II OSK 480/25

II OSK 480/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
IV SAB/Wr 450/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-11-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100c, art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wr 450/24 w sprawie ze skargi D. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały 1) uchyla zaskarżony wyrok w punktach I, II, III oraz V i w tym zakresie oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 listopada 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 450/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. R. (dalej: "skarżący") na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: "Wojewoda" bądź "organ") postępowania w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, stwierdził, że Wojewoda przewlekle prowadził postępowanie i miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I), zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt II), przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1000 zł (pkt III), oddalił dalej idącą skargę (pkt IV) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt V).
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w dniu 13 grudnia 2021 r. (data wpływu do organu) skarżący wystąpił do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Pismem z dnia 12 września 2022 r. organ poinformował stronę, że warunkiem uzyskania pozytywnej decyzji w związku z ubieganiem się o zezwolenie na pobyt stały z tytułu posiadania polskiego pochodzenia i zamiaru osiedlenia się na terytorium RP na stałe jest przedłożenie przez wnioskodawcę w terminie 45 dni: (-) oryginału dokumentu (dokumentów), z których wynika że co najmniej jedno z rodziców, dziadków lub dwoje pradziadków było narodowości polskiej; (-) oryginału dokumentu (dokumentów) potwierdzających pokrewieństwo wnioskodawcy z członkiem/członkami rodziny posiadającymi w dokumentach informację o polskiej narodowości; (-) dokumentów potwierdzających związek (związki) z polskością; (-) tłumaczenia na język polski ww. dokumentów wykonanego przez tłumacza przysięgłego wpisanego na listę tłumaczy przysięgłych; (-) sporządzonego drzewa genealogicznego rodziny w oparciu o złożone dokumenty, z podaniem daty urodzenia i stopnia pokrewieństwa między wnioskodawcą a danym członkiem rodziny uwzględnionym w drzewie genealogicznym; (-) uzupełnionej listy wszystkich załączonych w oryginale dokumentów wraz ze sporządzonym dokładnym opisem dokumentów z zastosowaniem następującej formy: seria, nr dokumentu, rodzaj dokumentu (akt urodzenia, małżeństwa, zgonu, wyciąg z USG), kogo dotyczy oryginał dokumentu (nazwisko i imię).
W dniu 12 września 2022 r. organ, na podstawie art. 202 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354, ze zm.; dalej: "u.c."), wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w siedzibie Urzędu w dniu 19 października 2022 r., pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Nadto, z
uwagi na złożenie niekompletnego wniosku, na podstawie art. 64 § 2 ustawy 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: "K.p.a.") w związku z art. 203 ust. 1 i ust. 2 u.c., wezwał wnioskodawcę do przedstawienia w dniu 19 października 2022 r., pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe (wraz z okazaniem oryginału do wglądu) oraz czterech sztuk aktualnych fotografii. Pismem z dnia 20 września 2022 r. Wojewoda, w trybie art. 207 ust. 1 i ust. 2 u.c., wystąpił do właściwych służb z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniach 28 kwietnia i 19 października 2022 r. skarżący nadesłał uzupełniającą dokumentację, natomiast przy piśmie z dnia 2 lutego 2024 r. dodatkową dokumentację. 19 października 2022 r. pobrano od niego w siedzibie organu odciski linii papilarnych.
Następnie Sąd stwierdził, że w dniu 24 kwietnia 2024 r. do Wojewody wpłynęło ponaglenie skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie, zaś w dniu 30 kwietnia 2024 r. skarga do sądu, w której skarżący domagał się stwierdzenia przewlekłości organu w rozpoznaniu wniosku, zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości oraz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Po odnotowaniu wpływu skargi 15 maja 2024 r. Wojewoda wystąpił do Komendanta Placówki Straży Granicznej z wnioskiem o przeprowadzenie przez właściwą jednostkę czynności sprawdzających celem weryfikacji dokumentów przedłożonych przez skarżącego. Pismem z 20 maja 2024 r. organ wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w sprawie, wyznaczając termin jej przesłuchania na 11 lipca 2024 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując m.in. na regulacje ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103, ze zm., dalej: "u.p.o.u."), wstrzymujące lub zawieszające bieg terminów na załatwienie sprawy w postępowaniu administracyjnym.
Sąd zauważył, że na dzień złożenia wniosku (13 grudnia 2021 r.) obowiązywał termin 3 miesięcy na załatwienie sprawy (art. 210 ust. 1 u.c.), przy czym zaznaczył, że w związku z wejściem w życie w dniu 29 stycznia 2022 r. ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 91; dalej: "nowelizacja"), nastąpiło wydłużenie tego terminu do 6 miesięcy.
Pierwsze czynności w sprawie Wojewoda podjął po upływie terminu, w jakim sprawa, zgodnie z ustawą, powinna zostać zakończona (12 września 2022 r.) i nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie (art. 36 § 1 K.p.a.). Sąd podkreślił, że art. 210 ust. 2 u.c. wyznaczający początek biegu terminu do wydania decyzji w sprawie, nie zwalnia organu od wezwania do dopełnienia czynności, o jakim mowa w tym przepisie, a warunkujących rozpoczęcie biegu terminu do załatwienia sprawy. O przewlekłości organu w załatwieniu sprawy świadczy fakt wezwania skarżącego do osobistego stawiennictwa i uzupełnienia braków formalnych wniosku po upływie 9 miesięcy od daty jego wpływu, a także to, że dopiero 20 września 2022 r. została wdrożona obowiązkowa procedura przewidziana w art. 207 ust. 1 i ust. 2 u.c. Opieszałość organu zachodziła także na dalszym etapie postępowania, gdyż kolejne czynności zostały podjęte 15 maja i 11 lipca 2024 r.
Z tych względów Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej "P.p.s.a."), która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Wobec niewydania przez organ decyzji o zezwoleniu skarżącemu na pobyt, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Ponadto przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 1000 zł i wskazał, że jest ona adekwatna do stopnia naruszenia prawa (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Dalej idącą skargę Sąd oddalił, a o kosztach postępowania orzekł zgodnie z art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 u.p.o.u. poprzez stwierdzenie przewlekłości organu z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie stronie skarżącej od Wojewody sumy pieniężnej, w sytuacji gdy zgodnie z art. 100c ust. 4 u.p.o.u. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u. w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa;
2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 u.p.o.u. poprzez stwierdzenie przewlekłości organu z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie stronie skarżącej od Wojewody sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100d ust. 4 u.p.o.u. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u. w okresie do dnia 30 września 2025 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżącego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów. Wskazał jednocześnie, że w dniu 29 listopada 2024 r. została wydana decyzja w następstwie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, którą doręczono skarżącemu 6 grudnia 2024 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Trafne okazały się zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 i ust. 4 u.p.o.u. oraz art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 i ust. 4 u.p.o.u..
Kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy ma zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania przepisów art. 100c i art. 100d u.p.o.u. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku w ogóle nie odniósł się do tej kwestii poprzestając na analizie akt administracyjnych i odnotowaniu czynności organu po złożeniu wniosku przez skarżącego pod kątem zachowania przez organ zasad i terminów określonych w przepisach K.p.a. oraz u.c. Według zaś wnoszącego skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej oceny zasadności skargi na przewlekle prowadzenie postępowania, gdyż w dniu orzekania obowiązywały art. 100c i art. 100d u.p.o.u., które miały zastosowanie w niniejszej sprawie.
Należy wyjaśnić, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszły w życie przepisy odnoszące się do biegu terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tj. ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830). Na podstawie art. 1 pkt 44 tej ustawy do przepisów u.p.o.u. dodano art. 100c. Zgodnie z art. 100c ust. 1 u.p.o.u. w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej; 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji; 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie do u.p.o.u. - z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. - został wprowadzony art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów, początkowo do 24 sierpnia 2023 r., a kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin: do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 1088), potem do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz. U. poz. 232), zaś aktualnie do 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. poz. 854; dalej: "ustawa zmieniająca z 2024 r."). Przepis art. 100d u.p.o.u. przedłużył więc w istocie obowiązywanie określonych w art. 100c u.p.o.u. zasad biegu terminów załatwiania spraw prowadzonych od 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r.
Przepisy te odnoszą się do każdego cudzoziemca w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.c., który inicjuje jedno z postępowań (udzielenia, zmiany, cofnięcia zezwolenia), a więc dotyczą nie tylko osób będących obywatelami Ukrainy, którzy przybyli do Polski w związku z agresją Federacji Rosyjskiej na Ukrainę. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki NSA z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/2; 13 lutego 2024 r., sygn. akt 2362/23; 7 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 1286/23; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24), które skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela.
Wniosek skarżącego, obywatela [...], o udzielenie zezwolenia na pobyt stały wpłynął do organu 13 grudnia 2021 r., a zatem przed wejściem w życie powołanych przepisów odnoszących się do biegu terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców. Według regulacji prawnej w dniu złożenia wniosku, stosownie do art. 210 ust. 1 u.c., postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia. Następnie, 29 stycznia 2022 r. weszła w życie nowelizacja, która określała w art. 1 pkt 39, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 1 nowelizacji, do postępowań wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 oraz ustawy zmienianej w art. 3 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13. Z kolei w myśl art. 13 ust. 1 nowelizacji, w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 3 nowelizacji, jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Powyższe uzasadnia stwierdzenie, że w okolicznościach niniejszej sprawy, miał zastosowanie art. 210 u.c. w związku z art. 13 ust. 1 i 3 nowelizacji, a mianowicie od 29 stycznia 2022 r. na nowo rozpoczął swój bieg termin na rozpoznanie wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt stały, który wynosił 6 miesięcy. Zaznaczyć jednak wypada, że od 15 kwietnia 2022 r. obowiązują przepisy art. 100c, a od 1 stycznia 2023 r. - art. 100d u.p.o.u., które w sprawie zezwolenia na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej tamowały rozpoczęcie biegu terminu na jej załatwienie, a przede wszystkim uniemożliwiały wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Oznacza to, że skoro termin na rozpoznanie wniosku skarżącego z 13 grudnia 2021 r. nie upłynął (art. 210 u.c. w związku z art. 13 ust. 1 i 3 nowelizacji) obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było rozpatrzenie skargi na przewlekle prowadzenie postępowania z uwzględnieniem art. 100c i art. 100d u.p.o.u. Przepisy te zezwoliły na czasowe wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt stały w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Innymi słowy bieg tego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Istotną kwestią jest okres, w którym ustawodawca polski wyłączył prawo badania przez sądy administracyjne stanu zaniechań wojewodów w prowadzeniu postępowań w sprawach wymienionych w art. 100c i 100d u.p.o.u. Sąd pierwszej instancji orzekał w dniu 14 listopada 2024 r., kiedy obowiązywała nowelizacja u.p.o.u. wprowadzona ustawą zmieniającą z 2024 r.
W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że obowiązywanie kolejnych nowelizacji nie może naruszać zasady proporcjonalności i efektywności. Zwraca się bowiem uwagę na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Federację Rosyjską działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Tym samym czasowe ograniczenie prawa do sądu uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. W konsekwencji jednak każdorazowo należy dokonywać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat tych wyjątkowych okoliczności, o ile miały one miejsce w dacie rozstrzygnięcia przez sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegał, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności istniejących w chwili wydania zaskarżonego wyroku (por. np. wyroki NSA z: 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 18 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1846/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1188/24). Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.p.o.u. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., sygn. Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93).
W realiach rozpoznawanej sprawy przez "istotną zmianę okoliczności" należy rozumieć nie tylko zmniejszenie liczby wniosków pobytowych wpływających do wojewodów. Będzie to również stan, w którym zwiększona liczba tych wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym - obecnie ponad trzyletnim - okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Z publikowanych danych wynika, że w porównaniu z latami wcześniejszymi w roku 2022 nastąpił znaczny wzrost liczby wniosków pobytowych, jakie wpłynęły do wojewodów, co bez wątpienia należy wiązać z wybuchem wojny w Ukrainie. Natomiast w kolejnych latach (2023-2024) wpływ ten kształtował się na zbliżonym poziomie (zob. https://www.gov.pl/web/udsc/zestawienia-roczne).
Zdaniem NSA ponad dwuletni okres (od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r.) należy uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne. Tym bardziej, że chodzi o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" (dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności), lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP.
W konsekwencji NSA w składzie rozpoznającym sprawę doszedł do przekonania, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego - czwartego z rzędu - przedłużenia obowiązywania art. 100d u.p.o.u. po 30 czerwca 2024 r. W związku z tym brak podstaw do zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej z 2024 r. w zakresie, w jakim przedłużono, po raz kolejny, do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.p.o.u., jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Takie rozwiązanie, w świetle tego, że odpadła przesłanka konieczności określona w art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych (Dz.U.UE.2007.C.303.01; dalej: "KPP") stanowi oczywistą sprzeczność z art. 47 KPP, zgodnie z którym każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule (zdanie pierwsze). Stanowisko takie zajął już Naczelny Sąd Administracyjny (zob. m.in. wyroki z: 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2499/24; 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2942/24; 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2939/24; 10 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 3154/24; 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2719/24).
Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe, odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty. Sytuacja taka może zachodzić szczególnie wówczas, gdy norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie.
NSA w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że taka właśnie sytuacja, a mianowicie oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej, miała miejsce w odniesieniu do art. 100d ust. 1 - 4 u.p.o.u. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2024 r. w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, według którego każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle art. 184 Konstytucji RP zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prawo do sądu administracyjnego nie jest przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2869/21).
Jak rozważono niezgodność art. 100d u.p.o.u. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. Zatem w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy do tego dnia ewentualna bezczynność lub przewlekłość organu w rozpatrzeniu wniosku podlegała ocenie z uwzględnieniem treści 100d u.p.o.u. (w brzmieniu obowiązującym do tego dnia), ze wszystkimi tego konsekwencjami omówionymi szczegółowo w dotychczasowym orzecznictwie zapadłym w podobnych sprawach. W konsekwencji należy przyjąć, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 u.p.o.u. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie.
Mając na względzie regulację art. 210 u.c. w związku z art. 13 ust. 1 i 3 nowelizacji należy stwierdzić, że zarzucane Wojewodzie przewlekle prowadzenie postępowania nie wystąpiło. Dodanie do u.p.o.u. art. 100c, a następnie 100d zawiesiło termin na rozpatrzenie wniosku skarżącego do 30 czerwca 2024 r. Oznacza to, że określony w art. 210 ust. 1 u.c. termin 6 miesięcy na wydanie decyzji, liczony od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wskazanych w 210 ust. 2 u.c., na dzień wydania wyroku przez Sąd pierwszej instancji (14 listopada 2024 r.) jeszcze nie upłynął (braki wniosku uzupełnione zostały 19 października 2022 r.). Tym samym nie można mówić o przewlekłym prowadzeniu przez organ postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku z art. 149 P.p.s.a. i art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.
W rezultacie Sąd uwzględniając skargę naruszył art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i art. 149 § 2 P.p.s.a. dokonując nieprawidłowej oceny zasadności skargi, która podlegała oddaleniu. Dla kierunku kontroli instancyjnej pozostaje bez znaczenia, że Wojewoda już po wydaniu zaskarżonego wyroku (29 listopada 2024 r.), w następstwie wniosku skarżącego, wydał decyzję, którą udzielił mu zezwolenia na pobyt stały.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i winna skutkować, stosownie do art. 188 P.p.s.a., uchyleniem zaskarżonego wyroku w punktach I, II, III i V oraz oddaleniem skargi w tym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., jako że strona którą ją wniosła zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w czternastodniowym terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.