II OSK 479/19

II OSK 479/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-02-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II SA/Gd 115/18 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2018-05-23
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Sentencja
Dnia 30 października 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 30 października 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 115/18 w sprawie ze skargi S.Z. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 28 grudnia 2017 r., nr WOP.7721.211.2017.HB w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Starogardzkim z dnia 7 sierpnia 2017 r. nr PINB/7141/23/21/2015, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz M.Z., M.Z., Z.Z., A.Z., T.S., J.S., C.O. i M.O. (następców prawnych zmarłego S.Z.) solidarnie kwotę 1227 (jeden tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 23 maja 2018 r., II SA/Gd 115/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gdańsku oddalił skargę S.Z. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (PWINB) z 28 grudnia 2017 r., nr WOP.7721.211.2017.HB, w sprawie nakazu rozbiórki. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Starogardzkim (PINB) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budynku pełniącego w przeszłości funkcję tartaku na działce nr [...] w [...], w jednostce ewidencyjnej Starogard Gdański. W jego toku organ powiatowy ustalił, że obiekt ten o wymiarach około 30 m x 10 m i wysokości około 9,5 m jest nieużytkowany. Według oświadczenia S.Z. obiekt ten został przez niego wybudowany w latach 1978-1984. Nadto ustalono, że teren działki nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś w planie zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr XII/88/91 z 20 września 1991 r., który utracił moc z dniem 1 stycznia 2004 r. (MPZP 1991), działka nr [...] w [...] była oznaczona symbolem 55P - "istniejący tartak wymagający ustalenia rzeczywistej strefy uciążliwości (w zakresie hałasu) i zmniejszenia ewentualnej uciążliwości do wielkości dopuszczalnej w granicach własnej nieruchomości, wymóg uporządkowania i zagospodarowania terenu, przy czym plan realizacyjny i projekt zabezpieczeń akustycznych należy uzgodnić z Państwowym Inspektorem Sanitarnym; adaptacja w/w obiektu jest możliwa pod warunkiem spełnienia określonych wymagań".
2.2. Dalej w wyroku wskazano, że w ewidencji gruntów jako współwłaściciele nieruchomości zabudowanej budynkiem dawnego tartaku figurują S.Z. oraz nieżyjąca A.Z., po której ustalony przez organ krąg spadkobierców stanowią S.Z. oraz dzieci – Z.Z., D.S., M.O., S.Z., M.Z. i M.Z.
2.3. Wyrokując w sprawie II SA/Gd 115/18 kolejno wskazano, że PINB postanowieniem z 29 grudnia 2016 r., nałożył na S.Z. oraz spadkobierców zmarłej A.Z., obowiązek przedłożenia, w terminie do 31 maja 2017 r., ostatecznej decyzji Wójta Gminy Starogard Gdański o warunkach zabudowy dla zrealizowanego bez pozwolenia budynku dawnego tartaku, a zobowiązani nie dostarczyli w wyznaczonym terminie takiej decyzji. Z.Z. wyjaśnił, że tartak istniejący od początku lat 70-tych XX wieku został wybudowany legalnie, dokumenty miały się nie zachować z uwagi na upływ czasu, zaprzeczył, aby budynek tartaku został wybudowany bez pozwolenia na budowę. PINB został przez Urząd Gminy Starogard Gdański poinformowany, że w ewidencji ruchu budowlanego (rejestry wydanych pozwoleń na budowę, zgłoszeń rozpoczęcia oraz zakończenia budowy) z lat 1974-2003 dla omawianego budynku brak adnotacji o wydaniu pozwolenia na budowę.
2.4. Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że w tych okolicznościach PINB decyzją z 7 sierpnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2017, poz. 1332, uPb) w zw. z art. 37 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1974, Nr 28, poz. 229, uPb 1974), nakazał S.Z., Z.Z., D.S., M.O., S.Z., M.Z. i M.Z., wykonanie pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, rozbiórkę wybudowanego w latach 1978 - 1984 bez pozwolenia na budowę, obiektu budowlanego obecnie nieużytkowanego, w przeszłości użytkowanego jako tartak, na działce nr [...] w [...].
2.5. Odwołania od decyzji PINB złożyli S.Z. i Z.Z.
3.1. Dalej w wyroku II SA/Gd 115/18 przywołano, że PWINB powołaną na wstępie decyzją z 28 grudnia 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257, K.p.a.), art. 103 ust. 2 uPb oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb 1974, uchylił decyzję organu I instancji w całości i jednocześnie nakazał S.Z. jako inwestorowi wybudowanego w latach 1978 - 1984 bez pozwolenia na budowę obiektu budowlanego obecnie nieużytkowanego, w przeszłości użytkowanego jako tartak, usytuowanego na działce nr [...] w [...], jednostce ewidencyjnej Starogard Gdański, jego rozbiórkę.
3.2. W wyroku przywołano argumentację organu wojewódzkiego, który podał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy uPb 1974, której art. 28 określał, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Za oczywiste uznano, że budowa obiektu wymagała pozwolenia na budowę, a jego brak uzasadniał przeprowadzenie postępowania w oparciu o art. 37 uPb 1974. Podkreślono, że orzeczenie rozbiórki obiektu poza stwierdzeniem samowoli budowlanej wymaga także wykazania, że wybudowanie obiektu jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co – zdaniem PWINB, ziściło się w tej sprawie. W okresie istnienia obiektu obowiązywał MPZP 1991, z informacji Wójta Gminy [...] wynikać ma, że przed 1991 r. Gmina posiadała miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej z "9 lutego 1991 r." (oczywisty błąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z zaskarżonej decyzji wynika, że prawidłowa data tegoż planu to 9 lutego 1979 r. – uwaga Sądu), ale dokument tego planu nie zachował się, dostępna jest jedynie matryca uproszczonego planu. Podkreślono, że w okresie od 1973 r. do 2003 r. (zgodnie z ewidencją ruchu budowlanego), S.Z. nie uzyskał pozwolenia na budowę. Tym samym w ocenie organu odwoławczego nie zachodziły warunki umożliwiające legalizację przedmiotowego obiektu, a rozstrzygnięcie organu I instancji uznano co do zasady prawidłowe.
Zastrzeżenia organu odwoławczego budziło natomiast nałożenie obowiązku rozbiórki obiektu nie tylko na inwestora – S.Z., ale także na dzieci zmarłej współwłaścicielki działki inwestycyjnej – A.Z., po której nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe. W ocenie organu adresatem decyzji nakazowej powinien być wyłącznie żyjący inwestor, tj. S.Z. W efekcie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i w trybie reformatoryjnym nakazał wykonanie rozbiórki inwestorowi.
4.1. W skardze na powyższą decyzję S.Z. wniósł o jej uchylenie zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem:
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. - poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego w zakresie ustalenia daty zakończenia budowy tartaku oraz przeprowadzonego zgodnie z uchwałą Rady Gminy [...] ustalenia rzeczywistej strefy uciążliwości, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- art. 37 ust. 1 uPb 1974 - poprzez bezzasadne uznanie, iż doszło do spełnienia przesłanek uzasadniających rozbiórkę budynku, podczas gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a obiekt nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia;
- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - poprzez orzeczenie nakazu rozbiórki mimo braku przesłanek do wydania przedmiotowego orzeczenia;
- art. 107 § 1 pkt 7 K.p.a. - poprzez błędne pouczenie strony, że przysługuje jej prawo wniesienia sprzeciwu, podczas gdy organ nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a zatem właściwym środkiem zaskarżenia jest skarga.
4.2. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie i obciążenie kosztami skarżącego, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
5.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gdańsku skargę oddalił.
5.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że z oświadczenia złożonego przez skarżącego 15 marca 2016 r. oraz z pism Urzędu Gminy Starogard Gdański wynika, że inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego. Ponadto, nie przedłożył dowodu wskazującego, aby takie pozwolenie na budowę posiadał. Zdaniem tegoż sądu orzekające w sprawie organy słusznie uznały, że obiekt ten znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb 1974).
5.3. W przekonaniu sądu a quo zasadnie organy nadzoru budowlanego uznały, że istniejąca aktualnie na terenie działki nr [...] w [...] zabudowa nie stanowi realizacji założeń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie jej budowy, nie została zalegalizowana w trakcie obowiązywania MPZP 1991, który utracił moc w dniu 1 stycznia 2004 r., ani nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, obowiązującymi w dacie orzekania przez organy administracji, jest przeznaczony pod zrealizowaną na niej zabudowę. Prawidłowo przy tym PWINB skierował orzeczony nakaz rozbiórki do skarżącego.
6.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S.Z. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości.
6.2. Skarżący kasacyjnie zarzuca w myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2018, poz. 1302; Ppsa) naruszenie:
1) art. 145 "§ 1 pkt c" (przyjdzie uznać, że chodzi o "§ 1 pkt 1 lit. c)" – uwaga Sądu) Ppsa w zw. z 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego w zakresie ustalenia daty zakończenia budowy tartaku oraz przeprowadzonego zgodnie z uchwałą Rady Gminy [...] ustalenia rzeczywistej strefy uciążliwości, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa w zw. z art. 37 ust. 1 uPb 1974 poprzez bezzasadne uznanie, iż doszło do spełnienia przesłanek uzasadniających rozbiórkę budynku podczas gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a obiekt nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez orzeczenie nakazu rozbiórki mimo braku przesłanek do wydania przedmiotowego orzeczenia, a następnie utrzymanie wadliwego rozstrzygnięcia w mocy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
6.2. Skarżący kasacyjnie wnosił o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie rozbiórki w całości, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania w całości.
6.3. Zdaniem skarżącego kasacyjnie obiekt nie stwarza żadnego zagrożenia dla otoczenia oraz jest zgodny z miejscowymi normami. To powoduje, że żadna z przesłanek z art. 37 uPb 1974 nie została spełniona.
6.4. Postanowieniem z 26 kwietnia 2019 r. II OSK 479/19, Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie, na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 w zw. z art. 131 i art. 193 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935), z uwagi na śmierć skarżącego kasacyjnie, do czasu ujawnienia i ewentualnego przystąpienia do udziału w sprawie następców prawnych zmarłego. Następnie postanowieniem z 25 lipca 2024 r. w związku z ustaleniem następców prawnych zmarłego, podjęto zawieszone postępowanie, zawiadamiając strony o składzie orzekającym oraz terminie posiedzenia niejawnego
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
7.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 Ppsa).
7.2. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W toku postępowania zebrano niezbędne dowody pozwalające na ustalenie istotnych faktów w sprawie. Nie jest skuteczny zarzut braku ustalenia dokładnej daty budowy obiektu tartaku, skarżący kasacyjnie nietrafnie wywodzi, że uniemożliwiać to miało odniesienie się do obowiązujących w tym czasie planów zagospodarowania przestrzennego. Okres czasu, w którym obiekt objęty nakazem rozbiórki był realizowany został wystarczająco ustalony, także na podstawie wyjaśnień samego inwestora.
Słusznie sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów nadzoru budowlanego, wedle których obiekt objęty zaskarżoną decyzją nie został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę, niewątpliwie takie pozwolenie było wymagalne w świetle art. 28 uPb 1974, a inwestor nie przedstawił takiego pozwolenia, śladu jego wydania nie odnaleziono w archiwach. Obiekt ten stanowił przeto tzw. samowolę budowlaną, a uwzględniając datę jego wzniesienia i przepis intertemporalny (przejściowy) z art. 103 ust. 2 uPb, w sprawie zastosowanie miały przepisy uPb 1974.
7.3. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1) uPb 1974, wedle którego obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część "znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę".
7.4. Nie można natomiast podzielić oceny sądu pierwszej instancji, wedle którego słusznie organy miały uznać, że obiekt objęty decyzją nakazową znajduje się na terenie, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb 1974, nadto, że oceny tej dokonano zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13 (ONSAiwsa 2014, nr 6, poz. 89). W w/w uchwale wskazano, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1) uPb 1974 w związku z art. 103 ust. 2 uPb, są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji.
W obszernych motywach w/w uchwały wskazano, że redakcja przesłanek rozbiórki (określonych w art. 37 ust. 1 uPb 1974 – uwaga Sądu) wskazuje, że ich zaistnienie powiązane jest z oceną stanu faktycznego i prawnego, której dokonuje organ w chwili orzekania. Skład powiększony Naczelnego Sądu Administracyjnego wywodził ponadto, że również nakazanie rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy jeżeli "jest uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1" powiązane jest z przyczynami istniejącymi w dacie orzekania, albowiem trudno sobie wyobrazić nakaz rozbiórki z ważnej przyczyny, która istniała w dacie budowy, ale już nie istnieje w dacie orzekania. Brak ma być racjonalnych podstaw do przyjęcia, że tylko przesłankę z art. pkt 1 ust. 1 art. 37 uPb 1974 (zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym) należy odnosić do daty budowy obiektu budowlanego. W uchwale II OPS 2/13 przekonująco wskazano, że podstawowym wymogiem legalizacji samowoli budowlanej ustawodawca uczynił zgodność obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym, a celem wprowadzenia tej przesłanki legalizacji samowoli budowlanej było zapewnienie ochrony dobra publicznego, jakim jest ład przestrzenny i architektoniczny. Oczywiste ma być, że realizacja tego celu jest możliwa tylko w przypadku dostosowania nielegalnie wybudowanych obiektów budowlanych do przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego powszechnie obowiązujących, zarówno ustawowych jak i aktów prawa miejscowego (miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego), które obowiązują w dacie likwidacji samowoli budowlanej.
Skład orzekający w uchwale II OPS 2/13 zwrócił jednakowoż uwagę, że według przepisów uPb 1974 samowola budowlana nie zawsze wymagała przeprowadzenia działań legalizacyjnych, uwypuklając iż z treści jej art. 37 ust. 1 wynika, że nakaz rozbiórki mógł być wydany na podstawie tego przepisu tylko w przypadku, gdy obiekt budowlany został zrealizowany bez pozwolenia na budowę i na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę lub był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1) lub obiekt ten powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Jeżeli inwestor zrealizował obiekt bez pozwolenia na budowę, ale na terenie, na którym dopuszczalna była tego rodzaju zabudowa, to nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki, chyba, że zachodziła przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. W takim przypadku organ mógł prowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji tego obiektu na podstawie art. 40 uPb 1974. Jeżeli natomiast obiekt wybudowano bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i innymi, to organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 37 uPb 1974, ani na podstawie art. 40 i art. 42 ust. 1 tej ustawy.
Analiza dokonana przez skład siedmiu sędziów NSA w uchwale II OPS 2/13 wskazuje, że w uPb 1974 samowola budowlana mogła mieć charakter formalny i materialnoprawny. Samowola formalna oznaczała realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Do obiektów wybudowanych w ramach takiej samowoli nie miał zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1, ani art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i organ nie miał też podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o te przepisy i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. Oznacza to, że w odniesieniu do niektórych samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych nie było potrzeby podejmowania żadnych działań legalizacyjnych, gdyż przepisy uPb 1974 nie przewidywały ani obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę. W odniesieniu do takich obiektów brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodzą warunki nakazania przymusowej rozbiórki z tego powodu, że na terenie, na którym znajduje się dany obiekt budowlany wprowadzono po wielu latach zakaz zabudowy lub zabudowy określonego rodzaju. Również w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych (tzw. samowola materialnoprawna), należy uwzględnić przeznaczenie terenu od daty budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. Jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów to te okoliczności należy rozważyć przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce.
W konkluzji wywodów zawartych w przywoływanej uchwale NSA wyłuszczono, że wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb 1974 w zw. z art. 103 ust. 2 uPb podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, lecz w przedstawionych wyżej sytuacjach nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy z przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. Skład powiększony NSA skonkludował, że o ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, to jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli podczas, gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez szereg lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę. W konsekwencji, rozstrzygając przedstawione zagadnienie prawne, przyjęto, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb 1974 w zw. z art. 103 ust. 2 uPb są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.
7.5. Kluczowe w sprawie, zdaniem Sądu Naczelnego w tym składzie, było prawidłowe uwzględnienie treści i motywów uchwały II OPS 2/13.
Nakaz rozbiórki wydano na podstawie przepisów uPb 74, przesłanki do takiego nakazu mają charakter alternatywy z art. 37 ust. 1 cyt. ustawy: albo chodzi o przypadek, w którym teren (inwestycyjny – uwaga Sądu) "zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę lub był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę", a druga to niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowanych dla otoczenie. Organ I instancji nie wskazał konkretnie, która z tych przesłanek ma zastosowanie w sprawie, PWINB powołał się zaś w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wyłącznie na art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb 1974, a sąd pierwszej instancji oddalając skargę zaaprobował to ustalenie. Jeśli zatem przyczyną orzeczonego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego dawnego tartaku ma być sprzeczność z brakiem przeznaczeniem terenu pod zabudowę lub przeznaczenie pod innego rodzaju zabudowę, zgodnie przepisami o planowaniu przestrzennym, to należało owo przeznaczenie pod zabudowę/innego rodzaju zabudowę powiązać z konkretnymi "przepisami o planowaniu przestrzennym", a w praktyce jednoznacznie wskazać treść skonkretyzowanego planu (planów) miejscowego, z którego taki wniosek ma wynikać. W przedmiotowej sprawie takich ustaleń zabrakło.
Z uwagi na przyjętą przez organy datę samowolnego wznoszenia obiektu będącego przedmiotem postępowania, obowiązywać miał wówczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej w [...] z 9 lutego 1979 r., a nie jak w zaskarżonym wyroku oczywiście omyłkowo przyjęto – z 9 lutego 1991 r. (s. 9 zaskarżonego wyroku, w roku 1991 nie istniały już w polskim porządku prawnym gminne rady narodowe – uwaga Sądu). Dokumentu planu powyższego – jak ustalił to PWINB – brak w archiwach, zachować się miała jedynie tzw. matryca uproszczonego planu. Nie ustalono zatem, aby samowola budowlana miała być sprzeczna z ustaleniami tegoż planu miejscowego z 1979 r. Co się tyczy ustaleń planistycznych zawartych w MPZP 1991, to zarówno organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie, jak i sąd pierwszej instancji, nie podważały niezgodności z nimi wzniesionego samowolnie obiektu tartaku, przeciwnie, dostrzegano możliwość jego zalegalizowania. Z treści ustaleń tegoż planu wynikało, że prawodawca lokalny warunkowo afirmował lokalizację tartaku, uzależniając jego funkcjonowanie zgodnie z lokalnym porządkiem planistycznym zmniejszeniem uciążliwości wywołanej hałasem. Organy obu instancji, a w ślad za nimi sąd a quo, podniosły natomiast kwestię sprzeczności takiego sposobu zabudowy z ustaleniami Studium, gdzie przewiduje się na tym terenie zabudowę mieszkaniową, a także brak wykazania się przez inwestora, na żądanie organu powiatowego, decyzją o warunkach zabudowy. Te okoliczności dały asumpt do nakazania skarżącemu kasacyjnie jako inwestorowi, dokonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu. W okolicznościach tej sprawy Sąd Naczelny ocenia to działanie, jako nieuprawnione zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb 1974, w aspekcie tezy i uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów NSA II OPS 2/13.
7.6. Nie jest podważane, że w chwili orzekania przez organy nadzoru budowlanego dla terenu, na którym zlokalizowano przedmiot postępowania, brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Irrelewantne dla nakazu rozbiórki są także zapisy Studium, skoro w myśl art. 9 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017, poz. 1073 ze zm., Upzp) studium nie jest aktem prawa miejscowego, zatem jego ustaleń nie sposób podciągnąć do kategorii "przepisów o planowaniu przestrzennym" w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb 1974. Nakaz przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w Upzp, jaki zastosował organ nadzoru budowlanego, jako mający warunkować legalizację samowoli budowlanej, wynika natomiast z przepisów obecnie obowiązującej ustawy – uPb, ta zaś – z racji przepisu intertemporalnego – nie miała w sprawie zastosowania. Z jakimi zatem "przepisami o planowaniu przestrzennym" samowolna inwestycja miałaby być sprzeczna – tego w wyroku, ani także w decyzjach organów obu instancji, nie wskazano.
7.7. Uwzględnić natomiast wypadnie, że – biorąc także pod uwagę zaprzestanie w latach 2004-2005 działalności tartaku, powodującej uprzednio oddziaływanie hałasem – okoliczność obowiązywania MPZP 1991 przez kilkanaście lat, skoro w tym planie istnienie przedmiotowego obiektu było – co do reguły – akceptowane przez lokalny porządek planistyczny, a brak było w chwili podejmowania decyzji nakazowych organów obu instancji innych ustaleń planistycznych w akcie prawa miejscowego dla terenu, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt, to nie było podstaw do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb 1974. Sąd Naczelny podziela w całości ten aspekt argumentacyjny zawarty w uchwale II OPS 2/13, w którym wskazywano, że w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli podczas, gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez szereg lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę, a ponadto w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.
8.1. Uznając zatem, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb 1974 orzeczono jak w sentencji.
8.2. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w myśl art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i 205 § 2 Ppsa.
8.3. Organ powiatowy wyda stosowną decyzję w sprawie, uwzględniając ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, odnośnie braku podstaw do zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb 1974.