II OSK 485/24

II OSK 485/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Wr 511/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-11-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2409
art. 3 ust. 1
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 511/23 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 26 czerwca 2023 r., nr SKO/PP-412/36/2022 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 23 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 511/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA we Wrocławiu") po rozpoznaniu skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", "spółka", "inwestor") uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej: "Kolegium", "SKO", "skarżący kasacyjnie") z 26 czerwca 2023 r., nr SKO/PP-412/36/2022 oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty [...] (dalej: "Starosta") z 28 kwietnia 2023 r. nr DG.BS.673.35.2023, którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budowy instalacji fotowoltaicznej o mocy do 100 MW (z możliwością realizacji mniejszych instalacji fotowoltaicznych nieprzekraczających łącznie mocy 100 MW) wraz z drogą dojazdową oraz przyłączem do krajowej sieci energetycznej i elementami infrastruktury technicznej, niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania przedsięwzięcia w obrębie ewidencyjnym T. oraz C., na działkach [...], obręb [...], gmina [...] oraz [...] obręb [...], gmina [...], w zakresie ochrony gruntów rolnych.
2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
2.1. Wnioskiem z 12 kwietnia 2023 r. Burmistrza Miasta i Gminy [...] wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych dla budowy instalacji fotowoltaicznej.
2.2. Starosta postanowieniem z 28 kwietnia 2023 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że występujące na działkach inwestycyjnych gleby klasy IV i V są bardzo przydatne rolniczo. Podkreślono również, że planowana inwestycja będzie zlokalizowana pomiędzy niezainwestowanymi działkami rolnymi, na których nie występuje żadna zabudowa. Ponadto nie da się jej pogodzić z rolnym charakterem działek i spowoduje wyparcie ich rolnego charakteru. Zdaniem Starosty planowana instalacja fotowoltaiczna ma charakter przemysłowy. W związku z tym, wprowadzenie funkcji przemysłowej, na terenie zdominowanym przez działalność rolniczą, jest sprzeczne z zasadami ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409; dalej" "u.o.g.r.i.l.").
2.3. Na powyższe postanowienie inwestor wniósł zażalenie. Zdaniem spółki oceną uzgodnienia winny zostać objęte wyłącznie kwestie dotyczące, czy spełnione zostały łącznie przesłanki, od których zależy brak wymogu uzyskania przez inwestora zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III (art. 7 ust. 2a u.o.g.r.i.l.). Zwrócono również uwagę, że farmy fotowoltaiczne są instalacją odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2022 r. poz. 1378 ze zm.; dalej: "o.z.e."), tym samym nie dotyczy ich wymóg dobrego sąsiedztwa.
2.4. Kolegium zaskarżonym postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Zdaniem SKO ochrona, o której mowa w art. 3 ust. 1 u.o.g.r.i.l. dotyczy wszystkich gruntów rolnych, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Wyjaśniono, że art. 7 u.o.g.r.i.l. przewiduje szczególną ochronę dla gruntów o klasach I-III - jednak nie można wywodzić, że pozostałe grunty, jako nieobjęte wprost konkretnymi nakazami, nie podlegają jakiejkolwiek ochronie. Zaznaczono, że konieczność ochrony terenów rolnych, odnosi się nie tylko do zapisów studium, ale i struktury terenów gminy oraz przeważającej w nich funkcji rolnej. Tym samym w sprawie nie spełniono warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 poz. 977; dalej: "u.p.z.p.").
2.5. Inwestor, w skardze na powyższe postanowienie zarzucił naruszenie: 1) art. 3 u.o.g.r.i.l. przez błędne jego zastosowanie i uznanie za podstawę odmowy uzgodnienia; 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez błędne zastosowanie mimo, że planowane przedsięwzięcie, jako instalacja odnawialnego źródła energii, w rozumieniu art. 2 pkt 13 o.z.e., jest zwolniona z obowiązku spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., w związku z czym nie bada się m.in. kontynuacji funkcji i gabarytów; 3) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji, a tym samym uniemożliwienie wydania wnioskodawcy działającemu jak właściciel (dzierżawcy) warunków zabudowy dla terenu niewymagającego zgody na przeznaczenie na cele nierolne, co doprowadziło do naruszenia prawa własności; 4) art. 7a § 1 k.p.a., polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącej, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich; 5) art. 8 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; 6) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez brak samodzielnego wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego; 7) art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie sprawy w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej w związku z wydawaniem decyzji sprzecznej z powszechną praktyką rozstrzygania spraw w przedmiotowym stanie faktycznym oraz nie uwzględnienie i nie ustosunkowanie się do interesów wnioskodawcy i właściciela nieruchomości, objętej postępowaniem, oraz nie rozważenie możliwości występowania innych interesów publicznych niż ochrona gruntu rolnego.
2.6. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
2.7. WSA we Wrocławiu we wskazanym na wstępie wyroku z 23 listopada 2023 r. stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter związany. Następnie wyjaśniono, że Starosta i Kolegium odmówili uzgodnienia, nie wskazując przy tym konkretnego przepisu prawa z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych, który wyklucza możliwość realizacji inwestycji objętej wnioskiem na trenach użytków rolnych klasy IV i V. Zamiast tego, odwołano się do interesu społecznego, który – w ocenie organów - sprzeciwia się zmniejszaniu ilości gruntów rolnych użytkowanych na cele nierolne, powołano też art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.i.l.. W ocenie WSA we Wrocławiu jest bezsporne, że teren inwestycji obejmuje użytki rolne klasy IV i V, które w świetle art. 7 ust. 2 u.o.g.r.i.l. nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zdaniem sądu pierwszej instancji niewystarczające jest odwołanie się do zasady z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.i.l. bez powiązania z regulacjami szczegółowymi, normującymi korzystanie z gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Następnie zaznaczono, że orzekające w sprawie organy w ogóle nie rozważały słusznego interesu strony. Natomiast co do interesu publicznego, został on przez organy zdefiniowany w sposób zawężający, ograniczony wyłącznie do kwestii utrzymania dotychczasowego sposobu użytkowania gruntów rolnych. Tym samym pominięto całkowicie, że z perspektywy interesu publicznego nie pozostaje bez znaczenia ocena inwestycji pod kątem ograniczenia emisji gazów cieplarnianych i wykorzystania paliw kopalnych na cele energetyczne oraz zapewnienie zaopatrzenia ludności w energię elektryczną z rozproszonych źródeł. Wskazano, że organy pominęły również, że inwestycja fotowoltaiczna wcale nie musi oznaczać zaprzestania rolniczego użytkowania gruntów. Niejasna jest też zdaniem WSA we Wrocławiu argumentacja organów w części odwołującej się do ustaleń planu urządzeniowo-rolnego gminy [...]. Wyjaśniono, że okoliczność, że grunty klasy IV stanowią na terenie gminy około 48,8 % gruntów rolnych, zaś klasy V – 27,6% i że są to grunty przydatne rolniczo, nie wynika wniosek, że należy wyłączyć możliwość korzystania z nich na inne cele. WSA we Wrocławiu wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie należy przeprowadzić ocenę przedłożonego projektu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, biorąc pod uwagę art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz wymagania wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności u.o.g.r.i.l.
3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postanowienie uzgodnieniowe oparte na art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. nie jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, podczas gdy przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów rolnych, a słusznym interesem indywidualnego podmiotu i takie wyważenie wskazanych interesów w niniejszej sprawie wystąpiło;
b) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.i.l. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma charakter programowy, wyrażający jedną z zasad ogólnych ochrony gruntów rolnych i nie może stanowić samodzielnej podstawy do oceny zasadności realizacji określonych inwestycji na gruntach rolnych i tym samym odmowy uzgodnienia decyzji ustalającej warunki zabudowy, lecz powinien być stosowany w połączeniu z pozostałymi regulacjami tej ustawy, jak i innych ustaw, regulującymi kwestię dopuszczalności lub ograniczeń w użytkowaniu gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, podczas gdy jego prawidłowa wykładnia prowadzi do przyjęcia, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę do oceny zasadności określonych inwestycji na gruntach rolnych.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; względnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
4.3. Uzasadnione okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 u.o.g.r.i.l. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasadnie wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany (zob. np. wyrok NSA z 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1260/22 oraz wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2410/22 – CBOSA). Wniosek taki ma silne oparcie w art. 56 zdanie drugie u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W świetle tego przepisu, art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Innymi słowy, ogólne odwołanie się do wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym takich jak ład przestrzenny, ochrona środowiska, w tym ochrona gruntów rolnych i leśnych, prawo własności czy też walory ekonomiczne przestrzeni, nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1939/23, CBOSA). Rzecz jednak w tym, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie nie była decyzja o warunkach zabudowy, ale postanowienie uzgodnieniowe z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 53 ust. 3 pkt 6 w zw. z ust. 5 u.p.z.p.). Organ orzekając w sprawie wspomnianego uzgodnienia działa w warunkach uznania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 27 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2624/23, CBOSA). Oznacza to, że organ uzgodnieniowy dokonuje wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów rolnych a interesem indywidualnym inwestora. Kontrola sądowa rozstrzygnięć wydanych w warunkach uznania administracyjnego ma na celu przede wszystkim zweryfikowanie, czy organ uzgadniający nie przekroczył granic dyskrecjonalnej władzy, jaką wykonuje dokonując uzgodnień. Istotne naruszenie prawa może wówczas w szczególności przejawiać się w oczywistym przekroczeniu przez organ uzgodnieniowy swoich kompetencji (działaniu ultra vires) lub w oczywistym przekroczeniu granic swobodnego uznania, czyli działaniu w sposób arbitralny, dowolny, nie mający rzeczowego oparcia w stanie prawnym lub zebranym materiale. Oceny formułowane przez sąd administracyjny w ramach kontroli rozstrzygnięć uznaniowych nie mogą natomiast zastępować ocen organu wyspecjalizowanego w danej dziedzinie. W świetle bowiem zasady trójpodziału władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji RP), to ten wyspecjalizowany organ administracji, a nie sąd administracyjny, powołany jest do realizacji określonych zadań publicznych w ramach procedur dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 576/23, ONSAiWSA 2025/1/5 oraz wyrok NSA z 26 lutego 2026 r., sygn. akt II OSK 1612/22, CBOSA). W tym kontekście trzeba również zauważyć, że dokonywana przez starostę w ramach uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. ocena stanu faktycznego nie opiera się jedynie na przepisach prawa, lecz również na stanie wiedzy zawartej np. w prowadzonych ewidencjach i innej dokumentacji, którą dysponuje ten organ w ramach przyznanych mu kompetencji (por. wyrok NSA z 6 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 113/08 oraz wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 528/18 – CBOSA).
4.4. Mając na uwadze wskazane kryteria kontroli postanowień uzgodnieniowych należy zauważyć, że organy zebrały materiał dowodowy niezbędny do przeprowadzenia procesu ważenia interesu publicznego oraz interesu indywidualnego. Oprócz informacji z rejestru gruntów dołączono również rysunek studium oraz wyciąg z planu urządzeniowo-rolnego gminy [...]. Tym samym nie okazały się zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.
4.5 Ponadto, organy w sposób rzeczowy wyjaśniły, dlaczego w realiach niniejszej sprawy należy przyznać prymat interesowi publicznemu nad interesem prywatnym. Po pierwsze, znaczna część gruntów objętych wnioskiem pod produkcję przemysłową gruntów to wartościowe grunty IVa, czyli gleby orne średniej jakości, lepsze (zob. załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów - Dz. U. z 2012 r. poz. 1246 - por. np. wyrok NSA z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1870/23, CBOSA). Po drugie, ze specjalistycznego opracowania w postaci planu urządzeniowo-rolnego gminy wynika, że na terenie inwestycji znajdują się m.in. użytki sklasyfikowane jako żytnie bardzo dobre oraz żytnie dobre, zaś na terenie gminy jest tylko ok. 6% gruntów klasy III (brak jest gruntów klasy I i II). Po trzecie, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z 23 maja 2013 r., nr XXXIV.220.2013, przedmiotowe działki znajdują się na obszarze rolniczym (R). Studium nie ma waloru aktu prawa miejscowego (zob. art. 9 ust. 5 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji), ale jako akt określający politykę przestrzenną gminy stanowi istotny element uwzględniany przy ocenie, czy organ uzgodnieniowy nie działał w danej sprawie arbitralnie.
4.6. Uzasadniony okazał się również zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.i.l. Na tle tego przepisu, w utrwalonym już orzecznictwie NSA, wskazuje się, że każdy grunt rolny, również grunty klas bonitacyjnych innych niż klasy I-III, podlega ochronie. W szczególności, organ uzgadniający może uznać, że planowana inwestycja na gruntach rolnych jest sprzeczna z celami ochrony gruntów rolnych przewidzianymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 34/17; wyrok NSA z 19 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1528/21 oraz wyrok NSA z 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 2360/23 – CBOSA). W tym kontekście należy również zwrócić uwagę na art. 6 ust. 1 u.o.g.r.i.l., w świetle którego na cele nierolne i nieleśne można przeznaczyć przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.
4.7. Zaskarżone postanowienie nie narusza również, wskazanego w skardze, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Otóż organy właściwie wyważyły konstytucyjnie chronione własności, takie jak prawo własności oraz potrzeby ochrony środowiska (art. 5, art. 31 ust. 3 oraz art. 74 Konstytucji RP). Warto dodać, że w sprawie nie sposób mówić o naruszeniu istoty prawa własności, skoro wnioskowany sposób zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości, tj. zabudowa przemysłowa, nie koresponduje ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa (art. 140 k.c.), którym, w odniesieniu do gruntów rolnych, jest prowadzenie działalności rolniczej (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2140/20, CBOSA).
4.8. W sprawie nie doszło również do naruszenia zasady zaufania, zasady równości oraz zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań (art. 8 k.p.a.). W skardze nie wykazano przy tym, o jakiej konkretnie "powszechnej praktyce rozstrzygania spraw" jest mowa. Jeżeli z kolei chodzi o rozważanie innych interesów publicznych niż ochrona gruntów rolnych, w tym promowanie odnawialnych źródeł energii, to zagadnienie to należy rozpatrywać w kontekście jednej z podstawowych zasad ochrony środowiska, jaką jest zasada kompleksowości. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54; dalej: "p.o.ś."), ochrona jednego lub kilku elementów przyrodniczych powinna być realizowana z uwzględnieniem ochrony pozostałych elementów. W świetle tej zasady, dążenie do rozwoju energetyki ze źródeł odnawialnych nie oznacza, że przestaje być aktualny obowiązek ochrony tak istotnej części środowiska, jaką są grunty rolne, których zachowanie w dobrym stanie jest uzasadnione również innym ważnym interesem publicznym, jakim jest tzw. bezpieczeństwo żywnościowe. Również zatem w świetle zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP), pod budowę farm fotowoltaicznych powinny być przede wszystkim przeznaczane nieużytki i grunty o najniższej przydatności produkcyjnej, wyjątkowo zaś grunty rolne klas wyższych (por. np. wyrok NSA z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1870/23, CBOSA). Bezprzedmiotowe było przy tym odwołanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do tzw. agrowoltaiki (lub agrofotowoltaiki). Otóż oceniany przez organy uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy nie dotyczy w ogóle tego rodzaju przedsięwzięcia. Agrofotowoltaika polega bowiem na równoległym prowadzeniu na danym terenie specjalnej działalności rolniczej oraz produkcji energii z wykorzystaniem odpowiednio ukształtowanych oraz rozmieszczonych paneli słonecznych (zob. np. P. Gajewski, Prawnopodatkowe skutki agrofotowoltaiki na gruncie podatku od nieruchomości, "Nieruchomości" 2023, s. 329-321 i cyt. tam piśmiennictwo). Natomiast w odniesieniu do planowanej zabudowy przemysłowej aktualne jest ustalenie, że grunty rolne znajdujące się pod panelami fotowoltaicznymi nie będą w ogóle uprawiane, a nadto ograniczony zostanie dostęp wody i światła słonecznego do istotnej części takich gruntów. Tego rodzaju konkluzja koresponduje z takimi podstawowymi zasadami ochrony środowiska, jak zasada wysokiego poziomu ochrony środowiska oraz zasady prewencji i ostrożności (art. 6 p.o.ś. w zw. z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 37 Karty Praw Podstawowych EU; por. np. wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1165/22, CBOSA). Przypomnieć w tym miejscu należy, że istota zasady prewencji sprowadza się do założenia, że w pierwszej kolejności należy podejmować działania, które mogą zapobiec negatywnym skutkom dla środowiska. Z kolei w świetle zasady ostrożności (przezorności), racjonalne, istotne wątpliwości co do negatywnego wpływu na środowisko rozstrzyga się na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji – in dubio pro natura (por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 396/21 oraz wyrok NSA z 9 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 181/24 - CBOSA).
4.9. Końcowo należy wskazać, że organy nie mogły naruszyć art. 7a k.p.a. Otóż sprawa administracyjna, w ramach której orzekały organy współdziałające, nie dotyczyła nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia. Przedmiotem tego postępowania było bowiem przyznanie stronie uprawnienia w postaci ustalenia warunków zabudowy. Do tego rodzaju spraw administracyjnych art. 7a k.p.a., podobnie zresztą jak art. 81a k.p.a., nie znajduje w ogóle zastosowania (por. np. wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 535/22; wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2598/21; wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 269/24; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, teza 2 do art. 7a).
4.10. Mając powyższy na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, a na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.