II OSK 490/06

II OSK 490/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz /przewodniczący/
Janina Kosowska /sprawozdawca/
Ludwik Żukowski
Symbol z opisem
6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne
Straż pożarna
Sygn. powiązane
II SA/Gl 491/04 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2005-12-12
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 96 poz 667
art. 26 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Alicja Plucińska - Filipowicz Sędziowie Janina Kosowska ( spr.) Ludwik Żukowski Protokolant Monika Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 491/04 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w M. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w M. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Gl 491/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w M., uchylił decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...], i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Straży Pożarnej w M. z dnia [...] maja 2004 r., Nr [...], w częściach dotyczących nakazu, zawartego w pkt-cie 1 decyzji organu I instancji, a w pozostałej części skargę oddalił.
Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] maja 2004 r., Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w M., działając na postawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1230), art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1229 ze zm.) oraz § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), nakazał [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w M. wykonanie następujących obowiązków w budynku przy ul. M:
1) zabezpieczyć przed zadymieniem drogi ewakuacyjne oraz zapewnić wymaganą w przepisach techniczno-budowlanych długość dojścia ewakuacyjnego w budynku poprzez obudowanie i oddzielenie klatki schodowej od poziomych dróg komunikacji ogólnej przedsionkiem przeciwpożarowym, odpowiadającym wymaganiom, określonym w pkt a-d) rozstrzygnięcia, w terminie do dnia 31 grudnia 2004 r.,
2) zabezpieczyć przed zadymieniem pionową drogę ewakuacyjną poprzez zabudowanie drzwi do komór zsypowych o klasie odporności ogniowej co najmniej El 30, a w przypadku likwidacji zsypów, ściany w zlikwidowanych komorach zsypowych, w których znajdują się zamknięte otwory szuflad wrzutowych, wykonać w klasie odporności ogniowej co najmniej El 60 w terminie do dnia 31 grudnia 2004 r.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, powołując się na wynik czynności kontrolo- rozpoznawczych, stwierdził stan zagrożenia życia ludzi, spowodowany przez niezapewnienie w budynku wymaganych przepisami możliwości ewakuacji ludzi na skutek niezabezpieczenia przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych oraz przekroczenia o ponad 100 % długości dojścia ewakuacyjnego.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o jej uchylenie, wskazując na niezasadność ustalania warunków bezpieczeństwa dla budynku nr 16 bez uwzględnienia stanu prawnego obowiązującego w czasie jego projektowania i oddawania do użytku.
Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał, iż stwierdzony stan zagrożenia życia, a w szczególności brak technicznych środków zabezpieczenia przeciwpożarowego, zapobiegających zadymieniu dróg ewakuacyjnych, pozwala na zastosowanie aktualnie obowiązujących przepisów, dotyczących bezpieczeństwa pożarowego w stosunku do użytkowanych istniejących budynków na podstawie § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Organ ten wskazał, iż z treści protokołu pokontrolnego wynika, iż poszczególne mieszkania zamykane są drzwiami bez potwierdzonej wymaganej odporności ogniowej. Podniósł również, iż nie jest właściwy do uzgadniania dokumentacji projektowej.
W skardze na decyzji organu odwoławczego [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o jej zmianę lub uchylenie, zarzucając naruszenie przepisu § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2002 r. W jej uzasadnieniu podniosła, iż wykonanie przedsionków pożarowych w budynku jest niecelowe i niewykonalne, a ich brak nie powoduje występowania zagrożenia życia ludzi, skoro istnieje możliwość otwarcia (wybicia) okien na klatce schodowej. Ponadto, brak jest podstawy prawnej do nakładania obowiązku wykonania drzwi przeciwpożarowych do komór zsypowych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że główną przyczyną stwierdzenia stanu zagrożenia życia w budynku nr 16 jest wykazane w protokole przekroczenia długości dojścia ewakuacyjnego o ponad 100 % w stosunku do wymagań, określonych w przepisach techniczno-budowlanych. W związku z tym, że nałożony obowiązek zastosowania przedsionków przeciwpożarowych z typowo inżynierskich względów może okazać się niewykonalny, dopuszczono inny sposób spełnienia tego wymagania, z której to możliwości Spółdzielnia do tej pory nie skorzystała.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w części dotyczącej nakazu, zawartego w pkt-cie 1 decyzji organu I instancji.
Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo uznały, iż w świetle § 330 w związku z § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), przepisy aktualnie obowiązujące, a dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, stosuje się z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Nie ma zatem znaczenia fakt, że istniejący budynek przy ul. M. w M. został zrealizowany przed wejściem w życie tegoż rozporządzenia i odpowiadał wymogom techniczno-budowlanym, obowiązującym w dacie jego budowy i dotychczasowego użytkowania.
Podstawą zastosowania aktualnie obowiązujących wymogów techniczno- budowlanych, dotyczących bezpieczeństwa pożarowego (Dział VI rozporządzenia MI), jest stwierdzenie zagrożenia życia ludzi. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 121, poz. 1138), podstawą do uznania użytkowanego budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi jest m.in. niezapewnienie przez występujące w nim warunki techniczne możliwości ewakuacji ludzi. Dopiero taki stan rzeczy obliguje właściciela lub zarządcę budynku do zastosowania rozwiązań, zapewniających spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w aktualnie obowiązujących przepisach techniczno-budowlanych (§ 12 ust. 2 rozporządzenia MSWiA).
W razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych właściwy komendant Państwowej Straży Pożarnej uprawniony jest, na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1230), do nakazania w drodze decyzji administracyjnej usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Sąd I instancji zauważył, iż wydana na tej podstawie decyzja podlega egzekucji administracyjnej, stąd też nałożony nakaz musi być sformułowany w sposób jednoznaczny i umożliwiający wdrożenie postępowania w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze zm.). Z uwagi na to, że w rachubę może wchodzić tryb egzekucji w drodze wykonania zastępczego obowiązku, nie jest dopuszczalne, w ocenie Sądu, wydanie nakazu usunięcia nieprawidłowości co do stanu technicznego budynku polegającego na nałożeniu obowiązku wykonania takich robót budowlanych, które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Dodatkowo Sąd zauważył, iż nałożony obowiązek musi być wykonalny i skonkretyzowany. Decyzja niewykonalna jest bowiem obarczona wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Nałożone obowiązki muszą być ponadto skorelowane ze stwierdzonymi uchybieniami i zmierzać do usunięcia nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej.
Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie nakaz obudowania i oddzielenia klatki schodowej budynku od poziomych dróg komunikacji ogólnej przedsionkiem przeciwpożarowym (pkt 1 decyzji) oparto na stwierdzeniu, iż długość przejścia ewakuacyjnego jest większa o ponad 100 % od określonej w przepisach techniczno-budowlanych oraz brak jest zabezpieczenia przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych w budynku. Sąd stwierdził jednak, iż zarówno z ustaleń faktycznych organu I instancji, jak i treści protokołu z czynności kontrolno-rozpoznawczych wynika, iż jedynie na ostatniej kondygnacji mieszkalnej budynku długość dojścia ewakuacyjnego do najdalej usytuowanego wyjścia z mieszkania wynosi około 121 m (przy dopuszczalnej długości 60 m), a tym samym długość dojścia jest przekroczona o ponad 100 % w stosunku do określonej w przepisach. W tej sytuacji, brak jest, w ocenie Sądu, podstaw do nałożenia obowiązku oddzielenia klatki schodowej od korytarzy przedsionkiem przeciwpożarowym celem skrócenia długości dojścia ewakuacyjnego na tych kondygnacjach budynku, na których nie stwierdzono przekroczenia o ponad 100 % dopuszczalnej długości. Sąd I instancji zauważył ponadto, iż w protokole brak jest danych co do szerokości korytarza. W konsekwencji nakaz wykonania przedsionka przeciwpożarowego o wymiarach 1,4 m x 1,4 m może okazać się niewykonalny, co przyznano również w odpowiedzi na skargę. Za chybiony Sąd uznał również pogląd organu, iż przy wydaniu nakazu należy kierować się treścią § 2 ust. 2 rozporządzenia Ml, a więc możliwością dopuszczenia innego rozwiązania jako sposobu wykonania decyzji.
Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji uznał za uzasadnione uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w częściach dotyczących nakazu z pkt-u 1. W pozostałym natomiast zakresie, dotyczącym nakazów z pkt-ów 2 i 3 decyzji organu I instancji, skargę oddalił.
Uzasadniając rozstrzygnięcie podjęte w tym zakresie, Sąd I instancji wskazał, iż w budynku nr 16 brak jest technicznych środków zabezpieczenia przeciwpożarowego, zapobiegających zadymieniu dróg ewakuacyjnych. Aktualnie obowiązujące warunki techniczno-budowlane jako zabezpieczenie przeciwpożarowe nie przewidują stanu, w którym możliwe jest wybicie szyby w otworze okiennym, usytuowanym na klatce schodowej. Nie budzi przy tym wątpliwości, że przez komory zsypowe może się rozprzestrzeniać dym na drogi ewakuacyjne w razie pożaru w centralnej komorze zsypowej. Stąd też nakaz zamknięcia komór zsypowych drzwiami o odpowiedniej klasie odporności przeciwpożarowej ma umocowanie w przepisie § 207 § 2 i § 216 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ml w związku z § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MSWiA.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną złożył, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w części (pkt 1 sentencji wyroku), skarżący zgłosił zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r., Nr 147 poz. 1230 ze zm.); art. 156 § 1 pkt 5 kpa; § 2 ust. 2, § 246 ust. 1 i 5 oraz § 256 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.); § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 121, poz. 1138) oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207 poz. 2016 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie.
W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną skarżący wniósł o uchylenie pkt-u 1 sentencji zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach, po uprzednim przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, wskazał, iż w świetle art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie jest konieczne określenie stronie, jakie czynności ma podjąć, by usunąć stwierdzone przez komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej uchybienia. Jeśli zatem nałożony przez komendanta obowiązek wynikający z przepisów ochrony przeciwpożarowej wymaga od strony działań administracyjno-prawnych, takich jak np. uzyskania pozwolenia na budowę, to obowiązkiem strony jest ich podjęcie. W świetle powyższego, skarżący uznał za niezrozumiałe stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym wynikający z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane obowiązek uzyskania przez stronę pozwolenia na budowę przesądza o niewykonalności decyzji organów Państwowej Straży Pożarnej (art. 156 § 1 pkt 5 kpa). Skarżący wskazał, iż z takim poglądem nie można się zgodzić, tym bardziej, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa była poinformowana w obydwu zaskarżonych decyzjach o tym, że może, zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaproponować inny sposób wykonania nałożonego obowiązku, lecz z tego nie skorzystała. Skarżący zauważył ponadto, iż przyjęcie stanowiska Sądu, zgodnie z którym nakładanie obowiązków, których wykonanie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jest niewłaściwe, wyeliminowałoby w praktyce możliwość wydania przez organy Państwowej Straży Pożarnej jakiejkolwiek decyzji w sprawach dotyczących technicznych warunków ewakuacji ludzi z budynków, gdyż najczęściej obowiązki z tego zakresu wiążą się z koniecznością wykonania robót budowlanych, które mogą wymagać pozwolenia na budowę. Tym samym nie byłoby możliwe wydanie decyzji, której celem jest wyeliminowanie stanu zagrożenia życia ludzi. Zauważył jednocześnie, iż w przypadku budynków istniejących, usunięcie stanu zagrożenia życia ludzi jest zawsze zadaniem skomplikowanym, wymagającym wcześniejszych analiz pozwalających na zbadanie wszystkich uwarunkowań i dopiero na tej podstawie wypracowanie optymalnych rozwiązań. Przewidział to także ustawodawca, dopuszczając w takiej sytuacji możliwość innego sposobu spełnienia wymagań (tryb § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Nakazując więc wykonanie w tym zakresie stosownych obowiązków, organ Państwowej Straży Pożarnej nie może pominąć ani trudności z realizacją obowiązków, ani związanych z nimi uwarunkowań, ani możliwości spełnienia obowiązków w sposób zupełnie inny. Skarżący zauważył jednocześnie, iż pogląd ten podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie o sygn. akt II SA/Ka 2068/02. Obszerne fragmenty uzasadnienia podjętego w tej sprawie wyroku z dnia 15 listopada 2004 r. skarżący przytoczył w skardze.
Skarżący podniósł ponadto, iż zgodnie z art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954), wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. W ocenie skarżącego, w sytuacji, kiedy nałożony obowiązek określa cel, jaki należy osiągnąć, a przy tym może to nastąpić przy użyciu różnych środków, nie jest wyczerpany warunek zawarty w art. 127, a tym samym nie można w takim przypadku uznać wykonania zastępczego, jako środka egzekucji. Taka sytuacja ma właśnie miejsce w odniesieniu do nakazu zawartego w pkt-cie 1 decyzji organu I instancji, bowiem zabezpieczenie drogi ewakuacyjnej przed zadymieniem można osiągnąć różnymi sposobami, jak np. poprzez zastosowanie urządzeń służących do usuwania dymu, ale też i poprzez zastosowanie urządzeń zapobiegających przenikaniu dymu w obszar dróg ewakuacyjnych, przy czym nie jest to jeszcze zamknięta lista możliwości w tym zakresie. Podobnie, zapewnienie wymaganej długości dojścia ewakuacyjnego w budynku można osiągnąć różnym sposobami: poprzez odpowiednie wydzielenie klatek schodowych, poprzez podział budynku na strefy pożarowe, poprzez dobudowę klatki schodowej, itd. W tej sytuacji, niestosowne byłoby w ocenie skarżącego, gdyby organ wydający decyzję rozstrzygał za zobowiązanego o sposobie wykonania obowiązku, gdyż ograniczałby jego działania i mógłby działać na jego oczywistą szkodę, wybierając rozwiązanie najmniej korzystne, chociażby z punktu widzenia ekonomicznego, ale także i technicznego, czy funkcjonalnego.
Odnosząc się do stanowiska Sądu o niedopuszczalności nałożenia obowiązku odpowiedniego oddzielenia klatki schodowej na tych kondygnacjach, na których nie stwierdzono przekroczenia o ponad 100% dopuszczalnej długości dojścia, skarżący podniósł, iż dokonując oceny stanu budynku, organ Państwowej Straży Pożarnej bierze pod uwagę szereg różnych czynników, mających wpływ na warunki ewakuacji ludzi, w tym sześć przykładowych, ale także i inne, jak np. czas dojazdu jednostek straży pożarnej, warunki dostępu do budynku, przygotowanie budynku do podjęcia działań gaśniczych, liczbę mieszkań na kondygnacji, itd. Dopiero na tej podstawie następuje ostateczne rozstrzygnięcie, a następnie formułowane są obowiązki, których wykonanie powinno wyeliminować zagrożenie. Tak było też w przypadku budynków [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, gdzie przekroczenie długości dojścia ewakuacyjnego na ostatniej kondygnacji stanowiło jeden z kluczowych powodów, ale równie ważny był sposób wydzielenia piwnic i zsypów na śmieci. W tym więc aspekcie, nie można zgodzić się z sugestią, iż obowiązek oddzielenia klatki schodowej przedsionkami przeciwpożarowymi miał dotyczyć tylko ostatniej kondygnacji. Tak mogłoby być tylko wówczas, gdyby istotnie jedynym powodem zagrożenia było przekroczenie dopuszczalnej długości dojścia ewakuacyjnego w budynku. W analizowanym przypadku oddzielenie klatki schodowej tylko na ostatniej kondygnacji budynku nie przyniosłoby żadnej poprawy warunków ewakuacji ludzi, gdyż w dalszym ciągu przestrzeń tej klatki byłaby wypełniona dymem podczas pożaru na niższych kondygnacjach, a więc tak wydzielona droga nie zapewniałaby i tak bezpiecznej ewakuacji. Ten cel można osiągnąć jedynie przez konsekwentne wydzielenie klatki schodowej na całej wysokości, aż do wyjścia na otwartą przestrzeń. Formułując obowiązek zgodnie z sugestią Sądu, organ wydający decyzję naruszyłby podstawowe wymagania przepisów w zakresie ewakuacji, określone w § 236 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku w protokole ustaleń czynności kontrolno-rozpoznawczych danych co do szerokości korytarza, skarżący przyznał słuszność Sądowi. Wskazał jednak, iż brak ten nie miał żadnego wpływu na prawidłowość sformułowania obowiązku dlatego, że organ Państwowej Straży Pożarnej określając obowiązek nie może swobodnie formułować zadań do wykonania, gdyż jest związany treścią odpowiednich zapisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury, nawet jeżeli ich wykonanie z technicznego punktu widzenia może być niemożliwe. Stąd w rozporządzeniu tym wprowadzono właśnie specjalny tryb przewidziany w § 2 ust. 2.
Odpowiadając na zarzut, iż sposób sformułowania obowiązku pozostawia wątpliwości co do jego zakresu, skarżący wyjaśnił, iż gdyby miał on dotyczyć tylko jednej kondygnacji, to nie zastosowano by liczby mnogiej w odniesieniu do pojęcia "poziome drogi komunikacji ogólnej". Ponadto wskazał, że wymagania takie są również formułowane w analogiczny sposób w przepisach regulujących kwestię ochrony przeciwpożarowej. Tak jest np. w § 245 i § 246 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, podzielając stanowisko Sądu I instancji w niniejszej sprawie, wniosła o jej oddalenie, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.
Wskazać należy, iż w świetle art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto 2) naruszenie przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na podstawie ustawowej, określonej w art. 174 pkt 1 powołanej ustawy. Wskazać zatem należy, iż powołując się na tą podstawę wnoszący skargę musi wyraźnie wskazać konkretną normę prawa materialnego, naruszoną przez Sąd przez błędną jej wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ze wskazaniem na czym ta błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie polegało i jaka, według skarżącego, powinna być wykładnia właściwa. Zauważyć również należy, iż błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, niewłaściwe zastosowanie to natomiast tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
W niniejszej sprawie, skarżący zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w części (pkt 1 sentencji wyroku), a jako podstawę kasacyjną podniósł naruszenie przez ten Sąd prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskazanych w skardze przepisów prawa. Zauważyć jednak należy, iż z uzasadnienia wskazanej podstawy kasacyjnej nie wynika na czym polegała błędna wykładnia wszystkich podniesionych w jej ramach przepisów i jaka powinna być wykładnia właściwa, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się wyłącznie do tych zarzutów, które znalazły swoje uzasadnienie w treści skargi kasacyjnej.
Zauważyć jednocześnie należy, iż ustalenia co do stanu faktycznego nie są kwestionowane w niniejszej sprawie, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny związany jest w tym zakresie ustaleniami dokonanymi przez Sąd I instancji.
W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r., Nr 147 poz. 1230 ze zm.), który stanowił podstawę prawną decyzji organu I instancji, utrzymanej następnie w mocy przez organ odwoławczy. Wskazać należy, iż zgodnie z tym przepisem, komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie.
Zauważyć należy, iż do zadań komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej należy m.in. nadzorowanie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych. Ich przestrzeganie służby ochronie życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem. W konsekwencji, decyzja wydana przez ten organ w celu skorygowania stwierdzonych nieprawidłowości powinna dokładnie określać czynności, które jej adresat jest zobowiązany wykonać. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej musi być bowiem sformułowane w sposób umożliwiający następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub przy zastosowaniu środków egzekucyjnych. Wykonania decyzji, czy też ściślej określonych w niej obowiązków, nie powinny uniemożliwiać ani przeszkody natury faktycznej, ani prawnej. Powyższe oznacza, iż decyzja administracyjna, aby można ją było uznać za prawidłową powinna nakładać na adresata obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe. Obowiązki te powinny być również określone w sposób precyzyjny i czytelny tak aby adresat decyzji nie miał wątpliwości, jakie czynności powinien wykonać, bez potrzeby występowania do organu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści wiążącej go decyzji.
W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż decyzja, która nakłada na stronę obowiązek wykonania przedsionków przeciwpożarowych o wymiarach 1,4 m x 1,4 m na korytarzach, których szerokość uniemożliwia spełnienie tego warunku jest bez wątpienia niewykonalna. W niniejszej sprawie, wobec braku w zgromadzonym materiale dowodowym ustaleń co do szerokości korytarzy, na których mają zostać wykonane przedsionki przeciwpożarowe, Sąd I instancji słusznie uznał zatem, iż wykonanie przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową obowiązku nałożonego na nią przez organ I instancji może okazać się niemożliwe z technicznego punktu widzenia. Okoliczność ta uzasadniała tym samym uchylenie decyzji organów Państwowej Straży Pożarnej w celu przeprowadzenia w tym zakresie dodatkowego postępowania wyjaśniającego.
W sytuacji natomiast, gdy w toku postępowania wyjaśniającego okaże się, iż wykonanie przedsionków przeciwpożarowych jest w warunkach niniejszej sprawy nie możliwe z przyczyn technicznych, organ powinien zastosować inne, uznane przez niego za najbardziej optymalne, rozwiązanie przeciwdziałające stwierdzonym uchybieniom. Nie zrozumiałe jest bowiem twierdzenie skarżącego, zgodnie z którymi organ I instancji, wydając decyzję na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, nie może swobodnie formułować nakładanych na stronę obowiązków, gdyż jest związany w tym zakresie treścią odpowiednich zapisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nawet jeżeli ich wykonanie z technicznego punktu widzenia może być niemożliwe.
Zauważyć należy, iż zgodnie z § 207 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. W świetle natomiast § 2 ust. 2, przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących lub ich części wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż podany w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy.
Mając na uwadze brzmienie przytoczonych wyżej przepisów, stwierdzić należy, iż w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. dopuszczona została możliwość spełnienia warunków technicznych, w tym dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, w inny niż wskazany w tym rozporządzeniu sposób. W konsekwencji, w sytuacji, gdy wykonanie przez stronę obowiązków, odpowiadających wymogom obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, nie jest możliwe z uwagi na pewne ograniczenia architektoniczne istniejącego już budynku, organ Państwowej Straży Pożarnej powinien zastosować inne, uznane przez niego za najbardziej optymalne, rozwiązanie przeciwdziałające stwierdzonym uchybieniom. Rzeczą organów administracji jest bowiem ustalenie treści obowiązujących w danym zakresie przepisów prawa, możliwych sposobów jego przestrzegania i konkretne określenie obowiązków nałożonych na stronę postępowania przez podanie czynności jakie powinien adresat decyzji wykonać. Nie jest bowiem dopuszczalne nakładanie na stronę obowiązku, zgodnego z prawem, lecz niewykonalnego z przyczyn technicznych i jednoczesne przerzucenie na nią obowiązku poszukiwania innych sposobów usunięcia stwierdzonych uchybień.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast stanowiska Sądu I instancji, iż nakaz usunięcia stwierdzonych uchybień nie może pociągać za sobą obowiązku uzyskania stosownych pozwoleń. Zauważyć należy, iż w przypadku gdy dostosowanie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami przeciwpożarowymi wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, dla których wykonania wymagane jest uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę, czy też uprzednie zgłoszenie zamiaru ich wykonania, adresat decyzji jest zobowiązany do podjęcia wszystkich wymaganych w takiej sytuacji przez prawo czynności. Obowiązek uzyskania stosowych opinii, zezwoleń, czy też pozwoleń, o ile nałożony został na podmioty uprawnione do ich uzyskania, nie stanowi bowiem nieusuwalnej przeszkody prawnej, lecz wymaga jedynie podjęcia przez te podmioty dodatkowych czynności w celu zachowania pewnych powszechnie obowiązujących wymogów prawnych. Uchylanie się przez adresata decyzji od wykonania w sposób dobrowolny nałożonego na niego obowiązku, pociągającego za sobą konieczność uzyskania stosownych pozwoleń, nie stanowi również przeszkody do zastosowania wobec niego środka egzekucyjnego innego niż wykonanie zastępcze. Odmienne stanowisko w tej kwestii uniemożliwiłoby ponadto, jak słusznie zauważył skarżący, usunięcie w pewnych sytuacjach uchybień w zakresie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych.
W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.