także postać działań faktycznych, a nawet zaniechania ustawowych obowiązków.
Gdyby nawet przyjąć, że również po dokonaniu wezwania do zaprzestania naruszeń, wymagane jest dalsze co najmniej dwukrotne ich dokonanie, to akta sprawy dowodzą, że taka właśnie sytuacja w Gminie K. wystąpiła. Podkreślenia wymaga, że z uwagi na charakter naruszeń prawa Wojewoda P. kilkakrotnie wzywał Wójta Gminy K. do zaprzestania dalszego naruszania prawa (m. in. pismem z dnia [...], z dnia [...], z dnia [...]). Wezwania te nie przynosiły jednak pożądanego rezultatu, a stan powtarzających się naruszeń trwał nadal. Taka sytuacja odnosiła się m. in. do niepodejmowania przez Wójta działań w sprawie opracowania projektu rewaloryzacji i pilnego wykonania prac naprawczych, wymaganych po nielegalnej wycince drzew na terenie cmentarza ewangelickiego wpisanego do rejestru zabytków, przez co naruszone zostały przepisy o ochronie zabytków. Podobna sytuacja dotyczyła sprzecznych z prawem działań związanych z przystąpieniem do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego K. B. I i II i S. D., dla sektorów: A, B, C, D, E, F, G i H, obręby ewidencyjne K. B. i G., w wyniku których uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] była sprzeczna z przepisami prawa w takim samym zakresie, jak uchwalona w dniu [...]. Bezspornym jest, że stosownie do art. 30 ust. l i ust. pkt l i 2 ustawy, za przygotowanie projektów uchwał rady gminy, określenie sposobu ich wykonania oraz wykonanie uchwał odpowiada wójt.
Nie można pominąć faktu, że stanowisko Sądu nie uwzględnia charakteru środka nadzoru zawartego w art. 96 ust. 2 ustawy, który w doktrynie i utrwalonym już orzecznictwie sądowym, określa się jako środek personalny o charakterze represyjnym. W tej sytuacji dokonanie w zaskarżonym wyroku literalnej interpretacji art. 98 ust. 5 ustawy w kontekście art. 96 ust. 2 ustawy nie jest prawidłowe. Bezspornym jest faktem, iż ustawa wyróżnia określone rodzaje rozstrzygnięć nadzorczych. Przede wszystkim ze względu na organ, który rozstrzygnięcie wydaje oraz charakter takiego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 86 ustawy - organami nadzoru są: Prezes Rady Ministrów, wojewoda oraz w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Każdemu z organów nadzoru przysługują odpowiednie kompetencje (właściwość rzeczowa). Inna jest także pozycja tych organów. Prezes Rady Ministrów jest niewątpliwie wyspecjalizowanym organem nadzoru, któremu przysługują kompetencje o charakterze wyjątkowym w postaci prawa do stosowania nadzwyczajnych środków nadzoru, zwanych także środkami personalnymi. (Patrz w tym zakresie: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2004, str. 519 oraz Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 1995, str. 109 i n.).
Z istoty środka nadzoru określonego w art. 96 ust. 2 ustawy wynika, iż powtarzające się naruszenie Konstytucji lub ustaw przez wójta, a następnie bezskuteczne wezwanie wojewody do zaprzestania naruszeń, skutkuje, na wniosek wojewody, odwołaniem wójta przez Prezesa Rady Ministrów oraz wyznaczeniem przez ten organ, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, osoby, która do czasu wyboru wójta pełni jego funkcję. Charakterystyczne jest, iż ustawodawca w sposób świadomy połączył w jednej (tej samej) jednostce redakcyjnej dwie czynności (dwa elementy), tj. odwołanie wójta i wyznaczenie osoby do pełnienia jego funkcji. Czynności te są ze sobą nierozerwalnie związane, a ich wykonanie normodawca zastrzegł dla Prezesa Rady Ministrów. Skoro prawodawca uznał, iż konsekwencją odwołania wójta jest wyznaczenie osoby do pełnienia jego funkcji, a zarazem odwołanie wójta następuje w sytuacji naruszenia Konstytucji lub ustaw, a więc zaistnienia w gminie działań naruszających przez organ wykonawczy gminy zasadę praworządności, to niewątpliwie czynności te (odwołanie i wyznaczenie) powinny nastąpić jednocześnie. Trudno byłoby bowiem zaakceptować sytuację, w której Prezesa Rady Ministrów odwołuje wójta gminy, a następnie oczekuje na uprawomocnienie się rozstrzygnięcia nadzorczego w tym zakresie i dopiero wówczas wyznacza osobę do pełnienia funkcji wójta gminy. Niewątpliwie istotą środka nadzoru, o którym mowa w art. 96 ust. 2 ustawy jest przywrócenie zgodnego z prawem funkcjonowania organu wykonawczego gminy, a tym samym zapewnienie wspólnocie samorządowej ze strony tego organu podejmowania w pełni legalnych działań dla zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. l i art. 7 ustawy).
W tej sytuacji dokonana przez Sąd literalna wykładnia art. 96 ust. 2 ustawy jest nie do przyjęcia. Z pewnością zastosowanie powinna mieć wykładnia funkcjonalna i systemowa, która pozwala na uznanie za legalne jednoczesne podjęcie przez Prezesa Rady Ministrów czynności określonych w art. 96 ust. 2 ustawy. Istotą zastosowanych przez organ nadzoru działań jest, aby przywrócenie zgodnego z prawem i należytego funkcjonowania organu wykonawczego gminy (dla dobra wspólnoty samorządowej) nastąpiło niezwłocznie. W przeciwnym razie ingerencja nadzorcza żadnych skutków by nie wywołała i nie nastąpiłby prawem wymagany i zarazem pożądany skutek, tj. zaprzestanie naruszenia Konstytucji lub ustaw przez wójta i tym samym uzdrowienie funkcjonowania tego organu i wykonywanie przezeń należących do niego zadań w sposób zgodny z prawem.
Interpretację taką może potwierdzić argumentacja przyjęta w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 87/05, w myśl której Sąd przyjął, że art. 97 ust. 4 ustawy stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 98 ust. 5 tejże ustawy. Wprawdzie orzeczenie Sądu odnosi się do art. 97 ust. 4 ustawy, to jednak może mieć zastosowanie także do art. 96 ust. 2 ustawy. Odnosi się bowiem również do nadzwyczajnego środka nadzoru, do nadzwyczajnej sytuacji powstałej w gminie i do podjęcia przez organ nadzoru tożsamych w rezultacie działań. Ponadto P. Chmielnicki w publikacji "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce", Warszawa 2006 r. stwierdza, że "W przypadku rozwiązania lub odwołania organu samorządu Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wyznacza osobę, która do czasu przeprowadzenia wyborów pełni funkcję rozwiązanego lub odwołanego organu i korzysta z wszystkich jego kompetencji. Kompetencje te osoba wyznaczona przejmuje z dniem powołania." (str. 260-261).
W ocenie skarżącego organu wykładnia funkcjonalna i systemowa art. 96 ust. 2 ustawy prowadzi wprost do zakwestionowania dokonanej przez Sąd interpretacji art. 98 ust. 5 u.s.t. Nie można zatem twierdzić, iż jeden z elementów czynności nadzorczej zależeć będzie od rozstrzygnięcia drugiego z tych elementów. Tym samym organ nadzoru nie może oczekiwać z podjęciem wyznaczenia osoby do pełnienia funkcji wójta do nieokreślonego czasu, na upływ którego nie ma żądnego wpływu, co w sposób oczywisty implikuje brak możliwości zastosowania środka nadzoru i zarazem wywiązania się przez organ nadzoru z nałożonego ustawa obowiązku. Wskazana w skardze kasacyjnej wykładnia powołanych przepisów w żaden sposób nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony samodzielności gminy i przysługującym jej organom środkom zaskarżenia do sądu administracyjnego.
Podnieść należy, że w uzasadnieniu wyroku Sąd wbrew dyspozycji art. 141 § 4 Ppsa nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. W ocenie skarżącego pominięcie w uzasadnieniu wyroku tak istotnej kwestii uniemożliwiającej ocenę Sądu odnośnie podstaw prawnych wyroku stanowi naruszenie przepisów Ppsa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie jest istotnym elementem uzasadnienia i przesądza o zgodnym z prawem zastosowaniu przez Sąd określonych przepisów wpływających na treść rozstrzygnięcia. Postanowienie Sądu z 29 grudnia 2006 r. o sprostowaniu niedokładności w uzasadnieniu wyroku poprzez dodanie na 23 str. uzasadnienia zdań wskazujących podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. art. 145 § l pkt la i art. 152 Ppsa, nie sanuje zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim z art. 156 § l Ppsa jednoznacznie wynika, iż sprostowanie wyroku dotyczy tylko i wyłącznie; niedokładności, błędów pisarskich albo rachunkowych lub innych oczywistych omyłek. Ergo, postanowienie o sprostowaniu nie może zmierzać do naprawy wadliwych czynności sądu lub istotnych wad orzeczenia; nie może "poprawiać" wyroku. Wskazanie w postanowieniu podstawy prawnej wyroku, a zatem istotnego elementu uzasadnienia wyroku (art. 141 § 4 Ppsa) z pewnością nie mieści się w granicach objętych dyspozycją art. 156 § l Ppsa. Nie może więc wywoływać skutków prawnych w postaci przyjętej przez Sąd.
Poza tym Sąd w wyroku stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu w całości, stosując w tym względzie – jak wynika dopiero z powołanego postanowienia art. 152 Ppsa. Podkreślić wypada, że Sąd w wyroku w ogóle nie wskazał powołanego przepisu - jako podstawy rozstrzygnięcia oraz nie uzasadnił tej kwestii. Ponadto, jak wynika z akt sprawy rozstrzygnięcie nadzorcze stało się już wykonalne. W tym stanie rzeczy zastosowanie przez Sąd art. 152 Ppsa powoduje, że instytucja nadzoru Prezesa Rady Ministrów określona w art. 96 ust. 2 ustawy staje się instytucją pozorną i bezskuteczną. Ustaje bowiem nadrzędny cel tej instytucji wyeliminowanie naruszenia ustawy przez wójta gminy. Utrzymuje się natomiast i pogłębia dalszy stan nieprawidłowości w funkcjonowaniu organu wykonawczego gminy. Wydaje się więc, iż stosowanie art. 152 Ppsa powinno następować z wyjątkową ostrożnością. Tym bardziej, że przepis ten nie ma charakteru obligatoryjnego; spełnia jedynie funkcję określonej dyrektywy, której zastosowanie powinno być poprzedzone wnikliwą oceną sytuacji, w tym przypadku sytuacji w gminie.
Wykazane uchybienia mają istotny wpływ na wynik sprawy. Implikują bowiem uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Prezesa Rady Ministrów, a w konsekwencji prowadzą do swego rodzaju "akceptacji" naruszenia ustawy przez wójta gminy. Naruszają tym samym zarówno art. 152 jak również art. 148 Ppsa, ponieważ wbrew prawu prowadzą do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego i stwierdzenia, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu w całości. Naruszają również art. 141 § 4 i art. 156 § l Ppsa - uniemożliwiają bowiem prawidłową ocenę rozstrzygnięcia Sądu, w sposób nieuprawniony zmierzają do usunięcia powstałej nieprawidłowości i de facto naruszają konstytucyjną zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji).
Należy ponadto zauważyć, że z art. 4 Prawa o ustroju sądów administracyjnych wynika m. in. zasada związania sędziów sądu administracyjnego Konstytucji oraz ustawom. Zasada ta oznacza, że podczas rozpatrywania sprawy i orzekania sąd przestrzega nie tylko prawa zawartego w ustawach zwykłych, ale również w Konstytucji, co w związku z art. 8 tej ustawy (bezpośrednie stosowanie przepisów Konstytucji) odnosi się w szczególności do art. 7 ustawy zasadniczej (organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa). Zatem wykroczenie poza reguły określone tą zasad
stanowi naruszenie prawa. Zdaniem skarżącego dokonana przez Sąd interpretacja kwestionowanych regulacji narusza powołaną zasadę, co doprowadziło także do naruszenia art. 171 ust. l i 2 Konstytucji (Prezes Rady Ministrów nadzoruje działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności), a w rezultacie - do wydania zaskarżonego wyroku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.
Po pierwsze należy stwierdzić, że zawarte w art. 96 ust. 2 u.s.t. uregulowanie: "Jeżeli powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw dopuszcza się wójt, wojewoda wzywa wójta do zaprzestania naruszeń, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku - występuje z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie wójta" jest jednoznaczne. Warunkiem zastosowania przewidzianej w nim sankcji jest niezaprzestanie przez wójta naruszeń Konstytucji lub ustaw, mimo uprzedniego wezwania go do tego przez wojewodę. Mówiąc innymi słowy, musi dojść ponownie do naruszeń Konstytucji lub ustaw przez wójta, aby premier mógł go odwołać ze stanowiska. Skoro w przepisie tym użyto liczby mnogiej, to musi dojść przynajmniej do dwóch naruszeń prawa. Wobec jasności tego uregulowania nie ma najmniejszej potrzeby – wbrew twierdzeniom skarżącego – do stosowania w tym względzie wykładni systemowej czy celowościowej. Trafnie więc przyjął Sąd I instancji, że odwołać wójta można dopiero wówczas, gdy ten dopuszcza się powtarzającego naruszenia ustaw także po wezwaniu do ich zaprzestania.
W art. 98 ust. 5 u.s.t. wprowadzono ogólną zasadę, że do czasu uprawomocnienia się, rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest jeszcze prawnie wiążące, a zatem nie podlega wykonaniu. Odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne dopiero na podstawie wyraźnego przepisu szczególnego, który przewidywałby w stosunku do konkretnego rozstrzygnięcia nadzorczego rozwiązanie odmienne. A takiego przepisu w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie było. Dlatego też nie można Sądowi I instancji zarzucić błędu w rozumowaniu, że wyznaczenie przez Prezesa Rady Ministrów osoby, która do czasu wyboru wójta będzie pełniła jego funkcję może nastąpić dopiero po uprawomocnieniu się rozstrzygnięcia nadzorczego o odwołaniu wójta.
Nie mają również usprawiedliwionych podstaw podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę kasacyjną tylko w przypadku, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ani naruszenie art. 141 § 4 Ppsa przez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ani naruszenie art. 152 Ppsa przez orzeczenie, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, że rozstrzygnięcie nadzorcze stało się już wykonalne (jeśli nawet by przyjąć, że rzeczywiście do niego doszło), ani też naruszenie art. 156 § 1 Ppsa przez zastosowanie go – wbrew określonym w nim przesłankom – do uzupełnienia zaskarżonego wyroku o podstawę prawną rozstrzygnięcia, nie mają żadnego wpływu na wynik sprawy wobec – co zostało wywiedzione wyżej – prawidłowej wykładni art. 96 ust. 2 i art. 98 ust. 5 u.s.t.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.