II OSK 484/05

SA/Sz 440/03 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2004-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-02-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak /sprawozdawca/
Danuta Strzelecka-Kuligowska /przewodniczący/
Marzena Iwankiewicz
Symbol z opisem
601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 484/05 - Wyrok NSA z 2006-02-02
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka–Kuligowska Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Asesor WSA Arkadiusz Windak /spr./ Protokolant Anna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2004r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego o d d a l a skargę
Uzasadnienie
U Z A S A D N I E N I E :
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego , na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), decyzją z dnia [...] r., nr [...] nakazał Z. R. i Z. Ł. rozebrać budynek [...] wybudowany bez wymaganego pozwolenia na działce nr [...] przy ul. S. w M.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Z. R. i Z. Ł. w lipcu [...] r., posiadając jedynie decyzje o warunkach zabudowy, wybudowali [...],[...] o wym. [...] m x [...] m, wys. [...] m, pełniący rolę [...] dla [...] prowadzonego przez w/w w ramach spółki cywilnej na działce nr [...]. Na budowę obiektu Z. R. i Z. Ł. nie posiadali stosownego pozwolenia oraz zgody użytkownika wieczystego – S. [...] "B", która w dniu [...] r. rozwiązała z nimi umowę dzierżawy z dnia [...] r.
W złożonym od tej decyzji odwołaniu Z. R. podał, że w latach [...] firma "B." zwróciła się z prośbą o przejęcie w dzierżawę na okres [...] lat działki nr [...] i zagospodarowanie jej budynkiem , [...] a tym samym urządzenie tam [...]. Na tą okoliczność została zawarta umowa dzierżawy, która wbrew twierdzeniem organu I instancji, nigdy nie została rozwiązana. Uzyskawszy decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rozpoczęte zostały pierwsze prace ziemno-budowlane.
Dalej odwołujący się przyznał, że z uwagi na to, że była to jego pierwsza inwestycja budowlana, wydawało mu się, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest znaczną przepustką do tego przedsięwzięcia. Nadto, z Urzędu Gminy w D. uzyskał informację, że wymagane pozwolenie na budowę otrzyma w ciągu kilku dni. Po uzyskaniu kredytu w wys. [...] zł. na zakup materiałów i urządzeń budowlanych rozpoczęte zostały pierwsze prace. Wówczas to S. "B." ujawniła, że grunty działki [...] nie są wyłączone z produkcji [...] i że złożony przez nią wniosek do L. P. o wyłącznie nie został jeszcze rozpatrzony.
Z. R. podniósł również, że nie został wezwany na wizję terenu przeprowadzoną w dniu [...] r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w oparciu o którą wydano kwestionowaną decyzję z [...]
Wskazał także, iż w dniu [...] otrzymał od Starosty postanowienie informujące o tym, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany p.n. "[...]..." wymaga małego uzupełnienie, do czego zobowiązano go w terminie [...] dni.
W związku z powyższym Z. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji nr [...] prosząc jednocześnie o uwzględnienie faktu, że inwestycja była w całości finansowana , [...] a utrzymanie w mocy nakazu rozebrania budynku spowoduje kompletną ruinę finansową, prowadząc do zachwiania sytuacji materialnej jego rodziny.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 48 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, decyzją z dnia [...] r., nr [...] , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przywołując treść art. 28 ustawy Prawo budowlane stwierdził, że inwestorzy nie dopełnili obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w związku z czym, organ I instancji obowiązany był wydać decyzję o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez takiego pozwolenia.
Ustosunkowując się do argumentów zawartych w odwołaniu organ wyjaśnił, że strony postępowania zostały prawidłowo zawiadomione o terminie oględzin wyznaczonych na dzień [...] r., mimo to na oględziny nie stawiły się. Jednocześnie wskazał, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie pozwalają organom nadzoru budowlanego na odstąpienie od wydania nakazu rozbiórki ze względu na okoliczności podniesione w odwołaniu.
S. R. złożył na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Ośrodka Zamiejscowego zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 7, art. 9, art. 11, art. 12, art. 13, art. 75, art. 79 i art. 105 k.p.a. oraz art. 67, art. 68, art. 69, art. 70 i art. 73 zawartych w rozdziale 8 Konstytucji RP.
Skarżący przedstawiając, podobnie jak w odwołaniu, dotychczasowy przebieg postępowania stwierdził, że spodziewany okres uzyskania pozwolenia na budowę wydłużył się z przyczyn od niego niezależnych. Jednocześnie wyjaśnił, że na stałe zamieszkuje [...] km od M., czyli od miejsca w którym realizował inwestycję, w związku z czym niektóre wnioski i sprawy prowadził "[...] " co było dodatkową barierą w szybkim załatwianiu spraw. Dodatkowo choroba, z którą boryka się od [...] lat – [...], często nie pozwalała mu "pilnować" urzędników aby przyśpieszyć pewne proste, a jakże skomplikowane sprawy.
Nadto podniósł, że gdyby wiedział o terminie wizji, nawet kilka dni wcześniej, sfinalizowałby rozpoczętą sprawę lub chociaż poprosił o ugodę, powołując się na art. 114-116 k.p.a. Wydanie decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zamknęło mu równocześnie rozpoczętą procedurą uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy Starosta postanowieniem z dnia [...] r. wezwał go do usunięcia braku wniosku o uzyskanie pozwolenia na budowę dając mu na to [...] dni.
Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została zbyt pochopnie bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
W trakcie rozprawy sądowej w dniu [...] r. Prezes Zarządu S R. "B" w S. – A. J., wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego , utworzony został z dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny , który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone.
Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana pod kątem zgodności prawem doprowadziła Sąd do przekonania, że decyzja ta odpowiada prawu.
Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.).
Art. 28 stanowi jedną z naczelnych zasad Prawa budowlanego, wedle której, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30). Z kolei w myśl art. 48 w/w ustawy, właściwy organ zobowiązany jest nakazać, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.
Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że zrealizowanie budynku [...] wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Poza sporem jest również to, że mimo nie posiadania pozwolenia na budowę, rozpoczęcie pierwszych prac przy budowie tego obiektu nastąpiło w [...] r.
Podstawa skargi została oparta na zarzucie nie uwzględnienia w prowadzonym postępowaniu przez organy nadzoru budowlanego faktu toczącego się postępowania przed Starostą w sprawie wydania pozwolenia na budowę objętego nakazem rozbiórki obiektu.
Zarzut ten należało uznać jako nietrafny. Wobec niekwestionowanego naruszenia w realizowanym procesie budowlanym art. 28 ustawy Prawo budowlane, polegającego na rozpoczęciu robót budowlanych bez wymaganej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę tegoż samego obiektu budowlanego, nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego I i II instancji. Skład orzekający w pełni podzielił, konsekwentnie prezentowany w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane, wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, a ewentualne postępowanie w tym przedmiocie powinno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę po zakończeniu robót budowlanych stanowiłoby rażące naruszenie przepisów rozdziału 4 ustawy Prawo budowlane kwalifikujące się do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć bowiem wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych.
Realizacja robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę (vide: wyrok NSA z [...] r., IV SA [...] nie publ.; wyrok NSA z dnia [...] r., IV SA [...]).
Kolejny zarzut poruszony w skardze dotyczył naruszenia zasad postępowania związanych z niezapewnieniem skarżącemu czynnego udziału w przeprowadzeniu dowodu z oględzin budynku [...].
W ocenie Sądu również ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podejmował niejednokrotne próby przeprowadzenia oględzin w obecności stron postępowania. I tak np. pismem z dnia [...] r. skutecznie zawiadomił skarżącego o terminie wizji lokalnej wyznaczonej na dzień [...] r. o godz. [...] (dowód: znajdujące się w aktach administracyjnych pismo nr [...] z [...] r. wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru).
Pomimo skutecznego doręczenia zawiadomienia, skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa wzięcia udziału w przeprowadzonych oględzinach.
W związku z tym, że udział w przeprowadzaniu tej czynności dowodowej nie jest obowiązkowy, nieobecność strony w trakcie wykonywania oględzin nie stoi na przeszkodzie do uznania danej czynności za udowodnioną. W protokole odzwierciedlającym zakres dokonanych w dniu [...] r. ustaleń stwierdzono m.in., że na działce nr [...] przy ul. S. w M. znajduje się [...] bez [...], . [...] o wymiarach [...] m x [...] m, wys. [...] m. Przeprowadzone w dniu [...] r. oględziny w obecności przedstawiciela S. "B." ustalenia te jedynie potwierdziły. Ustaleń tych skarżący nie kwestionuje.
Zdaniem Sądu, nieuczestniczenie przez skarżącego w przeprowadzeniu dowodu z oględzin nie mogło mieć wpływu na wyjaśnienie niespornego stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji na jej wynik. Trafność ustaleń potwierdza zgromadzony materiał dowodowy w tym m.in. treść udzielonych przez skarżącego wyjaśnień zawartych w odwołaniu i we wniesionej skardze.
Przedstawiona w skardze sugestia o możliwym załatwieniu sprawy w trybie art. 114-116 k.p.a., tj. w drodze ugody administracyjnej, z prawnego punktu widzenia nie jest możliwa do zaakceptowania. Zgodnie z art. 114 k.p.a. w sprawie, w której toczy się postępowanie przed organem administracji publicznej, strony mogą zawrzeć ugodę - jeżeli przemawia za tym charakter sprawy, przyczyni się to do uproszczenia lub przyspieszenia postępowania i nie sprzeciwia się temu przepis prawa.
W niniejszym postępowaniu przepis ten nie mógł być zastosowany. Przesądzały o tym zarówno okoliczności jak i przedmiot sprawy, tj. w szczególności obowiązujące w tym zakresie przepisy Prawa budowlanego.
Jak już wskazano wyżej, organy nadzoru budowlanego, zobligowane jednoznacznym brzmieniem art. 48 ustawy Prawo budowlane, obowiązane były wydać nakaz rozbiórki każdego obiektu lub jego części wybudowanego w ramach samowoli budowlanej. W/w przepis nie dawał w tym zakresie organom uprawnień do uznaniowego załatwienia sprawy. Brak świadomości prawnej - nieznajomość przepisów Prawa budowlanego, czy też interes strony (sytuacja rodzinna, materialna), nie mogły mieć wpływu na treść dokonanego rozstrzygnięcia.
Jedyny wyjątek od orzeczenia nakazu rozbiórki określał art. 49 w/w ustawy, który dopuszczał, pod pewnymi warunkami, możliwość odstąpienie od wydania nakazu rozbiórki obiektów, od zakończenia budowy których upłynęło [...] lat. W związku z tym, że budynek [...] został zrealizowany w [...] r. przepis art. 49 nie mógł być zastosowany w sprawie.
W tych okolicznościach faktycznych i prawnych organy nadzoru budowlanego trafnie podjęły decyzje oparte na art. 48 ustawy Prawo budowlane, nakazując rozbiórkę budynku [...] wykonanego w ramach samowoli budowlanej.
Odnosząc się wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP, tj. mających znajdować się w rozdziale 8: art.67, art.68, art.69, art.70 i art.73, Sąd stwierdził, że w obowiązującej ustawie z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483, sprost. Dz. U. z 2001 r. Nr 28, poz. 319), rozdział VIII zatytułowany "Sądy i Trybunały" zawiera artykuły od nr 173 do nr 201. Jak można domniemać skarżący przywołując konkretne przepisy rozdziału 8 w istocie powołał się na Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej z 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36 ze zm.), która utraciła moc z dniem 17 października 1997 r. W związku z powyższym niezasadne stało się analizowanie treści nieobowiązujących już przepisów prawa.
Pomimo to Sąd, działając z urzędu w oparciu art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i dokonując oceny niniejszej sprawy w zakresie wykraczającym poza granice określone zarzutami skargi, nie dostrzegł w sprawie naruszenia konstytucyjnych praw i wolności skarżącego, które skutkować miałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Na marginesie można wskazać, że stanowiący podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane był poddany ocenie przez Trybunał Konstytucyjny pod kątem jego zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. Wyrokiem z dnia [...] r., SK [...] ([...] ) Trybunał uznał, że przepis ten jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że skoro zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa, skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw musiała ulec oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).