II OSK 486/05

II OSK 486/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-02-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-04-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki
Barbara Gorczycka -Muszyńska /przewodniczący/
Maria Czapska - Górnikiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA 5169/02 - Wyrok WSA w Warszawie z 2004-12-03
Skarżony organ
Minister Kultury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Gorczycka – Muszyńska, Sędziowie NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.), Andrzej Gliniecki, Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. i A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2004r., sygn. akt IV SA 5169/02 w sprawie ze skargi P. J. na postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] grudnia 2002r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
UZASADNIENIE.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. J. uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] grudnia 2002 r. utrzymujące w mocy postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2002 r. odmawiające uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym w Warszawie, przy ulicy [...].
Sąd I instancji przedstawiając przebieg postępowania administracyjnego wskazał, iż Minister Kultury w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził, że teren planowanej inwestycji znajduje się w strefie pośredniej ochrony konserwatorskiej wybranych elementów rozplanowania i zabudowy oraz skali i sposobu kształtowania zabudowy nowej, oznaczonej jako strefa G na rysunku Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy, zatwierdzonego Uchwałą Rady m.st. Warszawy Nr XXXV/199/92 z dnia 28 września 1992 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Warszawskiego Nr 15, poz. 184). Zdaniem Ministra Kultury nie jest wiarygodny dowód ze sporządzonej na zlecenie organu opinii Ośrodka Dokumentacji Zabytków w Warszawie z dnia 12 listopada 2002 r., w której stwierdzono, iż: 1) wartością przestrzenną terenu ulicy [...] jest wnętrze ulicy, natomiast przeważająca nad zabudową willową, zwarta zabudowa 4-kondygnacyjna (po przeciwnej stronie ulicy) nie posiada indywidualnych walorów architektonicznych; 2) cztery budynki willowe, w tym budynek nr [...] również nie mają indywidualnej wartości zabytkowej, w związku z czym nie ma konieczności zachowania budynku nr [...]; 3) zespół czterech pojedynczych ogrodów na tyłach czterech działek nie przedstawia wartości, zasługujących na ingerencję konserwatorską, w związku z czym nie powinny być one przedmiotem ochrony konserwatorskiej; 4) zagospodarowanie terenu działki nr [...], w tym głębokość zabudowy nie wymaga ingerencji konserwatorskiej.
W ocenie organu nietrafny jest wniosek eksperta, iż zagospodarowanie terenu nie wymaga ingerencji konserwatorskiej. Obliguje bowiem organy konserwatorskie do takiej ingerencji sam fakt, iż obszar na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja objęty jest nadzorem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (ustalenia ogólne planu Nr 17 lit. G). Jednocześnie budynek znajdujący się na działce nr [...] zasługuje na ochronę i trwałe zachowanie, podobnie do innych budynków posadowionych po nieparzystej stronie ulicy. Budynek nr [...] to dom jednorodzinny, pobudowany około 1935 r., podawany w literaturze przedmiotu jako interesujący przykład polskiej architektury mieszkalnej okresu modernizmu. O kształcie tego obiektu, jak i innych budynkach usytuowanych po nieparzystej stronie ulicy, decyduje gra proporcji harmonijnie zestawionych prostych brył geometrycznych.
Minister Kultury stwierdził, iż wzniesienie na działce o powierzchni 869 m. kw. budynku wielorodzinnego, o czterech naziemnych kondygnacjach i jednej kondygnacji podziemnej o powierzchni całkowitej 2400 m.kw. i kubaturze 7600 m.sześc, stanowiłoby zbyt dużą ingerencję w zabudowę powierzchni działki. Podstawą do takiego stwierdzenia jest konieczność uwzględnienia przez organy konserwatorskie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnośnie skali zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej. Zrealizowanie planowanej inwestycji zachwiałoby ponadto historycznie ukształtowanymi proporcjami pomiędzy powierzchnią zabudowaną i niezabudowaną, w oparciu o które kształtowany był układ przestrzenny Mokotowa i poszczególne kwartały zabudowy. Naruszony zostałby zatem ciąg zieleni, znajdujący się po nieparzystej stronie ulicy [...], utworzony z prywatnych zielonych ogrodów, położonych na tyłach sześciu działek. Nie ma znaczenia fakt, iż ogrody te są podzielone ogrodzeniami na odrębne przestrzenie. Stanowią one bowiem ciąg zieleni wewnątrz kwartału i wraz z zabudową tej ulicy tworzą kompozycję urbanistyczną podlegającą ochronie konserwatorskiej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w wyniku wniesionej na powyższe postanowienie skargi stwierdził, iż wydano je z naruszeniem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy przepisów art.7, art. 8, art. 77§1 i art. 107§3 k.p.a.
W ocenie Sądu poważne uchybienie organu stanowił fakt, iż pomimo stwierdzenia w toku postępowania zażaleniowego, iż do rozstrzygnięcia sprawy niezbędne są wiadomości specjalne (opinia biegłego), organ orzekł ostatecznie wyłącznie w oparciu o wiedzę własną. Oczywistym jest przy tym, iż oceniając materiał dowodowy sprawy Minister Kultury miał prawo odmówić wiarygodności zleconej przez siebie opinii rzeczoznawcy Ośrodka Dokumentacji Zabytków - Zespołu Ekspertów ds. Architektury, Urbanistyki i Krajobrazu Kulturowego. Działanie takie jest w pełni dopuszczalne albowiem opinia biegłego nie wiąże organu administracji, który jest obowiązany poddać ją swej ocenie, jak każdy inny dowód. Kwestionując oceny dokonane przez rzeczoznawcę, organ rozstrzygnął jednakże sprawę na podstawie ocen sformułowanych wyłącznie w oparciu o wiedzę własną. Zdaniem Sądu w sytuacji, w której organ administracji uznał za konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy przeprowadzenie dowodu ze specjalistycznej opinii eksperta, a następnie powziął istotne wątpliwości co do trafności sformułowanych w tej opinii ocen, winien był zażądać uzupełnienia sporządzonej opinii lub też zlecić sporządzenie nowej opinii innemu ekspertowi. Odstąpienie od takich działań narusza art.7 k.p.a., jak też art.77§ l k.p.a. Niezadbanie przez organ uzupełnienia niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy wiadomości specjalnych w sytuacji, w której organ nie podziela opinii eksperta jednoznacznie korzystnej dla strony, stoi ponadto w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a.
Nadto Sąd I instancji wskazał, iż nie jest zrozumiałe stanowisko organu, iż realizacja inwestycji oznaczałaby zbyt dużą ingerencję w zabudowę powierzchni. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu i wyrysu z Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy, zatwierdzonego Uchwałą Rady m.st. Warszawy Nr XXXV/199/92 z dnia 28 września 1992 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Warszawskiego Nr 15, poz.184) nie wynika, aby w strefie G2 określono wymagania we wskazanym przez organ zakresie.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § l pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) .
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. P. i A. P.
Skarżący zaskarżając wyrok w całości w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucili mu rażące naruszenie przepisów postępowania polegające na wydaniu rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c cyt. ustawy pomimo braku przesłanek do zastosowania tej podstawy prawnej, co miało istotny wpływ na treść wyroku.
Wskazując na powyższy zarzut strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej stwierdzono, iż ocena dokonana przez Sąd jest błędna, gdyż organ nie wydał swego rozstrzygnięcia wyłącznie w oparciu o "własną wiedzę", lecz o całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a.
Skoro dopuszczalna jest sytuacja, w której organ stwierdza, że do wydania rozstrzygnięcia konieczne są wiadomości specjalne i powołuje dowód z opinii biegłego, a potem (jeszcze przed wydaniem opinii przez biegłego) swoje postanowienie dowodowe uchyla i rozstrzyga sprawę zgodnie z posiadaną przez siebie wiedzą, to również dopuszczalne jest orzeczenie przez organ w oparciu o własną wiedzę po podważeniu sporządzonej już opinii biegłego. Kontrowersyjna opinia wydana przez biegłego M. W., jak i sposób przeprowadzenia przez niego wizji lokalnej na terenie nieruchomości, spowodowała społeczny protest (nie pierwszy zresztą w jego przypadku). W sprawie złożonych zostało wiele dokumentów potwierdzających niepowtarzalne walory historyczne i urbanistyczne tej części Starego Mokotowa, jak również petycja okolicznych mieszkańców protestujących. Skarżący wskazali, iż proponowana zabudowy działki, którą biegły uznał za dopuszczalną, bezpowrotnie zniszczyłaby unikalne walory przedmiotowego terenu. Obszerna dokumentacja merytoryczna, w oparciu o którą organ wydał rozstrzygnięcie, pozwoliła właśnie na odzyskanie społecznego zaufania do organów Państwa, które zostało tak poważnie nadszarpnięte opinią sporządzoną przez biegłego M. W.
Zdaniem strony skarżącej organ wypełnił dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. i w tej sytuacji zarzut błędnej interpretacji przez Sąd art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. jest w pełni zasadny.
Stowarzyszenie Ochrony Starego Mokotowa przychyliło się do zarzutów przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej i wniosło o jej uwzględnienie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. J. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.
Tak więc rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej ogranicza zakres rozstrzygania i jednocześnie zobowiązuje do oceny zarzutów sformułowanych w tej skardze.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej trzeba stwierdzić, iż nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a, którego to zarzutu skarga kasacyjna upatruje w błędnej interpretacji przez Sąd I instancji przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Organ ma niewątpliwie prawo do oceny wiarygodności opinii biegłego na zasadzie art. 80 k.p.a. Opinia biegłego, jak każdy inny dowód w sprawie podlega ocenie organu. Organ był też upoważniony do zakwestionowania wniosków zawartych w opinii, której sporządzenie zlecił. Nie ulega bowiem wątpliwości fakt, iż opinia biegłego nie wiąże organu administracji rozstrzygającego sprawę. Takie wnioski w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł Sąd I instancji i jak najbardziej trzeba to stanowisko podzielić.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie upatruje zatem wadliwości rozstrzygnięcia w odmowie uznania wiarygodności opinii biegłego przez Ministra Kultury.
Sąd I instancji jednak zasadnie zarzucił organowi administracji, że kwestionując ocenę dokonaną przez biegłego rozstrzygnął sprawę na podstawie wniosków sformułowanych wyłącznie o wiedzę własną, przy czym co jest istotne nie wskazał faktów, z których wynikałaby podstawa do zajęcia takiego właśnie stanowiska, wynikającego z kolei z konkretnych dowodów, a które to dowody powinny być wyraźnie w uzasadnieniu wymienione i ocenione. Sąd słusznie bowiem wskazał, że skoro organ uznał za konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy przeprowadzenie dowodu ze specjalistycznej opinii, to odmawiając wiarygodności tej opinii, a zarazem nie dopuszczając innych środków dowodowych i rozstrzygając sprawę wyłącznie w oparciu o własną ocenę organ naruszył art. 77 § 1 k.p.a., jak również art. 7 k.p.a. i art. 107 k.p.a. Innymi słowy, nie jest wystarczające powołanie się jak to wskazuje strona skarżąca na "całokształt materiału dowodowego", ale należy ten materiał skonkretyzować w odniesieniu do rozpatrywanej sprawie. Przedstawione w skardze kasacyjnej twierdzenie, jakoby rozstrzygnięcie organu administracji było oparte o "całokształt materiału dowodowego" zgromadzonego w sprawie nie znajduje oparcia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, bowiem jedynym dowodem poza zakwestionowaną opinią, na który wskazał organ był plan miejscowego zagospodarowania przestrzennego istniejący i niewątpliwie znany organowi przed zwróceniem się w trybie art. 84§ 1k.p.a. do biegłego o wydanie opinii z uwagi na uznanie, iż w sprawie wymagane są wiadomości specjalne.
W związku z treścią wywodów przedstawionych w uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej wyjaśnić też trzeba, iż zasadne jest stanowisko organu, którego zresztą Sąd I instancji nie zakwestionował, że nie do zaakceptowania jest wniosek zaprezentowany w kwestionowanej przez stronę skarżącą opinii, iż zagospodarowanie terenu, na którym ma być usytuowana planowana inwestycja nie wymaga ingerencji konserwatorskiej w sytuacji, gdy obszar ten zgodnie z planem stanowiącym przepisy prawa miejscowego objęty jest nadzorem Konserwatora Zabytków (ustalenia ogólne planu Nr 17 lit.G).
W tym stanie rzeczy skoro podniesione w kasacji zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.