II OSK 482/23

II OSK 482/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1144/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 148 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 53 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1144/22 w sprawie ze skargi R. sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 marca 2022 r. znak: KOC/119/Ar/21 w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1144/22 oddalił skargę R. sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w Z. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 24 marca 2022 r. nr KOC/119/Ar/21 utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z 11 grudnia 2020 r. nr 11/U/o/2020/cp, którą w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej o wznowienie postępowania odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej tego organu z 25 kwietnia 2017 r. nr 10/U/2017/cp o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Sąd Wojewódzki stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej Kpa). Podkreślono, że w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, w którym skarżąca nie była właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej inwestycją, zawiadomienie o decyzji nastąpiło skutecznie w trybie publicznego ogłoszenia zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej upzp) w zw. z art. 49 Kpa. W konsekwencji termin do złożenia wniosku rozpoczął bieg po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia decyzji, a nie od dnia faktycznego powzięcia o niej wiadomości przez stronę. Ponadto Sąd I instancji nie dopatrzył się podstaw do wyłączenia organu lub jego pracowników na podstawie art. 24 i art. Kpa.
2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania oraz prawa materialnego:
a) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej Ppsa), w zw. z art. 53 ust. 1 upzp, w zw. z art. 10 § 1 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, poprzez nieprawidłowe uznanie, że skarżąca kasacyjnie nie została pozbawiona bez własnej winy możliwości udziału w postępowaniu, którego wznowienia się domagała, co ma swe źródło w nieprawidłowym uznaniu, że dla zawiadamiania skarżącej w toku postępowania, w którym zapadła decyzja Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z 25 kwietnia 2017 r. wystarczające było dokonanie obwieszczeń, co doprowadziło finalnie do oddalenia wniesionej skargi, pomimo że Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy na etapie postępowania, w którym wydano decyzję, której uchylenia domagała się skarżąca nie uznawał ją za stronę postępowania, a zatem dokonywane obwieszczenia w zamiarze organu nigdy nie były kierowane do skarżącej,
b) art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 148 § 1 i 2 Kpa poprzez poczynienie przez WSA nieprawidłowych ustaleń co do niezachowania przez skarżącą terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, w którym zapadła decyzja Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z 25 kwietnia 2017 r. wobec uznania, że termin ten należy liczyć od dnia wystąpienia fikcji doręczenia decyzji w drodze publicznego obwieszczenia, co doprowadziło do oddalenia skargi,
c) art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 Kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt 4, art. 24 § 3 i art. 27 § 1 Kpa, poprzez oddalenie skargi, pomimo że działania Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy i jego członków podejmowane były z pogwałceniem zasady bezstronności organu administracyjnego;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi skarżącej na podstawie art. 151 Ppsa w sytuacji, gdy Sąd I instancji winien stwierdzić naruszenia podniesionych przez skarżącą przepisów prawa, a dalej winien był uchylić decyzje organów obu instancji.
W związku z powyższymi zarzutami w skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu – zestawienia postępowań o wydanie warunków zabudowy dla działki nr ew. [...].
3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
4.2. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności postępowania zostały enumeratywnie wymienione w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie żadna z tych przesłanek nie wystąpiła.
4.3. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ocena prawidłowości zastosowania przez organy administracji, a w ślad za nimi przez Sąd I instancji, przepisów dotyczących wznowienia postępowania administracyjnego, w szczególności przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa oraz terminów do złożenia wniosku o wznowienie, określonych w art. 148 Kpa. Istota sporu sprowadza się bowiem do ustalenia, czy skarżąca, jako użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiedniej, została pozbawiona udziału w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego bez własnej winy, a jeśli tak – czy dochowała terminu do żądania wznowienia tego postępowania.
4.4. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego rządzi się szczególnymi zasadami zawiadamiania stron, które stanowią lex specialis wobec ogólnych reguł Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 53 ust. 1 upzp, w brzmieniu obowiązującym w dacie prowadzenia pierwotnego postępowania, o wszczęciu postępowania oraz o postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Taki tryb notyfikacji, odwołujący się do art. 49 Kpa, ma na celu usprawnienie procesu inwestycyjnego i stanowi realizację zasady szybkości postępowania.
4.5. Sąd I instancji trafnie przyjął, że w realiach niniejszej sprawy organy administracji prawidłowo zastosowały tryb zawiadamiania przewidziany w art. 53 ust. 1 upzp. Skarżąca nie była ani inwestorem, ani właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której planowano inwestycję. Jej interes prawny wynikał z faktu bycia użytkownikiem wieczystym działki sąsiedniej. Wobec takiej kategorii stron ustawodawca przewidział zawiadomienie w drodze publicznego ogłoszenia. W świetle utrwalonej linii orzeczniczej fikcja prawna doręczenia, o której mowa w art. 49 Kpa, wyznacza moment, od którego należy liczyć termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania (por. wyroki NSA z 8 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 715/08, 4 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 500/14, 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1058/20, 4 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1637/22). Nie można zatem podzielić zarzutu skarżącej, że została ona, bez własnej winy, pozbawiona udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa). Sposób zawiadomienia był zgodny z prawem, a brak faktycznego zapoznania się z jego treścią przez stronę obciąża tę stronę, a nie organ (por. wyrok NSA z 28 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 59/17).
4.6. Niezależnie od powyższego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 Kpa. Termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W przypadku zawiadomienia w drodze publicznego ogłoszenia, datą, w której strona dowiedziała się o decyzji, jest dzień, w którym nastąpił skutek doręczenia w trybie art. 49 Kpa. Skarżąca powzięła wiadomość o decyzji z 25 kwietnia 2017 r. najpóźniej z upływem 14 dni od dnia jej publicznego ogłoszenia, a wniosek o wznowienie złożyła dopiero 4 marca 2020 r. Podnoszona przez skarżącą okoliczność, że o decyzji faktycznie dowiedziała się dopiero 13 lutego 2020 r., nie może podważyć fikcji prawnej doręczenia, zwłaszcza gdy, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, nie wykazano żadnych obiektywnych przeszkód uniemożliwiających zapoznanie się z obwieszczeniem w terminie.
4.7. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 Kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i § 3 oraz art. 27 § 1 Kpa. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że gmina w postępowaniu administracyjnym może występować w dwojakiej roli: jako organ władzy publicznej (imperium) oraz jako podmiot praw cywilnych (dominium). Sam fakt, że organ gminy prowadzi postępowanie na wniosek tej samej gminy, nie stanowi automatycznej przesłanki do wyłączenia tego organu lub jego pracowników (por. wyroki NSA z: 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 88/10, 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2760/12, 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2658/17). Konieczne jest wykazanie istnienia konkretnych okoliczności mogących wywołać uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że skarżąca takich okoliczności nie uprawdopodobniła.
4.8. W konsekwencji bezzasadności powyższych zarzutów, nie mógł odnieść skutku również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, który skarżąca wiązała z uchybieniami proceduralnymi, których Sąd I instancji się nie dopuścił.
4.9. W tych okolicznościach prawnych wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci zestawienia postępowań był bezprzedmiotowy. Skoro bowiem wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu, a podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa nie zaistniała, to prowadzenie dalszego postępowania dowodowego było zbędne, albowiem nie mogłoby ono podważyć prawidłowości stanowiska Sądu I instancji w kluczowych dla sprawy kwestiach.
4.10. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne.
4.11. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.
4.12. Odnosząc się zaś do wniosku organu I instancji o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należało uznać go za niedopuszczalny. Po pierwsze, Prezydent m. st. Warszawy będąc organem, który wydał decyzję w I instancji nie może występować w niniejszej sprawie jako uczestnik postępowania. Powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przezeń swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 1183/19). Po drugie, art. 204 Ppsa daje podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów tylko organowi i skarżącemu.