II OSK 49/23

II OSK 49/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 853/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-08-31
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 1 ust. 2 pkt 7
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. i M. D.1. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 853/22 w sprawie ze skargi M. D., M. D.1 i J. K. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 grudnia 2021 r. nr LVII/1797/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla Słodowiec 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność § 5 ust. 1 pkt 1 lit. d, § 6 pkt 3 lit. a - c zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem F.14.MW w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej w W., 2. w pozostałej części skargę oddala, 3. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy solidarnie na rzecz M. D. i M. D.1. kwotę 1661 (jeden tysiąc sześćset sześćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 853/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi M. D., M. D.1 i J. K. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 grudnia 2021 r. nr LVII/1797/2021 (dalej: uchwała, plan, plan miejscowy) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rada Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: Rada) uchwaliła w dniu 9 grudnia 2021 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla Słodowiec.
W skardze na powyższą uchwałę skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.; dalej: k.c.) oraz art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie tych przepisów, co doprowadziło do nadużycia władztwa planistycznego przez Radę oraz naruszenia interesu prawnego skarżących, poprzez przyjęcie dla terenu oznaczonego symbolem F.14.MW (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna), obejmującego swoim zakresem nieruchomość skarżących, postanowień, które pozostają w istotnej sprzeczności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy, przyjętego uchwałą Rady z 10 października 2006 r. nr LXXXII/2746/2006 ze zm. – dalej: studium, a w szczególności wyznaczenia strefy zieleni osiedlowej dla terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżących, podczas gdy postanowienia studium dla terenu, na którym znajduje się nieruchomość, oznaczonego w studium symbolem M1.20, przewidują miejską strefę zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dla której ustalono priorytet lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych oraz dopuszczono lokalizowanie funkcji usługowej, z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy; 2) art. 6 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez niezastosowanie tych przepisów, co doprowadziło do nadużycia władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem własności działki nr [...] z obrębu nr [...]; 3) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez nieuzasadnione naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym a ingerencją w prawo własności, przyjęcie dla terenu oznaczonego symbolem F.14.MW postanowień, które pozostają w sprzeczności ze studium. W związku z powyższym skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej ustaleń odnoszących się do nieruchomości nr [...] - w zakresie postanowień: § 5 ust. 1 pkt 1 lit. d planu i rysunku planu, § 6 pkt 1 lit. a-d (winno być § 6 pkt 3 lit. a-d) planu, § 6 pkt 4 planu oraz § 11 pkt 3 lit. b planu i rysunku planu.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie.
WSA w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z 31 sierpnia 2022 r. nie uwzględnił skargi. W pierwszej kolejności podniesiono, że skarżący posiadają interes prawny, bowiem są współwłaścicielami działki nr [...] z obrębu nr [...], położonej w W., dzielnicy B.. Zaznaczono, że zaskarżony plan został sporządzony i uchwalony na zasadach oraz w trybie określonym w u.p.z.p. Następnie stwierdzono, że mimo ograniczeń w wykonywaniu przez skarżących prawa własności nieruchomości, postanowienia planu nie naruszają konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w ustawie zasadniczej.
Wyjaśniono, że studium dla terenu M1.20, czyli terenów o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ustaliło priorytet lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych według standardów określonych w rozdziale XIII studium. Dopuszczono jednocześnie lokalizowanie funkcji usługowej. W ocenie sądu wojewódzkiego taki zapis studium nie gwarantował każdemu właścicielowi działki możliwości zabudowy. Zaznaczono, że w studium przewidziano tereny ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego. Tym samym objęcie w zaskarżonym planie nieruchomości skarżących strefą zieleni osiedlowej koresponduje z zapisami studium i w ocenie sądu pierwszej instancji pomiędzy tymi aktami nie zachodzi sprzeczność. Podniesiono, że za zgodnością zaskarżonych zapisów uchwały z obowiązującym wówczas studium przemawiają również zawarte w nim główne kierunki zmian i przekształceń w strefie śródmieścia funkcjonalnego (str. 112 studium), stawiające wymóg realizacji w zagospodarowaniu przestrzennym ochrony istniejącej i wprowadzeniu nowej zieleni towarzyszącej obiektom budowlanym.
W ocenie WSA w Warszawie dokonana zaskarżonym planem ingerencja w przysługujące skarżącym prawo własności, polegająca na ustaleniu na całym obszarze działki skarżących strefy zieleni osiedlowej oraz określeniu dla tego rodzaju terenu ograniczeń w zabudowie, o których mowa w § 6 pkt 3 lit. a-d oraz § 6 pkt 4 zaskarżonego planu miała swoje prawne uzasadnienie. Za nie naruszające prawo uznano również rozwiązanie przyjęte w § 11 pkt 3 lit. b zaskarżonej uchwały. Za określeniem przeznaczenia działki skarżących oraz ustaleniu dla terenu F.14.MW ograniczeń, przyjętych w § 6 pkt 3 lit. a-d i pkt 4 zaskarżonego planu, przemawiał interes publiczny związany z ochroną terenów zielonych na Osiedlu Słodowiec. Wskazano, że taka kreacja urbanistyczna ma swoje uzasadnienie również w ochronie środowiska i zdrowia ludzi. Biorąc pod uwagę utrwalony przez dziesięciolecia układ przestrzenny tego terenu, istniały konstytucyjnie chronione wartości, uzasadniające ograniczenia prawa własności skarżących. Wyjaśniono, że działka skarżących już przed uchwaleniem zaskarżonego planu była terenem zieleni, którego obrona przed zabudową była dyskutowana w trakcie procedury planistycznej. Pozostawienie jej bez możliwości zabudowy oraz umożliwienia wyznaczenia dodatkowych powiązań pieszych (uwzględnione i dopuszczone mocą § 11 pkt 3 lit. b zaskarżonej uchwały) było uzasadnione. Zdaniem sądu wojewódzkiego z opracowania ekofizjograficznego datowanego na wrzesień 2015 r. wynika, że działka skarżących była niezabudowanym terenem zieleni, na którym znajdowały się drzewa w dobrym stanie biologicznym (k. 246 akt planistycznych). Wskazano również, że koniecznym jest utrzymanie terenów zieleni osiedlowej, a w szczególności objęcie ochroną zadrzewień i zakrzewień, z możliwością ich stopniowej wymiany (k. 224 akt planistycznych). Zdaniem sądu pierwszej instancji kwestionowane przez skarżących postanowienia planu, wobec stanu zagospodarowania ich nieruchomości, potrzeb lokalnej społeczności oraz szeroko rozumianej konieczności ochrony środowiska nie są nadużyciem władztwa planistycznego oraz nie uchybiały konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności. Zauważono, że sąsiednie działki nr [...], [...], [...] i [...] w częściach niezabudowanych, objęte zostały mocą zaskarżonej uchwały terenem strefy zieleni osiedlowej. Zatem stwierdzono, że kwestionowane ustalenia zaskarżonego planu są racjonalne.
Dalej wskazano, że za uwzględnieniem skargi nie mógł przemawiać powołany przez stronę skarżącą wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1266/19 - z uwagi na odmienność stanu faktycznego i prawnego nieruchomości oraz zakwestionowanych ustaleń w obydwu uchwałach, niemożliwe było zastosowanie w sprawie oceny, zaprezentowanej przez NSA.
Reasumując w ocenie WSA w Warszawie ustalenia planu dla działki nr [...] z obrębu ewidencyjnego nr [...] w W. były zgodne z przyjętymi dla tego terenu ustaleniami studium. Ponadto nieuprawnione było twierdzenie, że postanowienia planu dla terenu oznaczonego symbolem F.14.MW pozostają w całkowitej sprzeczności z postanowieniami studium, co skutkowało nadużyciem władztwa planistycznego przez organ oraz naruszeniem interesu prawnego skarżących. Nie doszło również do nieproporcjonalnej ingerencji ustaleń planu w prawo własności skarżących.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. D. i M. D.1 (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie, strony, właściciele), zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie:
1) art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., a także art. 6 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na ich błędnej wykładni, wydanie rozstrzygnięcia naruszającego konstytucyjną zasadę proporcjonalności, przejawiające się w nieuprawnionym stwierdzeniu, iż dokonana zaskarżonym prawem ingerencja w przysługujące skarżącym kasacyjnie prawo własności, polegająca na ustaleniu na całym obszarze działki skarżących strefy zieleni osiedlowej oraz określeniu dla tego rodzaju terenu ograniczeń w zabudowie miała swoje prawne uzasadnienie, podczas gdy zmiana przeznaczenia całości nieruchomości o przeznaczeniu budowlanym na teren zielony stanowi nieuprawnione i nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności skarżących, które to prawo zostało im zwrócone po ponad 60 latach od nacjonalizacji;
2) art. 21 ust 2 Konstytucji RP w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i faktyczne wywłaszczenie skarżących kasacyjnie i doprowadzenie do utraty możliwości faktycznego korzystania z nieruchomości - skarżący kasacyjnie nie tylko utracili możliwość efektywnego wykorzystywania nieruchomości, lecz również pozbawieni zostali możliwości otrzymania realnej rekompensaty za zmianę przeznaczenia gruntu;
3) art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.; dalej: u.s.g.) w zw. z art. 140 k.c. polegające na jego zastosowaniu i naruszeniu interesu prawnego skarżących polegającego na wprowadzeniu przez organy m.st. Warszawy zaskarżonej uchwały, której postanowienia w odniesieniu do nieruchomości naruszają istotę oraz treść prawa własności skarżących;
4) art. 6 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie przez sąd I instancji, iż Rada w zaskarżonej uchwale wykazała przesłanki przemawiające za istnieniem interesu społecznego w przeznaczeniu całości nieruchomości na teren strefy zieleni osiedlowej oznaczonej w planie symbolem F.14.MW, podczas gdy zmiana tego typu stanowi nadużycie władztwa planistycznego przez Radę i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących kasacyjnie;
5) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy niezastosowanie ww. przepisów przy wydawaniu zaskarżonej uchwały, doprowadziło do nadużycia władztwa planistycznego przez Radę oraz naruszenia interesu prawnego skarżących, poprzez przyjęcie w planie dla terenu oznaczonego symbolem F.14.MW postanowień, które pozostają w istotnej sprzeczności z postanowieniami przewidzianymi dla tego terenu w studium, a w szczególności wyznaczenie w planie strefy zieleni osiedlowej dla terenu, na którym znajduje się całość nieruchomości stron;
6) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na zmianie przeznaczenia nieruchomości w sposób niezgodny z kierunkami studium i z przekroczeniem granic wskazanych w studium, na skutek przyjęcia, że teren nieruchomości będącej w prywatnych rękach skarżących można pozbawić całkowicie możliwości zabudowy i w całości przeznaczyć na zieleń urządzoną, podczas gdy w studium brak takich regulacji, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych;
7) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez niczym nieuzasadnione naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym a ingerencją w prawo własności skarżących, a w konsekwencji przyjęcie w planie dla terenu oznaczonego symbolem F.14.MW postanowień, które pozostają w sprzeczności ze studium oraz nieuprawnione przyjęcie, iż przekształcenie całości nieruchomości na tereny zielone jest zgodne ze studium;
8) art. 72 ust. 5 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098; dalej: o.p.) w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. polegające na ich błędnej wykładni i przywołaniu jako podstawy uzasadniającej zmianę przeznaczenia nieruchomości opracowania ekofizjograficznego dla nieruchomości pochodzącego z 2015 r. przygotowanego dla projektu planu, podczas gdy opracowanie ekofizjologiczne dla nieruchomości sporządzone zostało na etapie realizacji studium, które w niniejszej sprawie powstało w 2006 r. - sąd I instancji powołał się zatem na dokument pochodzący z okresu po sporządzeniu studium;
9) art. 83 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 83c o.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., polegające na ich niezastosowaniu i wprowadzeniu w planie uregulowań sprzecznych z tym przepisem (vide § 6 pkt 1 ust. a) oraz § 6 pkt 4 planu), polegających na wprowadzeniu nakazu utrzymania istniejącej zieleni, co powoduje, iż normy zawarte w planie pozostają w sprzeczności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa;
10) art. 83f ust. 1 pkt 1, 2, 3, 3a o.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na ich niezastosowaniu i wprowadzeniu w planie uregulowań sprzecznych z tym przepisem (vide § 6 pkt 1 ust. a) oraz § 6 pkt 4 planu), polegających na wprowadzeniu nakazu utrzymania istniejącej zieleni, podczas gdy wskazane przepisy wprowadzają szczegółowe regulacje dotyczące możliwości usunięcia drzewa lub krzewu bez uzyskania zezwolenia;
11) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnej części zarzutów i argumentacji skargi, brak uwzględnienia faktu wydania wyroku NSA z 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1266/19.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności § 5 ust. 1 pkt 1 lit. d) planu i rysunku planu, § 6 pkt 1 lit. a) - d) planu, § 6 pkt 4, § 11 pkt 3 lit. b) zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem F.14.MW w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu ewidencyjnego nr [...], wyznaczenie rozprawy celem rozpoznania skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Pismem z 21 grudnia 2022 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona co do zasady, choć nie wszystkie zarzuty w niej sformułowane zasługiwały na uwzględnienie. Jednocześnie NSA uchylając zaskarżony wyrok i przejmując kompetencje sądu wojewódzkiego na podstawie art. 188 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonego planu w części tj. w zakresie interesu prawnego skarżących (art. 101 ust. 1 u.s.g.), natomiast w pozostałej oddalił skargę.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że fakt wydania przez NSA wyroku w sprawie skarżących kasacyjnie odnosi skutek na gruncie niniejszej sprawy jedynie w ramach dyspozycji art. 170 p.p.s.a. Ustanowiona w tym przepisie zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Przy czym moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (vide wyrok NSA z 28 stycznia 2025 r. sygn. akt III OSK 5165/21). Oznacza to, że jedynie w danej konkretnej sprawie oddziaływanie podjętego orzeczenia będzie miało znaczenie. Tymczasem tutaj mamy odrębną sprawę, inny przedmiot zaskarżenia (inny plan), jak również odmienne uwarunkowania prawne i faktyczne.
Natomiast oddziaływanie orzeczeń sądów administracyjnych zapadłych w analogicznych, czy zbliżonych rodzajowo sprawach może znajdować podstawy jedynie w autorytetowym oddziaływaniu, nie może natomiast ograniczać zakresu rozpoznania przez sąd kolejnej, odrębnej sprawy sądowoadministracyjnej (vide wyrok NSA z 19 września 2024 r. sygn. akt III OSK 2555/22). Oznacza to, że wyrok ten nie mógł przesądzać o werdykcie w niniejszej sprawie, ale argumentacja prawna w nim zawarta dawała asumpt do wnikliwej oceny skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie.
Również jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Kluczowy jest w kontekście tego zarzutu mechanizm naruszenia interesu prawnego skarżących kasacyjnie, który otwiera zbadanie legalności planu. Treść tego przepisu określa przesłankę naruszenia interesu prawnego warunkującą uruchomienie kontroli legalności planu miejscowego. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09). Przepis ten został prawidłowo zastosowany przez WSA w Warszawie, bowiem sąd ten podjął się kontroli zgodności z prawem przedmiotowej uchwały. Inną natomiast kwestią jest rezultat tej kontroli, który został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną, jednakże poprzez podniesienie innych zarzutów.
Jako nieusprawiedliwiony należało ocenić zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na określeniu przeznaczenia nieruchomości w sposób niezgodny z kierunkami zawartymi w studium. Sporna nieruchomość w planie uzyskała przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną jako funkcji podstawowej, przy czym w całości została objęta terenem zieleni osiedlowej. Zgodnie z § 6 pkt 3 planu w strefie zieleni osiedlowej nakazano utrzymanie istniejącej zieleni z dopuszczeniem ich wymiany, nakazano realizację nowych i uzupełnienie istniejących nasadzeń grup drzew i krzewów, zakazano realizacji podziemnych obiektów kubaturowych oraz dopuszczono maksymalny udział 30% powierzchni utwardzonej. Charakter tych nakazów i zakazów wskazuje, że podstawowa funkcja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie może być na terenie zieleni osiedlowej realizowana, tj. skarżący nie mogą zabudować jej zgodnie z podstawowym przeznaczeniem wynikającym z planu. Z kolei regulacje studium (teren jednostki M1.20) przewidują miejską strefę zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dla której ustalono priorytet lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych oraz dopuszczono lokalizowanie funkcji usługowej, z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy. Kierunki wynikające ze studium przewidują zatem na tym obszarze tereny ogólnodostępnej zieleni urządzonej, a taką funkcję pełni rzeczona strefa zieleni osiedlowej, którą została objęta działka skarżących. Kluczowe w tym aspekcie jest zatem odczytanie planu w kontekście, czy nie narusza on ustaleń studium.
Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami (tak np. wyrok NSA z 17 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2528/18).
Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Skoro w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium.
Jednakże, co słusznie stwierdził WSA w Warszawie, przewidziane w studium przeznaczenie terenu powinno się bilansować w odniesieniu do danej jednostki terenowej, a nie zaś konkretnej działki ewidencyjnej (vide np. wyrok NSA z 8 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 307/20, z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 43/20). W związku z tym prawie zawsze dochodzi do sytuacji, w której nie na wszystkich działkach ewidencyjnym dla danej jednostki terenowej będzie występować przewidziany w studium sposób przeznaczenia, tj. przeznaczenie dominujące bądź uzupełniające, w proporcjach wynikających ze studium. Takie zapisy nie gwarantują zatem każdemu właścicielowi możliwości zabudowy, mimo, że wynika to z kierunku zagospodarowania terenu wynikającego ze studium. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, bowiem plan przewiduje tereny zieleni osiedlowej, co pozostaje w pełnej zgodzie z przewidzianymi w studium terenami ogólnodostępnej zieleni urządzonej. W konsekwencji jako nie pozostające w sprzeczności ze studium należało ocenić przeznaczenie całej działki pod tereny zieleni ogólnodostępnej.
Jako natomiast zasadne należało ocenić te zarzuty skargi kasacyjnej, które powołując się na zasady konstytucyjne oraz przepisy u.p.z.p. oraz k.c. koncentrują się na kwestii przekroczenia władztwa planistycznego i naruszenia zasady proporcjonalności. Skarżącym przysługuje prawo własności do działki, które nabyli w ramach postępowania o zwrot przejętej przez państwo nieruchomości. Przez dziesiątki lat byli pozbawieni możliwości wpływania na stan jej zagospodarowania, stąd powoływanie się na utrwalony stan faktyczny i wykorzystywanie tej działki jako terenów zieleni między istniejącymi budynkami wielorodzinnymi od dziesiątków lat, nie może mieć decydującego znaczenia. Przez okres ten bowiem skarżący nie mogli podejmować żadnych działań wobec przejętej przez państwo nieruchomości i wpływać na jej stan zagospodarowania. Dalej działka ma stosunkowo dużą powierzchnię (ponad 2000 m kw.) i znajduje się w takim usytuowaniu, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej tj. ul. [...] technicznie jest możliwe poprzez teren F.8.KP. Inną kwestią jest zapewnienie prawnego dostępu, co nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Wszystkie te kwestie kształtują indywidualny stan sprawy i nakazują rozważenie, czy konieczne było tak drastyczne ograniczenie prawa własności.
Faktem jest, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z u.p.z.p. tj. art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1. W pierwszym z tych przepisów jest mowa o zespole uprawnień gminy określanym jako władztwo planistyczne. Zgodnie z nim, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Drugi z powołanych przepisów stanowi, że ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Zaznaczyć trzeba, że w myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Realizacja jednak władztwa planistycznego nie może mieć cech dowolności, lecz może nastąpić tylko w granicach prawa i być wynikiem wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Stanowi o tym art. 1 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalając przeznaczenie terenu organ waży interes publiczny i interesy prywatne, zmierzające do zmian w zakresie jego zagospodarowania. Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty gminnej, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Skoro uchwalając plan miejscowy rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej (vide wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1266/19).
Organ powołuje się na utrwalony stan zagospodarowania oraz opracowanie ekofizjograficzne z 2015 r. Pierwsza kwestia została już omówiona. Natomiast opracowanie ekofizjograficzne, jako obligatoryjny element w procedurze planistycznej (art. 72 ust. 4 i 5 w zw. z ust. 1-3 p.o.ś.) może posłużyć jako uzasadnienie i wyjaśnienie rozwiązań przyjętych w planie miejscowym (vide wyrok NSA z 24 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 639/12). Niemniej jednak nie zawsze taki dokument ma determinować konkretne rozwiązania planistyczne, jeśli naruszałoby to reguły konstytucyjne. Zauważając potrzebę zachowania terenów zielonych w tkance miejskiej, należy podkreślić, że zabudowanie działki skarżących nie zaburzy terenów zielonych w stopniu istotnym bowiem wokół takie tereny znajdują się (teren F.8.KP - również objęty strefą zieleni osiedlowej oraz pozostała część zieleni osiedlowej w jednostce F.14.MW). W kwestii zachowania zieleni to należy zauważyć, że rozpoznając skargę NSA dostrzegł taką potrzebę bowiem zachowano § 6 pkt 3 lit. d planu, gdzie dopuszczono maksymalny udział 30% powierzchni utwardzonej m.in. w jednostce F.14.MW oraz § 6 pkt 4 planu, gdzie nakazano ochronę istniejących drzew oznaczonych na rysunku planu jako drzewa do zachowania poprzez zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w promieniu 10 m od zewnętrznej krawędzi pnia drzewa (w tym zakresie skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. została oddalona). Niemniej ochrona środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.) pozostając w kursie kolizyjnym z prawem własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) w realiach tej sprawy nie może determinować przeznaczenia nieruchomości. Tym samym ingerencja w prawo własności była nadmierna i nieproporcjonalna do celu, jakim było zachowanie osiedlowej zieleni miejskiej. Został tym samym naruszony art. 140 k.c. oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.
Natomiast jako bezzasadne należało ocenić zarzuty naruszenia przepisów art. 83 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 83c o.p. oraz art. 83f ust. 1 pkt 1, 2, 3, 3a o.p. Przepisy o.p. ustanawiają uprawnienia i obowiązki związane z usuwaniem drzew. Przepisy planu nie pozostają w sprzeczności z tymi przepisami. Normy planu należy odczytać jako kierunki ochrony istniejących nasadzeń, co nie wyklucza w konkretnych sytuacjach konieczności wycinki jakiegoś drzewa. Jednakże inną kwestią jest nakazany przez plan kierunek zagospodarowania terenu, polegający na utrzymaniu istniejącej zieleni, czyli minimalizowanie sytuacji usuwania tych drzew i tym samym kontrola na etapie wydawania zezwolenia na wycinkę stanu zadrzewienia. Natomiast inną kwestią jest zastosowanie normy art. 83f ust. 1 pkt 1, 2, 3, 3a o.p. W tym zakresie plan wyłącza zastosowanie tych przepisów nakładając na właścicieli powstrzymanie się od wycinki na w/w podstawie prawnej. Przy czym u.p.z.p. dozwala na wprowadzanie takich ograniczeń (art. 1 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.).
Nie doszło także do naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż odmienna ocena prawna podjęta przez WSA w Warszawie nie oznacza, że uzasadnienie jest wadliwe, nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów, albo sąd ten nie orzekał w granicach sprawy.
Mając na uwadze, że część zarzutów skargi kasacyjnej okazała się usprawiedliwiona, NSA uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona (art. 188 p.p.s.a.) rozpoznał skargę na plan. Ponieważ wyznaczenie strefy zieleni osiedlowej na terenie działki skarżących naruszyło w sposób istotny zasady sporządzania planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. NSA stwierdził nieważność § 5 ust. 1 pkt 1 lit. d, § 6 pkt 3 lit. a - c zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem F.14.MW w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej w W. (pkt 1. wyroku). Natomiast w zakresie § 11 pkt 3 lit. b planu (powiązania piesze) to skarżący nie mają interesu prawnego w skarżeniu tej części planu. Wynikający z rysunku planu przebieg ciągu pieszego występuje poza terenem działki nr [...].
Jeśli natomiast chodzi o § 6 pkt 3 lit. d oraz § 6 pkt 4 planu (ustalenie maksymalnej powierzchni utwardzonej i ochrona zaznaczonych na rysunku planu drzew) to należy stwierdzić, że te regulacje planu realizują postulat ochrony środowiska, nie uniemożliwiając zabudowy działki skarżących, a jedynie wprowadzając ograniczenia. Ograniczenia te jednak pozostają w proporcji do celów, jakie ma osiągnąć plan i jako takie nie naruszyły żadnych przepisów, zarówno Konstytucji RP, jak i u.p.z.p., czy o.p. W tej części zatem skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 2. wyroku).
Natomiast o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.