II OSK 479/21

II OSK 479/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Robert Sawuła /przewodniczący zdanie odrebne/
Mirosław Gdesz
Tomasz Zbrojewski (sprawozdawca) /autor uzasadnienia/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Po 800/19 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2020-09-16
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 69 ust. 1, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 7a, art. 28, art. 77 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 141 par. 4, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła CVS, Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt II SA/Po 800/19 w sprawie ze skarg M. C. i A. D. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 15 lipca 2019 r. nr WOA.7722.104.2019.MT w przedmiocie kosztów postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 800/19, oddalił skargi M. C. i A. D. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lipca 2019 r., nr WOA.7722.104.2019.MT, w przedmiocie kosztów postępowania administracyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (PINB) przeprowadził w dniu 27 marca 2017 r. kontrolę na terenie działki nr [...] w [...] przy ul. P., gmina [...]. Podczas kontroli pracownicy PINB ustalili, iż na nieruchomości znajduje się stary budynek nieużytkowany, zlokalizowany w ostrej granicy z działką nr [...]. Jest to obiekt parterowy z poddaszem nieużytkowym. Wybudowany został na początku XX wieku, w technologii tradycyjnej, murowanej, z cegły ceramicznej. Strop ma drewniany, dach w konstrukcji drewnianej z pełnym deskowaniem, kryty papą. Więźba dachowa silnie zdewastowana, zniszczona przez korniki, mocno zawilgocona i przegnita. Połać dachowa nierówna, mocno pofałdowana, częściowo zawalona z tyłu budynku, tj. od strony działki nr [...]. Narożnik z tyłu budynku jest niestabilny, częściowo zawalony. Widoczne elementy konstrukcji dachu przegnite, silnie skorodowane, niestabilne. Budynek nie jest użytkowany, podłączone jest do niego przyłącze energetyczne, napowietrzne od słupa przy ulicy do budynku. Wskazany obiekt budowlany stanowi realne zagrożenie z uwagi na stan techniczny więźby dachowej i zawalony fragment narożnika budynku. W ocenie kontrolujących budynek nadaje się do rozbiórki. Z uwagi na jego zły stan techniczny należało wygrodzić strefę niebezpieczną na terenie działki nr [...].
Z uwagi na stwierdzony zły stan techniczny budynku PINB podjął próby skontaktowania się z właścicielami budynku (J. C. i A. D.), kierując korespondencję pod adres widniejący w ewidencji gruntów i budynków. Z uwagi na to, że korespondencja w sprawie wróciła do organu, PINB podjął dalsze próby ustalenia adresów właścicieli tego budynku - skierował zapytania do Gminy [...] jak też do Miasta P. Te działania także nie przyniosły pożądanego efektu.
W dniu 2 maja 2017 r. pracownicy PINB przeprowadzili ponowną kontrolę nieruchomości położonej w [...] przy ul. P. [...], w czasie której podjęli działania mające na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia grożącego ze strony budynku mieszkalnego jednorodzinnego, parterowego z poddaszem nieużytkowym. W tym celu zastosowano niezbędne środki zabezpieczające (dostosowane do stanu technicznego budynku) poprzez częściową rozbiórkę z użyciem koparki na kołach i Caterpillara. Stan budynku został oceniony na katastrofalny, grożący bezpośrednio zawaleniem. Niebezpieczeństwo zwiększało usytuowanie budynku w ostrej granicy z sąsiednią działką - wzdłuż dwóch ścian budynku. Czynności przygotowawcze objęły: zapewnienie asysty straży miejskiej, odłączenie budynku od zasilania prądem oraz sprawdzenie czy w budynku nie przebywają ludzie. Roboty te zostały rozpoczęte od najbardziej niebezpiecznego miejsca od strony działki sąsiedniej. W trakcie ich trwania następowało kruszenie, rozpadanie się i przewracanie przyległych fragmentów budynku. W takiej sytuacji zdecydowano o doprowadzeniu rozbiórki do miejsca, w którym obiekt nie będzie zagrażał bezpieczeństwu, tj. do poziomu około 1,60 m ponad teren. Po zakończeniu ww. wskazanych robót dostęp do nieruchomości został zamknięty, zapewniono żółte tablice ostrzegawcze oraz uporządkowano teren działki sąsiedniej. W trakcie opisanych działań została wykonana dokumentacja fotograficzna.
W dniu 21 września 2017 r. PINB przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której A. D. wskazała, iż jest właścicielką działki nr [...] i [...] w [...] przy ul. P. [...]. J. C. był jej mężem, zmarł w 2000 r., postępowanie spadkowe nie zostało przeprowadzone, nie występowała do sądu i do notariusza w tej sprawie. Spadkobiercami po mężu są jej dzieci: K. i M. C. i ona. Nie remontowała budynku, którego sprawa dotyczy, ponieważ nie miała środków finansowych na generalny remont. Robiła tyle i mogła. Obiekt ten był użyczany, przeglądy okresowe wykonywali ci którzy z niego korzystali. Nie uprzątnęła jeszcze działki nr [...] po zburzeniu budynku przez PINB, nie wie co z tym zrobi. Na obecną chwilę nie jest w stanie sprzątnąć gruzu ze względów finansowych.
W dniu 1 grudnia 2017 r. PINB wydał decyzję (znak: PINB/WOA/434/14/2017/3371), na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud.), nakazującą A. D, M. C. i K. C. rozbiórkę pozostałej części budynku mieszkalnego, usytuowanego na nieruchomości nr ewid. [...] i [...] przy ul. P. [...] w [...], gm. [...] oraz uporządkowanie terenu działki po wykonaniu rozbiórki. Powyższa decyzja została uchylona decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia 20 kwietnia 2018 r. (znak: WOA.7721.11.2018.AK), a sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.
PINB postanowieniem z dnia 1 lutego 2018 r. (znak: PINB/WOA/434/14/2017/3371) ustalił koszty postępowania administracyjnego na kwotę 3690 złotych, stanowiącą należność za usługi: sprzętowe, wykonanie zabezpieczenia poprzez częściową rozbiórkę budynku w [...] przy ul. P. [...] oraz zobowiązał A. D, M.s C. i K. C. do ich poniesienia. WINB decyzją z dnia 20 kwietnia 2018 r. (znak: WOA.7722.40.2018.AK) uchylił ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
PINB przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe i uzupełnił je o dane związane z zamieszkaniem oraz wiekiem M. C. oraz K. C.. Nadto, ustalił, że spadek po zmarłym J. C. nabyli z dobrodziejstwem inwentarza: żona A. D., syn K. C. (lat 24), córka M. C. (lat 23). PINB wyznaczył także rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania, na której odniesiono się do złego stanu technicznego budynku państwa C.
PINB postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2019 r. (znak: PINB/WOA/434/14/2017/3371), na podstawie art. 69 Pr.bud., ustalił koszty postępowania administracyjnego na kwotę 3690 złotych, stanowiącą należność za usługi: sprzętowe, wykonanie zabezpieczenia poprzez częściową rozbiórkę budynku w [...] przy ul. P. [...] przez C.K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: [...] oraz zobowiązał do ich poniesienia A. D., M. C. i K. C. (w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia).
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli zobowiązani.
WINB powołaną na wstępie decyzją z dnia 15 lipca 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 69 Pr.bud. oraz art. 104 k.p.a., ustalił koszty postępowania administracyjnego na kwotę 3690 złotych, stanowiącą należność za usługi: sprzętowe, wykonanie zabezpieczenia poprzez częściową rozbiórkę budynku w [...], ul. P. [...], przez C. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: [...], zobowiązując do ich poniesienia A. D., M. C. i K. C. (w terminie 30 dni od daty doręczenia "postanowienia"). Organ odwoławczy wskazał, iż art. 69 Pr.bud. nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek zapewnienia na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. WINB wskazał, iż działania takie nie mają na celu przywrócenie stanu zgodnego z przepisami, lecz usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, poprzez zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających. Warunkiem niezbędnym do zastosowania tego przepisu jest zatem pojawienie się stanu niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, przy czym stan ten powinien być związany z istnieniem obiektu budowlanego, nie ma jednak znaczenia do kogo należałoby mienie i jakiej było wartości. Niebezpieczeństwo ma więc mieć charakter realny i obiektywny. Czynności podejmowane na podstawie art. 69 Pr.bud. stanowią działania, których kosztami obciąża się właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, ponieważ to właśnie te podmioty winny ponosić odpowiedzialność za zły stan techniczny obiektu budowlanego i związane nim zagrożenia. W niniejszej sprawie zasadność zastosowania niezbędnych działań w celu usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia wynikała ze stanu technicznego budynku, z uwagi na jego opuszczenie i nieużytkowanie przedmiotowego budynku, brak możliwości skontaktowania się ze współwłaścicielami oraz przede wszystkim istniejące niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia osób przebywających w otoczeniu obiektu, tym bardziej, iż jest usytuowany w ostrej granicy z działką sąsiednią. Przedmiotowy budynek był opuszczony, stwierdzony stan techniczny był bardzo zły z uwagi na kondycję więźby dachowej oraz zawalony fragment narożnika budynku. Stan obiektu przed dokonanymi zabezpieczeniami został udokumentowany na dokumentacji fotograficznej dołączonej do protokołu kontroli z dnia 27 marca 2017 r. Wobec powyższego PINB zasadnie podjął decyzję o wykonaniu niezbędnych robót by ten stan wyeliminować. Roboty te zostały rozpoczęte od najbardziej niebezpiecznego miejsca od strony działki sąsiedniej. W trakcie ich trwania następowało kruszenie, rozpadanie się i przewracanie przyległych fragmentów budynku. W takiej sytuacji zdecydowano o doprowadzeniu rozbiórki do miejsca, w którym obiekt nie będzie zagrażał bezpieczeństwu, tj. do poziomu około 1,60 m ponad teren. Jako zobowiązani do poniesienia kosztów działań prewencyjnych są właściciele nieruchomości, na której prowadzone były takowe roboty (art. 69 Pr.bud.). PINB w wyniku przedłożenia kilku ofert, wybrał najkorzystniejszą ofertę wykonawcy robót, który przeprowadził zabezpieczające roboty rozbiórkowe na terenie przedmiotowej nieruchomości i wystawił Fakturę VAT na kwotę 3690 złotych. Odnosząc się do zarzutów zobowiązanych organ wyjaśnił, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 69 Pr.bud. organy mają tylko obowiązek wykazania niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia związanego z danym obiektem budowlanym, na tym etapie nie ma znaczenia do kogo dane mienie należy i jaka była jego wartość. Przy czym jak wynika z akt postępowania zgromadzonego w przedmiotowej sprawie organ powiatowy podjął działania mające na celu ustalenie miejsca pobytu właścicieli nieruchomości. Organ podkreślił, iż to obowiązkiem właściciela obiektu budowlanego jest utrzymywać i użytkować obiekt w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do jego nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1-7 Pr.bud.). Reformatoryjne rozstrzygnięcie zostało wydane ze względu na omyłkowe wskazanie przez PINB, iż jest to postanowienie, a nie decyzja.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję WINB z dnia 15 lipca 2019 r. skarżący podnieśli, że nie było podstaw faktycznych do zastosowania art. 69 ust. 1 Pr.bud. Organy nie wyjaśniły na czym zagrożenie stwarzane przez ten budynek miałoby konkretnie polegać oraz nie przedstawiły w tym zakresie żadnych dowodów, poza znajdującą się w aktach sprawy dokumentacją zdjęciową i lapidarnym w swej treści protokołem. Zaniechania w tym zakresie powodują, iż nie sposób w chwili obecnej ocenić czy przedmiotowe zagrożenie rzeczywiście istniało. Organ I instancji nie wykazał także, iż podjął całość koniecznych działań zmierzających do skutecznego zawiadomienia A.D. o podjętym przez niego postępowaniu. Jak się bowiem okazało organ ostatecznie ustalił jej adres doręczając zawiadomienie o rozprawie administracyjnej w dniu 21 września 2017 r., na którą się stawiła. Istotnym jest jednak, iż działo się to już po tym jak PINB zrealizował swe działania, których skutkiem było zburzenie przedmiotowego budynku. Zarzucono też, że dopiero po pół roku organ ustalił status pozostałych stron postępowania w osobach M. i K. C. Strony skarżące zauważyły, że brak było przesłanek do stwierdzenia, iż przedmiotowa nieruchomość jest zdewastowana tak dalece, iżby powodowała realne zagrożenie dla życia lub mienia. Gdyby nawet jednakże uznać, tylko teoretycznie prawidłowość takiego założenia, to w realiach rozpatrywanej sprawy i tak nie dawałoby ono podstawy do zburzenia całości budynku, w oparciu o treść art. 69 ust. 1 Pr.bud. Przepis ten określa bowiem w sposób literalny działania które winny być wyłącznie zabezpieczającymi. Znaczenie tego słowa wskazuje zatem nie na ostateczność środków podejmowanych na podstawie dyspozycji art. 69 ust. 1 Pr.bud., a wyłącznie na ich doraźność. Służą one nie wymuszeniu na właścicielu właściwego utrzymania budynku, lecz jedynie tymczasowemu, acz niezwłocznemu zabezpieczeniu obiektu budowlanego w sposób usuwający istniejące niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. W efekcie natomiast działań, które faktycznie podjął organ I instancji, dom został praktycznie doszczętnie zburzony. Działanie to było tym bardziej nieuzasadnione, że nie było również żadnych podstaw by założyć, że działania te podjąć trzeba niezwłocznie. W okolicznościach sprawy organ I instancji posiadając podstawy by twierdzić, że przedmiotowy budynek stwarzał rzeczywiste bezpośrednie zagrożenie dla ludzi i mienia, winien był w pierwszej kolejności rozważyć wydanie decyzji opartej o treść art. 66 ust. 1 Pr.bud., zawierającej wezwanie skarżących do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, określając przy tym termin wykonania tego obowiązku. W przypadku natomiast stwierdzenia i wykazania zarazem, że obiekt ten nie nadaje się do remontu, PINB mógł podjąć ewentualną decyzję o rozbiórce, na podstawie art. 67 ust. 1 Pr.bud., której adresatem byliby skarżący, a nie podmiot trzeci jak to miało miejsce w przypadku zastosowania normy określonej art. 69 ust. 1 Pr.bud. Działanie, które faktycznie podjął organ I instancji było pozbawione właściwej podstawy prawnej i jako takie nie mogło ono powodować wiążących skutków prawnych. Tyczy się to w konsekwencji także obowiązków nałożonych na skarżących mocą postanowienia z dnia 3 kwietnia 2019 r., decyzji z dnia 4 kwietnia 2019 r., jak również utrzymujących w mocy te rozstrzygnięcia decyzji, które WINB wydał w dniu 15 lipca 2019 r.
WINB w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargi stwierdził, że organy nadzoru budowlanego wykazały, iż zaistniały okoliczności uzasadniające podjęcie przez PINB niezbędnych prac zabezpieczających w budynku skarżących w celu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi, którzy mogą przebywać w jego otoczeniu (w tym w szczególności jego bezpośrednich sąsiadów). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym protokoły kontroli z dnia 27 marca 2017 r. i 2 maja 2017 r., dokumentacja zdjęciowa, wskazują niewątpliwie na zły stan techniczny budynku, grożący zawaleniem. Z ustaleń organu wynika, że sporny murowany budynek miał silnie zdewastowaną więźbę dachową, zniszczoną przez korniki, zawilgoconą i przegnitą. Część dachu od strony przylegającej działki nr [...] była zawalona. Narożnik z tyłu budynku był niestabilny, częściowo zawalony. Widoczne elementy konstrukcji dachu przegnite, silnie skorodowane, niestabilne. Sam budynek był opuszczony i nieużytkowany, groził zawaleniem. Zdaniem Sądu powyższe okoliczności dawały organom podstawę do podjęcia działań, o których mowa w art. 69 Pr.bud. Istniało realne zagrożenie zawalenia budynku, które zagrażało ludziom i mieniu. Wbrew więc argumentom skarżących, nie było podstaw przy tych okolicznościach do prowadzenia postępowania w trybie art. 66 Pr.bud. W zakresie rozstrzygnięcia o kosztach zastosowania środków zabezpieczających na podstawie art. 69 Pr.bud., Sąd zauważył, że organ nadzoru budowlanego, uznając że zastosowane środki były uzasadnione powinien wydać decyzję ograniczającą się do obciążenia poniesionymi kosztami właściciela lub zarządcy obiektu. Postępowanie w tym przedmiocie prowadzone jest zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, przy udziale właściciela lub zarządcy obiektu jako stron postępowania, doprowadzić powinno do weryfikacji zasadności podjętych przez właściwy organ działań zarówno, co do istnienia stanu niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia ze strony obiektu budowlanego jak i niezbędności zastosowanych środków zabezpieczających. W razie stwierdzenia, że zastosowano środki niezbędne dla usunięcia rzeczywiście istniejącego niebezpieczeństwa organ wyda decyzję opartą na przepisie art. 69 Pr.bud. rozstrzygającą o obciążeniu właściciela lub zarządcy kosztami zastosowanych środków. W niniejszej sprawie stan budynku stwarzał realne zagrożenie zawalenia wobec czego organ był uprawniony do zastosowania trybu z art. 69 ustawy. Z protokołu kontroli z dnia 2 maja 2017 r. wynika dokładnie jakie prace zostały przeprowadzone. Organ wykazał, iż złożył zapytanie ofertowe i wybrał najkorzystniejszą ofertę. Kwota w wysokości 3690 złotych obciąża skarżących jako właścicieli nieruchomości. Kosztów tych nie może ponosić Skarb Państwa, gdyż to na skarżących jako właścicielach nieruchomości spoczywa obowiązek zapewnienia należytego stanu obiektu.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargi oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. D., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 69 ust. 1 Pr.bud. i przez to błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż stanowi on właściwą podstawę prawną dla działań podjętych przez organy nadzoru budowlanego I i II instancji (a zatem i błędne jego zastosowanie), skutkujących dokonaniem całkowitej rozbiórki budynku stanowiącego własność skarżącej oraz jej dzieci, podczas gdy czynności te zgodnie z treścią tego przepisu (jak również zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych) ze swojej natury prowadzić winny do skutków jedynie tymczasowych - doraźnych, co doprowadziło do wydania wyroku nie odpowiadającego prawu, bowiem działania te on autoryzuje;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 66 ust. 1 Pr.bud., art. 67 ust. 1 Pr.bud. oraz art. 68 Pr.bud. i przez to nieuwzględnienie w okolicznościach faktycznych sprawy, będących podstawą wydania zaskarżonego wyroku, iż organy nadzoru budowlanego, stwierdzając, iż obiekt budowlany stanowiący własność skarżącej oraz jej dzieci może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi lub też bezpieczeństwu mienia, uprawnione były wyłącznie do: 1) nakazania skarżącej oraz jej dzieciom - jako jego właścicielom - w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku (zgodnie z dyspozycją art. 66 ust. 1 Pr.bud.); lub 2) w przypadku stwierdzenia ponadto, iż obiekt ten jest nieużytkowany i nie nadaje się do remontu - wydania decyzji nakazującej skarżącej oraz jej dzieciom jego rozbiórkę i uporządkowanie terenu po niej, określając w tym zakresie termin przystąpienia do i zakończenia tych robót (zgodnie z dyspozycją art. 67 ust. 1 Pr.bud.); 3) w przypadku stwierdzenia ponadto potrzeby opróżnienia w całości lub w części tego budynku z uwagi na grożące mu bezpośrednio zawalenie - nakazania w drodze decyzji skarżącej i jej dzieciom opróżnienia bądź wyłączenia w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania (zgodnie z dyspozycją art. 68 Pr.bud.); zamiast zlecenia podmiotowi trzeciemu dokonania całkowitej rozbiórki tego obiektu budowlanego w ramach czynności zabezpieczających, określonych treścią art. 69 ust. 1 Pr.bud., do czego organy obu instancji uprawnione nie były, co czyni rozstrzygnięcie Sądu I instancji niezgodnym z treścią tychże przepisów (których w sposób nieuprawniony Sąd ten w ogóle nie wziął pod uwagę w wydanym przez niego rozstrzygnięciu);
III. naruszenie przepisów proceduralnych, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 28, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez:
1) bezpodstawne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy ustalonym zostało, iż przedmiotowa w sprawie nieruchomość stwarzała bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz iż groziła ona bezpośrednim zawaleniem, podczas gdy okoliczności te Sąd I instancji uznał za udowodnione wyłącznie w oparciu o kilka zdjęć nie potwierdzających aż tak daleko sięgających wniosków oraz w oparciu o treść dwóch protokołów sporządzonych przez pracowników PINB, które wskazywały przy tym jedynie na koniczność częściowej rozbiórki, a nie wykonania jej co do całego budynku i to w ramach czynności jedynie zabezpieczających, co wskutek tego doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia nie odpowiadającego prawu,
2) bezpodstawne przyjęcie w treści zaskarżonego wyroku, iż zaniechania poczynione przez organy nadzoru budowlanego w zakresie skutecznego zawiadomienia skarżącej oraz jej dzieci na etapie poprzedzającym dokonanie rozbiórki przedmiotowego budynku, co do ewentualnego zagrożenia, które ma on stwarzać, jak również co do ustalenia stron tego postępowania w osobach K. C. oraz M. C. (dzieci skarżącej) stanowią okoliczności nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy czynny udział wyżej wymienionych w tymże postępowaniu, jeszcze przed wykonaniem przez organ czynności rozbiórkowych, był konieczny przy uwzględnieniu treści dyspozycji art. 66 ust. 1, czy też ewentualnie art. 67 ust. 1 i art. 68 Pr.bud. (zgodnie z treścią zarzutów I i II powyżej).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego stanowił art. 69 ust. 1 Pr.bud., zgodnie z dyspozycją którego, w razie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, lub ingerencji lub naruszeń, o których mowa w art. 66 ust. 1a, organ nadzoru budowlanego zapewni, na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających.
W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że konstrukcja tego przepisu wskazuje na zamiar ustawodawcy ochrony życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia w sytuacji, gdy zły stan techniczny budynku stwarza realną groźbę wystąpienia niebezpieczeństwa narażenia wspomnianych dóbr, w szczególności w wyniku katastrofy budowlanej. Ochrona ta polega na niezwłocznym podjęciu działań o charakterze pilnym, które są uzasadnione stopniem zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia. Czynności te powinny być podejmowane niejako w zastępstwie właściciela lub zarządcy obiektu, czyli osób zobowiązanych do utrzymania należytego stanu technicznego obiektu budowlanego i być uzasadnione okolicznościami sprawy. Z analizowanego przepisu nie wynika, na czym ma polegać stan niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, w jakim znajduje się obiekt budowlany. Nie są też określone w tym unormowaniu okoliczności czy przyczyny zaistnienia takiego stanu. Jest to zatem obojętne dla zastosowania omawianej regulacji. Kwestia dotycząca tego, czy już występuje taki stan, o jakim mowa w omawianym przepisie, jest uzależniona od analizy i oceny adresata normy, który przy tym musi działać niezwłocznie, czyli bez zbędnej zwłoki, a mówiąc kolokwialnie - bardzo szybko, uwzględniając nagłość sytuacji i jej powagę. Powyższe kryteria odróżniają przedmiotową konstrukcję prawną zawartą w art. 69 Pr.bud. od przepisów stanowiących podstawę decyzji administracyjnych wydawanych w toku postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego: nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i zakazującej użytkowania obiektu budowlanego (art. 66 Pr.bud.), nakazującej rozbiórkę obiektu i uporządkowanie terenu (art. 67 Pr.bud.) czy też nakazującej opróżnienie i wykonanie doraźnych zabezpieczeń budynku bezpośrednio grożącego zawaleniem (art. 68 Pr.bud.). Zastosowanie przepisu art. 69 ust. 1 Pr.bud. przewidziane jest dla sytuacji, gdy podjęcie natychmiastowych działań zabezpieczających przed grożącym niebezpieczeństwem zastępuje konieczność prowadzenia niejednokrotnie długotrwałego postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem decyzji adresowanej do właściciela bądź zarządcy obiektu budowlanego. Należy podkreślić, że adresatem normy zawartej w przepisie art. 69 ust. 1 Pr.bud. nie jest właściciel ani zarządca obiektu budowlanego stwarzającego zagrożenie. Realizując wymóg art. 69 ust. 1 Pr.bud. organ nadzoru budowlanego, ustala jedynie, czy wystąpił taki stan faktyczny, który koniecznie i niezwłocznie wymaga jego ingerencji. Kto jest natomiast zobowiązany z mocy art. 61 do należytego utrzymywania i użytkowania danego obiektu na tym etapie, tj. ustalania, czy istnieje przesłanka zastosowania art. 69 ust. 1, pozostaje jeszcze bez znaczenia. Nie oznacza to jednak, że w ogóle zbędne jest wyjaśnienie, kto jest podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie i użytkowanie obiektu budowlanego. Już tylko unormowanie ust. 1 i 2, zgodnie z którym koszt podjętych na podstawie art. 69 ust. 1 działań ponosi podmiot określony w art. 61, świadczy o tym, że koszty danych działań nie są pokrywane ze środków publicznych. Unormowanie zamieszczone w art. 69 ust. 1 Pr.bud. jest skierowane do właściwych organów, którymi są powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 Pr.bud.), działający jako organ pierwszej instancji, oraz wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, który w sprawach dotyczących obiektów wymienionych w art. 82 ust. 3 Pr.bud. działa jako organ pierwszej instancji (art. 83 ust. 3 Pr.bud.). To na wymienionych organach administracji publicznej ciążą obowiązki wynikające z art. 69 ust. 1 Pr.bud. Sformułowanie art. 69 ust. 1 jest jednoznaczne - w razie zaistnienia przesłanki zastosowania tego przepisu "właściwy organ zapewni". Nie ma on zatem żadnego wyboru, musi spełnić swój ustawowy obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa. Działania zabezpieczające mogą wprawdzie wykonać inne podmioty, którym na podstawie umowy (aktu prawa cywilnego) właściwy organ zleci ich przeprowadzenie, gdy nie ma obowiązku osobistego podjęcia konkretnych czynności. Koszty tych czynności w ostatecznym rozliczeniu poniesie podmiot, o którym mowa w art. 61 Pr.bud. Komentowany art. 69 ust. 1 Pr.bud. przewiduje jednoznacznie, że mają być podejmowane konkretne działania, a w istocie - konkretne środki zabezpieczające. Nie stanowi on natomiast podstawy do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej ich zastosowanie. Potrzeba zastosowania określonych środków może wynikać ze złego stanu technicznego zaistniałego przykładowo na skutek niewłaściwego użytkowania, działania sił natury, pożaru itd. Przesłanką zastosowania przez organ art. 69 ust. 1 Pr.bud. nie jest wyłącznie ryzyko zawalenia się obiektu, ale niebezpieczeństwo wystąpienia jakiegokolwiek innego zdarzenia wynikającego ze stanu obiektu, który może zagrażać bezpieczeństwu ludzi i mienia, jak np. upadek elementu dachu, pożar budynku, zawalenie ścian. Jak wyżej zauważono, koszty działań zabezpieczających, podejmowanych na podstawie art. 69 ust. 1 Pr.bud. ponoszą właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Rozstrzyga w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji. Kwestia obciążenia właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego kosztami zastosowanych środków zabezpieczających nie ogranicza się do sposobu ustalenia ich wysokości, rozstrzygnięcie w tym przedmiocie przesądza w istocie o celowości zastosowania środków. Decyzja obciążająca kosztami zastosowanych środków zabezpieczających umożliwia podmiotowi nimi obciążonemu kwestionowanie w odwołaniu, a następnie w skardze do sądu administracyjnego, nie tylko ich wysokości ustalonej przez organ, który tę decyzję wydał, lecz także, a może nawet przede wszystkim, zasadności przyjęcia przez organ, że określone środki były niezbędne. Wszystkie te okoliczności powinny być wyjaśnione przez organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego i przy zastosowaniu reguł procedury administracyjnej oraz z udziałem stron (zob. A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2023, art. 69; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 762/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/06).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie przyjął Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego wykazały, iż zaistniały okoliczności uzasadniające podjęcie przez PINB niezbędnych działań, tj. prac zabezpieczających w budynku skarżących w celu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi, którzy mogą przebywać w jego otoczeniu (w tym w szczególności bezpośrednich sąsiadów) i mienia. Właściciele działki sąsiedniej w piśmie z dnia 6 marca 2017 r. podkreślali, że "stan techniczny budynku na przyległej posesji jest katastrofalny. Stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia. Odpadające elementy budynku (tynk, cegła, konstrukcja dachowa) zagrażają nam w poruszaniu się na naszej posesji". Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym protokoły kontroli z dnia 27 marca 2017 r. i 2 maja 2017 r., dokumentacja zdjęciowa, wskazują niewątpliwie na zły stan techniczny budynku, grożący zawaleniem. Z ustaleń organu wynika, że sporny murowany budynek miał silnie zdewastowaną więźbę dachową, zniszczoną przez korniki, zawilgoconą i przegnitą. Część dachu od strony przylegającej działki nr [...] była zawalona. Narożnik z tyłu budynku był niestabilny, częściowo zawalony. Widoczne elementy konstrukcji dachu przegnite, silnie skorodowane, niestabilne. Sam budynek był opuszczony i nieużytkowany, groził zawaleniem. W celu wyeliminowania niebezpieczeństwa zastosowano niezbędne środki zabezpieczające (dostosowane do stanu technicznego budynku) poprzez częściową rozbiórkę z użyciem koparki na kołach i Caterpillara. Stan budynku został oceniony na katastrofalny, grożący bezpośrednio zawaleniem. Niebezpieczeństwo zwiększało usytuowanie budynku w ostrej granicy z sąsiednią działką - wzdłuż dwóch ścian budynku. Czynności przygotowawcze objęły: zapewnienie asysty straży miejskiej, odłączenie budynku od zasilania prądem oraz sprawdzenie, czy w budynku nie przebywają ludzie. Roboty te zostały rozpoczęte od najbardziej niebezpiecznego miejsca od strony działki sąsiedniej. W trakcie ich trwania następowało kruszenie, rozpadanie się i przewracanie przyległych fragmentów budynku. W takiej sytuacji zdecydowano o doprowadzeniu rozbiórki do miejsca, w którym obiekt nie będzie zagrażał bezpieczeństwu, tj. do poziomu około 1,60 m ponad teren. Po zakończeniu ww. wskazanych robót dostęp do nieruchomości został zamknięty, zapewniono żółte tablice ostrzegawcze oraz uporządkowano teren działki sąsiedniej. Jeszcze raz należy zaznaczyć, że stwierdzony przez organ stan techniczny obiektu nie pozostawiał wątpliwości, iż istnieje poważne ryzyko zawalenia się budynku, a tym samym realne zagrożenie wystąpienia niebezpieczeństwa dla zdrowia, życia osób postronnych (w tym sąsiadów), czy ich mienia. PINB jako organ wyspecjalizowany był w stanie ocenić czy należy podjąć niezwłoczne działania w celu usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia i na koszt właściciela obiektu zastosować niezbędne środki zabezpieczające. Skarżący zarzucają, że w ramach ww. czynności doszło do rozbiórki "całego budynku". Powyższe nie znajduje jednakże potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Przeczy temu twierdzeniu nie tylko dokumentacja zdjęciowa, lecz także nakaz rozbiórki pozostałej części budynku mieszkalnego wynikający z decyzji PINB z dnia 4 kwietnia 2019 r., znak: PINB/WOA/434/14/2017/3371, utrzymanej w mocy decyzją WINB z dnia 15 lipca 2019 r., znak: WOA.7721.174.2019.MT. Nadto, gołosłowne jest twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, że nieumiejętne prowadzenie rozbiórki niejako zmusiło organ do jej dokończenia poprzez zburzenie budynku w całości. Zauważyć też należy, że podejmując określone roboty budowlane nie da się z całą pewnością wykluczyć zaistnienia niespodziewanych okoliczności. W niniejszej sprawie z uwagi na szczególne uwarunkowania, które wystąpiły przy prowadzeniu prac zabezpieczających, zadecydowano o doprowadzeniu rozbiórki do miejsca, w którym obiekt nie będzie zagrażał bezpieczeństwu, tj. do poziomu około 1,60 m ponad teren. Argumentacja strony jest nieuprawnioną polemiką ze stwierdzeniami zawartymi w protokole z dnia 2 maja 2017 r. Podnieść także należy, że PINB podjął próbę skontaktowania się z właścicielami nieruchomości, które nie przyniosły rezultatu. Jako że stan techniczny budynku był katastrofalny organ nadzoru budowlanego obowiązany był do podjęcia niezwłocznych działań czego wyrazem było przeprowadzenie niezbędnych prac zabezpieczających bez udziału właścicieli nieruchomości. Powyższego, w świetle poczynionych wyżej uwag, nie można rozpatrywać w kategoriach naruszenia prawa. W toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji, w trybie art. 69 ust. 1 Pr.bud., niewątpliwie zaś zapewniono skarżącej i jej dzieciom (właścicielom nieruchomości) możliwość brania czynnego udziału w każdym stadium postępowania, co nie jest kwestionowane.
Skoro stan faktyczny sprawy, nie został skutecznie podważony, a wszystkie istotne okoliczności wyjaśnione, organ nadzoru budowlanego miał wszelkie podstawy do zastosowania art. 69 ust. 1 Pr.bud. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tym samym zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego zawartych w podstawach kasacyjnych, a także zarzutu naruszenia art. 7a k.p.a. podniesionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odniesieniu do redakcji zarzutu z punktu III środka zaskarżenia należy dodatkowo spostrzec, że jego autor w sposób nieuprawniony łączy naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. z naruszeniem art. 7, art. 28, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku z całą pewnością zawiera wszelkie niezbędne elementy i poddaje się kontroli kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Zdanie odrębne
Uzasadnienie
zdania odrębnego s. NSA R. Sawuły
1.1. Wyrokiem z 21 listopada 2023 r. II OSK 479/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną A.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) w Poznaniu z 16 września 2019 r., II SA/Po 800/19, którym – na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) – zostały oddalone skargi M.C. oraz A.D. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WWINB) z 15 lipca 2019 r., nr WOA.7722.104.2019.MT, w przedmiocie kosztów postępowania administracyjnego.
1.2. Do w/w wyroku NSA – nie zgadzając się z większością – przy podpisywaniu jego sentencji zgłosiłem zdanie odrębne. Nie podzielam trafności rozstrzygnięcia podjętego przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, z następujących powodów:
2.1. Zaskarżoną decyzją WWINB – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.) uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (PINB) wydane na podstawie art. 69 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2017, poz. 1332 ze zm., uPb) w przedmiocie kosztów postępowania administracyjnego na kwotę 3690 zł i orzekając ustalił koszty postępowania administracyjnego na tę samą kwotę, tytułem należności za usługi sprzętowe, wykonanie zabezpieczenia poprzez częściową rozbiórkę budynku, zobowiązując do ich poniesienia A.D., M.C. i K.C. W skardze podniesiono m. in. zarzut naruszenia prawa materialnego, kwestionując podstawę do zastosowania konstrukcji art. 69 ust. 1 uPb. WSA w Poznaniu skargę oddalił uznając, że zaistniały okoliczności do podjęcia przez PINB niezbędnych działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia poprzez częściową rozbiórkę budynku należącego do stron postępowania. Roboty rozbiórkowe wykonał podmiot trzeci na zlecenie organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego. PINB postanowieniem ustalił koszty tych robót oraz zobowiązał strony do ich poniesienia, w wyniku zażalenia WWINB zaskarżoną decyzją uchylił to postanowienia oraz orzekł jak powyżej, a skargę na tę decyzję WSA w Poznaniu oddalił. Stanowisko to zaakceptował meriti NSA oddalając skargę kasacyjną. W ocenie sądu drugiej instancji nie były uzasadnione podstawy kasacyjne. Obszerniej skoncentrowano się na tym, że w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające zastosowanie przepisu art. 69 ust. 1 uPb, co zobowiązywało właściwy organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego do podjęcia konkretnych środków zabezpieczających, których koszty ponoszą właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Rozstrzyga w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji. Decyzja ta umożliwia podmiotowi obciążonymi tymi kosztami kwestionowanie w odwołaniu, a następnie w skardze, nie tylko wysokości kosztów ustalonej przez organ, ale także, a może przede wszystkim, zasadności przyjęcia przezeń, że określone środki były niezbędne. Na wsparcie tego stanowiska przywołano stanowisko doktrynalne wyrażone w opracowaniu komentarzowym do uPb oraz stosowne judykaty.
2.2. Nie podzielam stanowiska prezentowanego w wyroku II OSK 479/21, jakoby art. 69 ust. 1 uPb stanowił podstawę do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania oraz zobowiązania stron postępowania do ich poniesienia. Z przywołanego przepisu wynika, że "W razie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, lub ingerencji lub naruszeń, o których mowa w art. 66 ust. 1a, organ nadzoru budowlanego zapewni, na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających". Cyt. przepis w żadnym razie nie daje podstawy do określania wysokości "kosztów postępowania", taki przedmiot sprawy administracyjnej został określony w zaskarżonym wyroku i zaakceptowany wyrokiem NSA. Roztrząsana norma zawiera nakaz działania skierowany do organu nadzoru budowlanego, aby w oznaczonym stanie (niezwłocznej konieczności) zapewnić "zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających", ustawodawca jednoznacznie przy tym przesądził, że czyni się to na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Tym samym zobowiązywanie stron (właścicieli) budynku decyzją do poniesienia kosztów jest całkowicie zbędne, skoro podmioty zobowiązane do poniesienia kosztów owego zapewnienia oznaczonego stanu, wyraźnie określił ustawodawca, jest także oczywiste, że organ administracyjny nie rozstrzyga kwestii własnościowych lub zarządczych związanych z obiektem budowlanym.
2.3. W moim przekonaniu art. 69 ust. 1 uPb nie stanowi podstawy do wydania żadnej decyzji administracyjnej. W przepisach uPb wielokrotnie (kilkadziesiąt razy) wskazuje się, w jakich przypadkach wydaje się decyzję administracyjną, w przywołanym przepisie brak takiego sformułowania. Całkowicie niezasadnie przedmiot sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją określono jako "koszty postępowania administracyjnego". Pod pojęciem postępowania administracyjnego rozumie się zwykle prawnie uregulowany ciąg czynności procesowych zmierzający do konkretyzacji norm prawnych, zwykle będąc narzędziem wprowadzenia w życie prawa materialnego. W sprawie, w której zapadła zaskarżona decyzja nie toczyło się tak rozumiane "postępowanie administracyjne". Z art. 264 § 1 K.p.a. wynika, że "Jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia". Innymi słowy o kosztach postępowania administracyjnego orzeka się wówczas, gdy uprzednio zostanie wydana decyzja w postępowaniu jurysdykcyjnym, wówczas o kosztach orzeka się w formie postanowienia, wydaje się taki akt jednocześnie z wydaniem tej decyzji. O tym, że w sprawie występowała wątpliwość nawet co do formy orzekania przez organ nadzoru budowlanego, świadczy rodzaj aktu, który wydał w I instancji PINB (postanowienie). Tymczasem, w stanie faktycznym ujętym dyspozycją art. 69 ust. 1 uPb, nie ulega wątpliwości, że nie zachodzi podstawa chociażby do wydania jakiejkolwiek decyzji nakazowej (por. np. motywy wyroku NSA z 28 kwietnia 2009 r., II OSK 643/08, LEX nr 558416).
2.4. W moim przekonaniu istota regulacji zawartej w art. 69 ust. 1 uPb sprowadza się do konieczności niezwłocznego podjęcia przez organ nadzoru budowlanego działań mających chronić oznaczone wartości poprzez podjęcie czynności określonych przez ustawodawcę jako "niezbędne środki zabezpieczające". Takie działanie organu sprowadza się zatem do czynności faktycznych, nie zaś do prowadzenia postępowania jurysdykcyjnego, którego koszty miano by następnie ustalać i to w formie decyzji administracyjnej.
2.5. Koncepcja wydania decyzji rozstrzygającej o kosztach zastosowanych środków zabezpieczających, jako rozstrzygnięcia przesądzającego w istocie o celowości ich zastosowania, została w judykaturze zaprezentowana w wyroku NSA OZ w Gdańsku z 13 grudnia 2001 r., II SA/Gd 2020/99, CBOSA.nsa.gov.pl. Pogląd tam wyrażony przywołują opracowania komentarzowe w sposób zwykle go aprobujący (por. np. A. Despot-Mładanowicz, w: Prawo budowlane, Komentarz, redakcja naukowa A. Gliniecki, Warszawa 2016, s. 873). Wydany w sprawie II OSK 479/21 wyrok w praktyce afirmuje powyższą koncepcję.
Stanowiska tego nie podzielam, uważając iż jest ono sprzeczne z wykładnią językową oraz systemową przepisów uPb. W art. 69 ust. 1 uPb nie zamieszczono jakiegokolwiek wskazania, z którego wynikać miałoby, że norma tam zawarta stanowi podstawę do wydania decyzji i to w przedmiocie określenia wysokości kosztów i zobowiązania oznaczonych podmiotów, jako właścicieli obiektu budowlanego, do ich poniesienia. Przyjęta w wyroku II OSK 479/21 koncepcja potrzeby wydania decyzji w przedmiocie kosztów zastosowanych środków zabezpieczających tłumaczona jest, że w ten sposób osobom zobowiązanym do ich poniesienia umożliwiać ma sądowoadministracyjną kontrolę nie tylko wysokości tych kosztów, ale i zasadności zastosowania określonych środków, jako niezbędnych. Takie tłumaczenie jest nietrafne merytorycznie. Skoro organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zapewnienia zastosowania niezbędnych środków zabezpieczających, to realizuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa), które to czynności mogą być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Skoro obowiązek ten wynika z przepisów prawa, to poniesione przez organ nadzoru budowlanego nakłady, stanowią ex lege koszt obciążający właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. W razie nieuiszczenia tych należności, organ nadzoru budowlanego może dochodzić tych kosztów jako należności pieniężnych w trybie egzekucji administracyjnej, skoro pozostaje w zakresie administracji rządowej i dotyczący obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa. W judykaturze dopuszcza się, aby art. 69 ust. 1 uPb stanowił podstawę prawną do wystawienia tytułu wykonawczego (por. motywy wyroku NSA z 1 października 2013 r., II GSK 964/12, LEX nr 1613120).
2.6. Przyjęte w wyroku II OSK 479/21 stanowisko sprowadza się w istocie do zaaprobowania koncepcji domniemania zaistnienia podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Niezależnie od tego, że takiego domniemania nie sposób wyprowadzić z językowej wykładni art. 69 ust. 1 uPb, to na przeszkodzie zaprezentowanego poglądu większości składu orzekającego, stoi także wykładnia systemowa. Za przykład może posłużyć rozwiązanie przyjęte w przepisach ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. 2020, poz. 2301 ze zm.). W myśl art. 37ata ust. 1 cyt. ustawy "Organ zezwalający lub osoba upoważniona przez ten organ do dokonywania inspekcji lub kontroli może zwrócić się o pomoc w umożliwieniu dokonania inspekcji lub kontroli do komendanta Policji lub Straży Granicznej, jeżeli natrafi na opór, który uniemożliwia lub utrudnia przeprowadzenie inspekcji lub kontroli, albo jeżeli istnieje uzasadnione przypuszczenie, że na taki opór natrafi, albo jeżeli z innych względów jest to niezbędne do niezakłóconego dokonania inspekcji lub kontroli", z ust. 8 cyt. w/w artykułu wynika, że "Koszty udzielonej pomocy ponosi kontrolowany. Koszty ustala się w wysokości rzeczywistych wydatków poniesionych na udzielenie pomocy. W przypadku gdy zwrócenie się o pomoc było oczywiście bezzasadne, koszty udzielonej pomocy ponosi organ zezwalający". Z kolei art. 37ata ust. 9 Prawa farmaceutycznego określa jednoznacznie, iż "Organ zezwalający obciąża kontrolowanego kosztami udzielonej pomocy w drodze decyzji". Na gruncie cyt. ustawy istnieje zatem nie budząca wątpliwości regulacja, dająca podstawę do wydania decyzji w przedmiocie obciążenia kosztami oznaczonych czynności związanych z udzielaniem pomocy właściwemu organowi wydającemu na gruncie cyt. ustawy stosowne zezwolenia.
2.7. Z powyższych powodów uważam, że w sprawie za uzasadniony uznać należało postawiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 69 ust. 1 uPb, choć nie z powodów wskazanych w uzasadnieniu tej podstawy kasacyjnej środka odwoławczego.
2.8. W konsekwencji należało – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa – zaskarżony wyrok uchylić, oraz stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz postanowienia organu I instancji, jako wydanych bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), nie zaś oddalać skargę kasacyjną. Te okoliczności skłoniły mnie do zgłoszenia zdania odrębnego.