II OSK 489/23

II OSK 489/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marzenna Linska - Wawrzon
Piotr Broda /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Rz 507/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2022-10-11
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 64a i 64e
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 § 2, art. 138 § 1 pkt 2, art. 124 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 144, art. 136 § 1, art. 156 § 1 pkt 4, art. 126, art 6, art. 8, art. 7, art. 77, art. 80, art. 85 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła, Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon, sędzia WSA (del.) Piotr Broda (spr.), Protokolant: Inspektor sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 507/22 w sprawie ze skargi M.W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 507/22 oddalił skargę M.W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z dnia 29 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2021 r. nr [...] PINB w [...] (dalej: PINB) ustalił dla M.W. opłatę legalizacyjną w kwocie 5.000 zł wskazując, że należy ją wnieść w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia. Organ wskazał, że na działce nr [...] w [...] istnieje budynek rekreacji indywidualnej parterowy z użytkowym poddaszem. Jego wymiary to 30,5 m2. Przy budynku znajduje się wiata o wym. 5,05x 4,73 m i taras (zadaszenie) o wym. 5,05 x 4,06 m. Przedmiotowy budynek został wybudowany bez wymaganego zgłoszenia, a wykonane roboty stanowią samowolę budowlaną wobec których wdrożono postępowanie naprawcze z art. 49b ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1196 ze zm.), dalej: p.b. W wyniku rozpoznania wniesionego zażalenia PWINB postanowieniem z 24 maja 2021 r. uchylił w całości postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie to zostało z kolei uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 20 października 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 951/21. Sąd zauważył, że w układzie faktycznym i przedstawionych przez organ odwoławczy ocenach prawnych, niejasne jest na jakiej podstawie wydane zostało postanowienie kasacyjne. Z przedstawionej argumentacji wynika bowiem, że wszystkie okoliczności faktyczne sprawy zostały ustalone i nie ma potrzeby podejmowania żadnych dodatkowych czynności dowodowych.
Skarżąca pismem z dnia 17 lutego 2022 r. cofnęła zażalenie na postanowienie PINB i przesłała potwierdzenie uiszczenia opłaty legalizacyjnej. PWINB nie uwzględnił jednakże powyższej okoliczności, bowiem w jego ocenie, cofnięcie zażalenia spowodowałoby pozostawienie w obrocie prawnym postanowienia naruszającego prawo. Organ wskazał, że przyjęta procedura oraz rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o art. 49b p.b. jest w pełni uzasadnione. Przepis ten stosuje się bowiem w przypadku samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Budowa budynku rekreacji indywidualnej zwolniona jest z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz według art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. wymaga ona zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, którego w niniejszej sprawie zabrakło. Organ wskazał, że powierzchnia zabudowy budynku, którego dotyczy sprawa wynosi 30,5m2 i jest mniejsza niż 35m2, a powierzchnia działki, na której jest on posadowiony wynosi 500 m2. Wobec powyższego, zdaniem PWINB, w rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają przepisy art. 49b p.b. W oparciu o ust. 2 tego artykułu skarżąca wezwana została do przedłożenia wymaganych dokumentów, jednak te, które przedstawiła nie dawały podstaw do ustalenia opłaty legalizacyjnej. Przedmiotowy budynek posadowiony został bowiem z naruszeniem Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]". Z wypisu z tego planu wynika, że działka nr [...] położona w miejscowości [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "UT" - tereny rekreacji i wypoczynku. Na tym terenie ustala się tereny zabudowy rekreacyjnej jako przeznaczenie podstawowe. Na całym terenie zaleca się niepodpiwniczanie obiektów kubaturowych. Zaleca się też podniesienie posadzek pomieszczeń użytkowych w taki sposób by nie zagrażało podtapianie w okresach roztopów wiosennych i wylewów rzeki, gdyż cały teren podlega zalewaniu. Wskazana jest budowa stałych obiektów budownictwa letniskowego i turystycznego na słupach lub innego rodzaju podwyższeniu uwzględniającym poziom wylewów tzw. wielkiej wody. Jednocześnie organ II instancji podkreślił, że teren, na którym jest usytuowany budynek, znajduje się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...], który został wyznaczony na opracowanych przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej mapach zagrożenia powodziowego.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła M.W. zarzucając naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej: k.p.a. poprzez wydanie postanowienia, w którym organ postanowił uchylić zaskarżone postanowienie w całości w sytuacji, gdy powołany jako podstawa rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie przewiduje takiego rozstrzygnięcia; 2) art. 139 w zw. z art. 144 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez dążenie skarżonym postanowieniem do bezprawnego "ominięcia" zakazu reformationis in peius; 3) art. 137 w zw. z art. 144 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez, po pierwsze niewydanie postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności cofnięcia zażalenia; a po drugie odmówienie stronie prawa do cofnięcia swojego zażalenia, pomimo nie ustalenia i nie wykazania w sposób wyraźny i jednoznaczny, dlaczego według organu odwoławczego postanowienie PINB w [...] narusza prawo; 4) art. 7 oraz art. 7a k.p.a. poprzez pominięcie przez, organ w skarżonym postanowieniu jej słusznego interesu; 5) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez działanie przez organ w sprzeczności z zasadą zaufania do organów.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Poza sporem pozostaje, że przedmiotowy obiekt budowlany powstał w wyniku samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia. Następnie Sąd I instancji przytoczył ustalenia poczynione przez organ odwoławczy i uznał stanowisko PWINB, dotyczące tego, że zachodzi konieczność podjęcia czynności, które umożliwią inwestorowi poprawienie przedłożonych dokumentów potrzebnych do legalizacji przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej, za w pełni uzasadnione.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wyjaśnił, że nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Faktycznie organ II Instancji uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania powołał przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji kiedy podstawę tego rozstrzygnięcia w rzeczywistości stanowił art. 138 § 2 k.p.a., jednak tego rodzaju zapis należy uznać za omyłkę pisarską. Nie doszło w sprawie również do naruszenia przepisów art. 138 § 2 w zw. z art. 144 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. Wskazany w uzasadnieniu postanowienia PWINB zakres sprawy potrzebny do wyjaśnienia, w szczególności potrzeba podjęcia czynności, które umożliwią inwestorowi poprawienie przedłożonych dokumentów potrzebnych do legalizacji przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej w pełni uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Fakt, że organ I instancji tych czynności nie wykonał niewątpliwie stanowi naruszenie przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy niewątpliwie będzie miał istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu w sprawie nie miało również miejsca naruszenie zakazu reformationis in peius. Nie ma wątpliwości, że ewentualna odmowa wymierzenia opłaty legalizacyjnej może prowadzić do ewentualnego nakazania rozbiórki obiektu, jednak pozostawienie w obrocie prawnym postanowienia wydanego z rażącym naruszenia przepisu art. 49b ust. 2 p.b. pozwala na wydanie zaskarżonego postanowienia. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 137 w zw. z art. 144 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Organ nie miał obowiązku wydania postanowienia o niedopuszczalności cofnięcia zażalenia. Jednocześnie PWINB podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Skargę kasacyjną wniosła M.W. zaskarżając wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzuciła mu naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 64a i 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 124 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia PWINB z dnia 29 marca 2022 r. wobec nieprawidłowego uznania, że faktyczną podstawę prawną skarżonego postanowienia z dnia 29 marca 2022 r. stanowił art. 138 § 2 k.p.a., pomimo, że w treści postanowienia z dnia 29 marca 2022 r. wyraźnie wskazano art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jako podstawę prawną rozstrzygnięcia, co według Sądu "należy uznać za omyłkę pisarską", co "niewątpliwe istotnego wpływu na wynik sprawy nie miało", pomimo, że naruszenie tych przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem z powołania prawidłowej podstawy prawnej postanowienia z dnia 29 marca 2022 r., czyli art. 138 § 2 k.p.a., wynikała następnie możliwość złożenia sprzeciwu w trybie art. 64a p.p.s.a., w wyniku którego Sąd powinien oceniać jedynie przesłanki do wydania postanowienia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co wobec wskazania błędnej podstawy prawnej nie miało miejsca;
2) art, 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia PWINB z dnia 29 marca 2022 r. wobec nieprawidłowego uznania, że wydanie postanowienia, w którym organ postanowił "uchylić zaskarżone postanowienie w całości.", w sytuacji, gdy powołany przez organ jako podstawa rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie przewiduje takiego rozstrzygnięcia, nie skutkował koniecznością uznania wydania po stanowienia z dnia 29 marca 2022 r. bez podstawy prawnej, a wobec tego - rażąco sprzecznego z prawem;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 138 § 2. w zw. z art. 144 w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia PWINB z dnia 29 marca 2022 r. wobec nieprawidłowego uznania, że prawidłowym jest postanowienie z 29 marca 2022 r., którym uchylono w całości postanowienie organu pierwszej instancji, pomimo, że organ odwoławczy mógł we własnym zakresie lub zlecając organowi powiatowemu, przeprowadzić czynności, na konieczność wykonania których wskazuje w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, czyli wezwanie strony do "przedłożenia poprawionych dokumentów", nie precyzując jednakże jakich dokumentów, co dodatkowo de facto czyni niemożliwym wykonanie postanowienia z dnia 29 marca 2022 r.;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 139 w zw. z art. 144 w zw. z art. 6 oraz art. 8 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia PWINB z dnia 29 marca 2022 r. wobec nieprawidłowego uznania, że skarżone postanowienie nie było de facto bezprawnym "ominięciem" zakazu reformtionis in peius, gdyż skoro organ odwoławczy nie może samodzielnie wydać postanowienia o nakazie rozbiórki, mniej korzystnego dla strony, niż nałożenie na nią opłaty legalizacyjnej, to dążąc do tego celu - uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w uzasadnieniu wskazując, że organ pierwszej instancji powinien takie - mniej korzystne dla strony - postanowienie wydać; co dodatkowo narusza w sposób oczywisty zasadę zaufania do organów;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 137 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia PWINB z dnia 29 marca 2022 r. wobec nieprawidłowego uznania, że po pierwsze: uprawnione było zaniechanie wydania w sprawie postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności cofnięcia zażalenia; a po drugie: uprawione było odmówienie stronie prawa do cofnięcia swojego zażalenia, pomimo nie ustalenia i nie wykazania w sposób wyraźny i jednoznaczny, dlatego postanowienie PINB z dnia 7 kwietnia 2021 r. naruszało prawo (nie jest sprzeczne z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego "[...]", zgodnie z którym "zaleca się" podniesienie posadzek oraz "wskazana jest’ budowa budynku na słupach, co nie jest wymogiem); ponadto PWINB w postanowieniu z dnia 29 marca 2022 r. wskazał na wątpliwości odnośnie posadowienia budynku rekreacji indywidualnej poniżej wymaganej rzędnej, jednak należy podkreślić, że organ poczynił te swoje ustalenia jedynie "teoretycznie", w oparciu o mapę, nie dokonując faktycznego zbadania, w trakcie oględzin, posadowienia budynku rekreacji indywidualnej, którego fundamenty są w części niewidoczne, gdyż zostały obsypane ziemią;
6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 7a k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia PWINB z dnia 29 marca 2022 r. wobec nieprawidłowego uznania, że dopuszczalne było: zupełne pominięcie przez organ w postanowieniu z dnia 29 marca 2022 r. słusznego interesu skarżącej, polegającego na dążeniu przez nią do zakończenia niniejszego postępowania, a także - zaniechanie w zakresie rozpoznania wątpliwości sprawy na korzyść skarżącej;
7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia PWINB z dnia 29 marca 2022 r. wobec nieprawidłowego uznania, że dopuszczalne było działanie przez organ w sprzeczności z zasadą zaufania do organów poprzez dążenie do wykazania i "ukarania" skarżącej z tytułu posadowienia jej budynku rekreacji indywidualnej - w ocenie organu - poniżej wymaganej rzędnej, w sytuacji gdy szereg innych budynków rekreacji indywidualnej, znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie budynku skarżącej, posadowionych jest w ten sam sposób lub nawet znacznie niżej;
8) art. 145 § 1 pkt a w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 49b ust. 2 p.b.e w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (...) w zw. z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" poprzez nieuprawnione uznanie, że nie zostały spełnione wymogi formalne do wymierzenia opłaty legalizacyjnej, w sytuacji gdy - według organu - zbyt niskie posadowienie budynku na działce Skarżącej nr [...] pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa - tj. Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego "[...]", podczas gdy zgodnie z treścią tego Planu jedynie poleca się" podniesienie posadzek oraz "wskazana jest’ budowa budynku na słupach, jednak jest to tylko zalecenie i wskazanie, a nie jest to bezwzględny wymóg wynikający z Planu, a tym samym sprzeczność inwestycji nie z Planem, a jedynie z decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia 29 marca 2019 r" nie wyklucza zastosowania procedury legalizacyjnej z art. 49b ust. 2 p.b.
Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw dotyczących naruszenia przepisów postępowania.
Wbrew zarzutom kasacyjnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając o oddaleniu skargi nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64a i art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Strona skarżąca wadliwość stanowiska Sądu I instancji co do legalności postanowienia PWINB w [...] upatruje w tym, że Sąd pominął okoliczność wskazania w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zamiast art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji gdy organ uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Odnosząc się do tego zagadnienia wskazać należy, że błędne powołanie przez PWINB w [...] art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. k.p.a. jako podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia nie oznacza, że wydano postanowienie bez podstawy prawnej. Zaznaczyć należy, że błędne powołanie podstawy prawnej postanowienia przy właściwym zastosowaniu normy prawnej nie stanowi podstawy do uznania, że postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej. PWINB, wydając zaskarżone postanowienie działał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że zaistniała niedokładność we wskazaniu przepisów może być uznana jako naruszenie przepisów postępowania (art. 124 § 1 k.p.a., który wśród elementów postanowienia wymienia m.in. powołanie podstawy prawnej), przy czym naruszenie to, nie miało wpływu na wynik sprawy. Akceptując to stanowisko należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie przedstawiono argumentacji prawnej, mogącej doprowadzić do odmiennego wnioskowania w omawianym zakresie.
Utrwalony jest pogląd w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że błędne powołanie podstawy prawnej decyzji (postanowienia) w okolicznościach, gdy podstawa taka istnieje w przepisach prawa, a ponadto przesłanki do jej zastosowania zostały spełnione, nie może być uznane za istotne naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tym bardziej powołanie błędnej podstawy prawnej w decyzji administracyjnej (postanowieniu) nie może być utożsamiane z wydaniem decyzji (postanowienia) bez podstawy prawnej, a więc w warunkach przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tego rodzaju sytuacji można mówić o wadzie formalnej decyzji (postanowienia) polegającej na niezgodności jej brzmienia z wymogiem określonym czy to w art. 107 § 1 co do decyzji, czy to w art. 124 § 1 k.p.a. co do postanowienia, co jednocześnie nie może prowadzić automatycznie do uchylenia decyzji (postanowienia). Istotne znaczenie ma to, czy rzeczywiście podstawa prawna decyzji (postanowienia) istniała, a w rozważanej sprawie podstawą procesową wydanego postanowienia był art. 138 § 2 k.p.a. (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. prof. M. Wierzbowskiego, prof. A. Wiktorowskiej, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 563-564, s. 889-891 i powołane tam orzeczenia NSAiWSA).
Nie można również wykluczyć, że był to błąd pisarski w podstawie prawnej postanowienia, który można w każdym czasie sprostować z urzędu, a który pozostawał bez wpływu na samo rozstrzygnięcie, które odpowiadało treści właściwej podstawy prawnej. Nie można bowiem uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy w sentencji postanowienia błędnie powołano jako, podstawę prawną dokonanego rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zamiast art. 138 § 2 tej ustawy, jeżeli całościowa wykładnia zaskarżonego postanowienia nie pozostawia żadnej wątpliwości, że intencją organu było uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, co też organ ten uczynił. Wobec tego, błąd w przywołaniu częściowo błędnej podstawy prawnej nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności podjętego rozstrzygnięcia.
Chybiony jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy zauważyć, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Taka jednak sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, organ bowiem zasadnie wskazał, że niezbędne jest uzupełnienie postępowania, poprzez przedłożenie przez inwestora dokumentów legalizacyjnych pozostających w zgodzie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz pozwoleniem wodnoprawnym. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., postępowanie dowodowe prowadzone przed organem odowławczym winno mieć charakter uzupełniający względem postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem pierwszej instancji. Zatem w sytuacji, kiedy chodzi o ustalenie okoliczności faktycznych o kluczowym znaczeniu dla sprawy, dowody dotyczące tych okoliczności winny być, przynajmniej w ich zasadniczej części, ocenione przez organy w dwóch instancjach. Gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, wydanie postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącej dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1157/20, LEX nr 3762579).
Nie znajduje uzasadnienia także zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. Art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych. Za tym stanowiskiem przemawia to, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Wymieniony organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy; nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Dokonanie takiej kontroli nie powinno w ogóle wchodzić w rachubę, albowiem decyzja organu pierwszej instancji, wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot owej kontroli. Z tych samych powodów organ odwoławczy nie powinien również wypowiadać się o ewentualnym naruszeniu prawa lub interesu społecznego przez decyzję organu pierwszej instancji oraz dokonywać innych ustaleń i ocen niezbędnych przy wydawaniu decyzji podlegających ograniczeniom wynikającym z art. 139 k.p.a. Przywołać wypada także stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., sygn. FPS 2/98 (ONSA 1998, Nr 3, poz. 79), wedle którego art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tożsame stanowisko prezentowane jest w piśmiennictwie (por.: A. Skóra, Reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym, Gdańsk 2002, s. 103-110). W judykaturze prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym zakaz z art. 139 k.p.a. odnosi się jedynie do wydanej w danej sprawie decyzji organu odwoławczego, podjętej w wyniku kontroli poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Nie tylko nie obejmuje on decyzji o charakterze kasacyjnym (a więc decyzji, które nie orzekają merytorycznie), ale też nie wiąże organu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2/21, LEX nr 3196674).
Niezasadny jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 137 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 85 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w każdym przypadku, przed podjęciem decyzji na skutek cofnięcia odwołania, organ odwoławczy obowiązany jest dokonać kontroli legalności decyzji organu pierwszej instancji pod względem zgodności z prawem, jak również z interesem społecznym. Dotyczy to także postanowień od których wniesiono zażalenie. Wprowadzenie do konstrukcji prawnej odwołania oraz zażalenia ograniczonej rozporządzalności oznacza, że celem tych środków zaskarżenia jest nie tylko ochrona praw podmiotowych jednostki, ale i obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 3444/15, LEX nr 2441468). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, PWINB w [...] był uprawniony do uznania, że cofnięcie zażalenia przez skarżącą nie było skuteczne, ponieważ w żadnym wypadku w interesie społecznym nie pozostaje wydanie postanowienia niezgodnego z prawem. Oznacza to, że interes społeczny definiowany przez skarżącą jako chęć zakończenia prowadzonego postępowania legalizacyjnego nie może usprawiedliwiać pozostawienia w obrocie prawnym przez organ odwoławczy postanowienia organu I instancji sprzecznego z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 137 k.p.a. zdanie drugie, organ odwoławczy nie uwzględni cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Oznacza to, że interes społeczny nie jest jedyną przesłanką odmowy uwzględnienia cofnięcia odwołania. Organ odwoławczy nie uwzględni odwołania zarówno w przypadku, gdy decyzja organu I instancji narusza prawo, jak również w sytuacji gdy narusza interes społeczny. Użycie przez ustawodawcę kwantyfikatora "lub" oznacza, że dla odmowy cofnięcia odwołania wystarczające jest spełnienie jednej z przesłanek z tego przepisu - naruszenie prawa lub naruszenie interesu społecznego. W tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu odwoławczego, że postanowienie organu I instancji, które w ocenie organu odwoławczego zostało wydane z naruszeniem przepisów, podlegało uchyleniu i przekazaniu do ponownego rozpoznania przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.
Nie sposób również przyjąć, że działanie PWINB naruszało zasadę zaufania do władzy publicznej. Niezadowolenie stron postępowania z wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem wynikającego z art. 8 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie sposób przyjąć, że wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej będzie zachowany tylko wówczas, gdy organy administracji będą wydawać rozstrzygnięcia, których oczekuje strona postępowania.
Niezasadny jest także kolejny zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 49b ust. 2 p.b. Organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie legalizacyjne ma podstawę do prowadzenia postępowania, z inicjatywy własnej lub stron postępowania, zmierzającego do obalenia domniemania wynikającego z dokumentu urzędowego, jakim jest zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz poczynienia w tym zakresie odmiennych ustaleń. Zatem tylko właśnie w takim zakresie można mówić o braku związania organu zaświadczeniem o zgodności inwestycji z planem miejscowym ale tylko gdy pojawiają się uzasadnione wątpliwości z tym związane (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1659/20, LEX nr 3569070). W niniejszej sprawie organ I instancji zaniechał dokonania takiej oceny ograniczając się jedynie do zacytowania stanowiska Wójta Gminy [...] Brak jest również kontroli zgodności przedłożonych przez stronę dokumentów z pozwoleniem wodnoprawnym.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.