II OSK 476/06

II OSK 476/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Bujko /przewodniczący/
Leszek Leszczyński /sprawozdawca/
Małgorzata Stahl
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Ka 2648/03 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2005-10-25
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Leszek Leszczyński /spr./ sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt II SA/Ka 2648/03 w sprawie ze skargi E. C. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 października 2005 r., Sygn. akt II SA/Ka 2648/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. C. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. 151 - dalej: ppsa)
Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 10 stycznia 2000 r. nr [...] działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (DZ.U. Nr 207 z 2003 r. poz. 2016 ze zm.) oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.) nakazał E. C. rozbiórkę budynku wybudowanego samowolnie w latach 1985-1990 na części działki nr 1494 przy ulicy Os. G. w W. w miejsce starych drewnianych zabudowań gospodarczych, K. C. rozbiórkę garażu wraz z pomieszczeniem mieszkalnym nad garażem, dobudowanego samowolnie do budynku E. C. w latach 1975 - 1981 przez jego ojca J. C., E. G. i K. C. rozbiórkę części budynku dobudowanego samowolnie w latach 1998 - 1999 do garażu i pomieszczenia mieszkalnego nad tym garażem. Po rozpatrzeniu odwołań E. C., E. G.i K. C. decyzją z dnia 13 kwietnia 2000 r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach po rozpatrzeniu skargi K. C., E. C. i J. C. wyrokiem z dnia 20 lutego 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 954/00 uchylił w/w decyzje organów obu instancji jako wydane bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i uzasadnienia rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego nie poczyniły należytych ustaleń co do daty wykonania obiektów, co jest niezbędne dla oceny zgodności budowy z planem zagospodarowania przestrzennego z uwagi na fakt, iż na tym terenie obowiązywał początkowo plan z 1969 r., a następnie plan uchwalony w 1984 r. Jednocześnie Sąd wyraził pogląd, iż przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. dotyczy planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wykonania obiektów, w stosunku do których prowadzone jest postępowanie w związku z samowolą budowlaną. Zwrócił też uwagę, że wcześniejszy plan z 1969 r. dopuszczał dla terenu inwestycji zabudowę w lukach (pomiędzy istniejącymi budynkami), wymianę istniejącej kubatury, a nadto w uzasadnionych społecznie i ekonomicznie przypadkach, zabudowę mieszkalną na wydzielonych działkach w podziałach rodzinnych, zalegalizowanych przez WBUA Prezydium PRN przed 1 lutym 1969 r. Zdaniem Sądu, zasadne byłoby nadto oddzielne prowadzenie postępowania w stosunku do obiektów, co do których istnieje możliwość innego sposobu likwidacji samowoli, popełnionej pod rządami prawa budowlanego z 1974 i z 1994 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia 23 kwietnia 2003 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 prawa budowlanego z 1994 r. nakazał E. C. rozbiórkę części mieszkalnej w kondygnacji I piętra i poddasza. W uzasadnieniu decyzji przedstawił stan własności oraz procesy budowlane zachodzące od 1925 r. Organ zwrócił w szczególności uwagę, że wg dołączonych do akt mapek z 28 sierpnia 1954 r. i 15 grudnia 1969 r. parcela 1494 zabudowana była tylko w swojej części północnej (tj. zabudowaniami zrealizowanymi w latach 1925 – 1933). Odnośnie zabudowy południowej części parceli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. powołał się na niespójne w tym względzie zeznania stron oraz przesłuchanych w sprawie świadków i stwierdził, że całość tych zabudowań powstała w latach 1975 - 1985. Zabudowa ta nie miała jednolitego charakteru i była w zależności od potrzeb zmieniana. Całość tych zabudowań powstała jednak bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zabudowania zrealizowane przez E. C. zostały dobudowane do zabudowań wzniesionych wcześniej przez K. C., który z kolei dobudował się do pomieszczeń wzniesionych w końcu lat 60-tych XX wieku przez E. i W. G. Część zabudowań zrealizowanych przez E. C. na poziomie I piętra spełniała początkowo funkcję stodoły, która została następnie przebudowana na murowaną kondygnację mieszkalną, nad którą E. C. wykonała następnie drewniane poddasze wykorzystywane początkowo do przechowywania słomy a następnie przebudowane również na pomieszczenie mieszkalne. Dalej organ I instancji stwierdził, że zgodnie z planem zagospodarowania dla Miasta W. ogłoszonym w 1970 r. parcela nr 1494 usytuowana była w jednostce strukturalnej LS p 59 RP - "Tereny upraw rolnych z zabudową rozproszoną. Dopuszczalna zabudowa w lukach (pomiędzy dwoma istniejącymi budynkami) oraz wymiana istniejącej kubatury zagrodowej pod rygorem rozbiórki budynku starego. Dopuszczalna, w uzasadnionych społecznie i ekonomicznie przypadkach (tylko dla stałych mieszkańców miasta), zabudowa mieszkalna na wydzielonych działkach w podziałach rodzinnych, zalegalizowanych przez WBUA Prezydium PRN przed 1.11.1969 r. Zakaz przeprowadzania dalszych podziałów na działki budowlane". Zgodnie z tym planem objęta postępowaniem zabudowa zrealizowana przez E. C. nie była dopuszczalna, gdyż nie została wykonana w luce budowlanej, nie zachodziła sytuacja wymiany kubatury zagrodowej, istniał zakaz przeprowadzania podziałów na działki budowlane. Jeszcze w grudniu 1969 r. działka nr 1494 wchodziła w skład gospodarstwa rolnego H. P. a przez zasiedzenie stała się własnością innych osób dopiero w 1970 r. Nie można mówić zatem o podziałach rodzinnych przed 1 lutym 1969 r. Przedmiotowa zabudowa nie była też zdaniem organu I instancji dopuszczalna po wejściu w życie nowego planu zagospodarowania Wisły zatwierdzonego uchwałą WRN w Bielsku-Białej Nr IV/31/84 z dnia 14 grudnia 1984 r. opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Bielskiego Nr 1 z 17 stycznia 1985 r. /poz. 12/. Zgodnie z tym planem działka nr 1494 położona była w jednostce strukturalnej K1 RPb - "Tereny gruntów ornych - Grunty orne w przewadze V kI. bonitacyjnej położone w dnach dolin rzecznych (mady płytkie, szkieletowe) lub na stokach o średnim nachyleniu. (...) grunty te należy zachować dla upraw polowych stosując wszelkie wskazane dla nich zabiegi agrotechniczne". Plan ten eliminował zdaniem organu orzekającego możliwość jakiejkolwiek zabudowy. Wobec braku zgodności samowolnie wybudowanych obiektów z planem zagospodarowania przestrzennego zarówno z 1970 r. i 1985 r. należało orzec zdaniem organu I instancji nakaz jej rozbiórki.
W odwołaniu od wyżej omawianej decyzji E. C. wniosła o jej uchylenie zarzucając, iż przy jej wydawaniu organ orzekający nie uwzględnił wytycznych zawartych w wydanym w tej sprawie wyroku NSA z dnia 20 lutego 2002 r., gdyż przeprowadził wspólne postępowanie co do poszczególnych części zabudowań. Zdaniem odwołującej się została też naruszona treść art. 7 Kpa, gdyż nie uwzględniono "interesu społeczno-ekonomicznego". Błędnie też przyjęto. że działka nie ma dostępu do drogi publicznej. Jej zdaniem możliwe jest zalegalizowanie objętego nakazem rozbiórki budynku "kosztem rozbiórki starego zabudowania", które nie nadaje się już do zamieszkiwania.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji z powołaniem się na treść art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, iż dowolne jest stanowisko odwołującej się, że do wydzielenia działki doszło w następstwie podziałów rodzinnych zatwierdzonych przed 1 lutego 1969 r. kiedy dopiero w 1970 został złożony wniosek o nabycie jej własności przez zasiedzenie i w tym też roku takie nabycie zostało stwierdzone postanowieniem Sądu Powiatowego w C. Dalej organ odwoławczy ustalił, że pierwotnie objęte nakazem rozbiórki pomieszczenia gospodarcze w przyziemiu, a nad nim na I piętrze drewniane pomieszczenie o charakterze stodoły E. C. wykonała w latach 1975 - 1981. W latach 1983 - 1985 pomieszczenie stodoły na I piętrze przebudowała na murowaną kondygnację mieszkalną, nad którą wybudowała drewniane poddasze dla przechowywania słomy, które od 1995 r. również użytkuje jako pomieszczenie mieszkalne. Ponieważ pomieszczenia te zostały wybudowane samowolne, bez wymaganego pozwolenia, na terenie, który zgodnie z planem zagospodarowania Miasta Wisły nie był przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę, to orzeczenie rozbiórki powstałego obiektu budowlanego było zdaniem organu odwoławczego zgodne z treścią art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. Przedmiotowy obiekt nie posiada nadto zdaniem organu II instancji dostępu do drogi publicznej, położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie lasu i z uwagi na niedopuszczalne połączenie funkcji mieszkalnej z funkcją gospodarczą, nie spełnia wymogów wynikających z obowiązujących warunków technicznych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesionej przez E. C. oraz w odpowiedzi na skargę powołano w ogólnym w zarysie argumentację prezentowaną wcześniej w postępowaniu odwoławczym. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji a organ odwoławczy o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 29 września 2005 r. skarżąca zwróciła uwagę na trwające w Gminie Wisła prace związane z uchwaleniem nowego planu zagospodarowania, zaś w piśmie procesowym z dnia 28 września 2005 r. podniosła, iż jej mąż J. C. jest współwłaścicielem położonego w miejscowości W. gospodarstwa rolnego i w przypadku dokonania rozbiórki obiektów objętych skargą nie miałby gdzie składować plonów z tego gospodarstwa.
W ocenie prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w rozumieniu art. 145 § 1 ppsa. Wbrew twierdzeniom skarżącej prowadząc ponownie postępowanie w sprawie samowolnej zabudowy działki nr 1494 w W., organ nadzoru budowlanego I instancji zgodnie ze wskazaniami, zawartymi w wiążącym go wyroku NSA z dnia 20 lutego 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 954/00, uczynił przedmiotem odrębnych rozstrzygnięć poszczególne części obiektu budowlanego (segmenty), które były realizowane oddzielnie przez różne osoby. w tym przez skarżącą. Wydane zostały trzy decyzje o nakazach rozbiórki, zaś przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja, adresowana do skarżącej. Skarga M. P. i M. P. na decyzje o nakazie rozbiórki została zaś oddalona nieprawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 20 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 1325/03, zaś skarga J. C. prawomocnym wyrokiem tego Sądu z dnia 27 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 2701/03.
W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, omówionego bliżej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, zasadne są ustalenia organów obu instancji, że przedmiotowy obiekt skarżąca wybudowała w latach 1975 - 1981. a następnie do 1984 r. przebudowała pomieszczenie stodoły na piętrze na pomieszczenie mieszkalne. Ustaleń tych zresztą skarżąca nie kwestionowała. Nie kwestionuje również ustalenia, iż budowę zrealizowała bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wobec zakończenia budowy tej części obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r. tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane rozpatrzenie sprawy samowoli budowlanej winno nastąpić na gruncie przepisów dotychczasowych, przez które należy rozumieć, na gruncie art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r., ustawę z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Przepisy prawa budowlanego z 1974 r. przewidują zaś sankcję w postaci nakazu rozbiórki w przypadkach, gdy samowolnie wykonana budowa znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju albo powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W tych sytuacjach zastosowanie środka likwidacji samowoli w postaci nakazu rozbiórki jest obligatoryjne z mocy art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r.
Należy też zważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku z dnia 20 lutego 2002 r. przesądził już, iż dla oceny przedmiotowej samowoli budowlanej miarodajny jest, obowiązujący w dacie samowolnej budowy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą WRN w Katowicach nr 11/130/69 z dnia 2 października 1969 r. opubl. w Dz.Urzęd. nr 9, poz. 13 z 1970 r.. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że działka nr 1494 zlokalizowana była wówczas w jednostce strukturalnej, oznaczonej symbolem LSp59RP oraz, że sporna część obiektu narusza obowiązujący w okresie jej realizacji plan zagospodarowania przestrzennego. Nie chodzi bowiem ani o zabudowę w lukach /pomiędzy dwoma istniejącymi obiektami/, ani też o wymianę kubatury zagrodowej. Na tej części działki nr 1494 nie istniał bowiem poprzednio w tym miejscu budynek mieszkalny czy też budynek gospodarczy związany z zabudową zagrodową, w miejsce którego zrealizowano nowy obiekt. Tym samym nie można też mówić o wymianie istniejącej kubatury zagrodowej o jakiej w planie mowa. Wreszcie, wydzielenie działki nr 1494 nie nastąpiło w wyniku podziału rodzinnego "zalegalizowanego przed dniem 1 lutego 1969 r." Działka ta została bowiem wydzielona z gospodarstwa rolnego H. P. i uwidoczniona na mapach geodezyjnych już w 1954 r., o czym świadczą akta administracyjne (karta 80) Dopiero postanowieniem Sądu Powiatowego w C. z dnia 19 czerwca 1970 r. sygn. akt I Ns 509170 stwierdzono nabycie jej własności przez zasiedzenie na rzecz poprzedników prawnych skarżącej. Nie może być zatem mowy o podziałach rodzinnych po H. P. zalegalizowanych przed 1 lutym 1969 r., czego wymagał przytoczony wyżej zapis planu zagospodarowania. Takie też stanowisko zajął w tej kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym wyroku z dnia 27 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 2701/03. Nawet gdyby teoretycznie przyjąć, że podziałem takim było nabycie własności tej działki przez zasiedzenie to nie nastąpiło ono przed uwidocznioną w opisanym wyżej planie zagospodarowania datą 1 lutego 1969 r. (postanowienie o zasiedzeniu nie zawiera bowiem daty nabycia własności). Trudno też mówić o istnieniu na tej działce, w odniesieniu do skarżącej, zabudowy zagrodowej. Za taką należy bowiem uznać zabudowę związaną z gospodarstwem rolnym, którego skarżąca w chwili realizacji spornych zabudowań nie posiadała. o czym świadczy chociażby wypowiedź skarżącej i jej męża do protokołu rozprawy sądowej w dniu 7 września 2005 r. /karta 31 akt sądowych/. Stwierdzenia tego nie może podważyć zdaniem Sądu okoliczność podniesiona dopiero w piśmie skarżącej z dnia 28 września 2005 r., że jej mąż J. C. jest na terenie miasta W. współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni ponad 5 ha. Nie dla tego bowiem gospodarstwa powstał objęty nakazem rozbiórki obiekt budowlany. Nadto z wypowiedzi J. C. złożonej na rozprawie sądowej w dniu 7 września 2005 r. należy wyprowadzić wniosek. że przedmiotowego gospodarstwa rolnego o powierzchni ponad 5 ha nie prowadzi. Z tego też powodu sporna zabudowa nie byłaby też dopuszczalna na gruncie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Wisły opublikowanego w dniu 17 stycznia 1985 r. Nie ma też znaczenia podnoszona w zaskarżonej decyzji oraz w skardze kwestia, czy działka nr 1494 ma dostęp do drogi publicznej.
Sąd zaakceptował też (kwestia ta nie stanowiła zarzutu skarżącej) skierowanie nakazu rozbiórki tylko do skarżącej, chociaż działka, a w konsekwencji i objęty nakazem rozbiórki obiekt stanowi współwłasność w częściach ułamkowych K. C., E. C. i J. C. a to w sytuacji gdy to skarżąca była inwestorem tej części obiektu i na skutek podziału nieruchomości do korzystania jest jego samoistnym posiadaczem. Może zatem orzeczony nakaz rozbiórki wykonać.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. C., reprezentowana przez adwokata C. M. Wyrok zaskarżony został w całości. W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego art. 174 pkt 1 ustawy ppsa, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez nakazanie przez organy administracji państwowej rozbiórki obiektu budowlanego bez uwzględnienia słusznego interesu strony przez zastosowanie względem skarżącej art. 48 ustawy Prawo budowlane zamiast art. 49 tej ustawy w postaci zalegalizowania budowy i ustalenie opłaty legalizacyjnej w warunkach, gdy działała ona w dobrej wierze a jej budowa zastała złączona z zabudowaniami powstałymi w latach 1925-1933.
Na tej postawie strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji organu odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu strona skarżąca wskazuje na dowolne przyjęcie czasu powstawania obiektu budowlanego, związane ze sprzecznościami w wyjaśnieniach świadków. Brak ekspertyzy nie pozwolił na przyjęcie, iż budowa realizowana była daleko wcześniej (w latach sześćdziesiątych ub. wieku). Powoływanie się na mapki z okresu powojennego jest chybione, ponieważ nie były one aktualizowane zgodnie ze stanem faktycznym. Strona skarżąca w szczególności wskazuje, iż nie jest słuszny pogląd o tym, że nie było podziału rodzinnego w sytuacji, gdy wniosek o zasiedzenie został złożony z 1970 r., co wobec wyroku Sądu Rejonowego stwierdzającego zasiedzenie oznacza, że podział rodzinny dokonany został przed rokiem 1969. Zdaniem strony skarżącej organy budowlane nie zajęły się także inną możliwością sposobu likwidacji samowoli budowlanej, chociażby przez ustanowienie opłaty legalistycznej. Potrzeba taka wynikała ze szczególnej sytuacji skarżącej, jako jedynej osoby mieszkającej w przedmiotowych zabudowaniach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na gruncie przepisu art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach polegających na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na gruncie art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny. W uzasadnieniu skargi powinny zostać natomiast wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom i tym samym pozbawiona konstytuujących ją podstaw i składników treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ponadto, ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, na gruncie art. 175 § 1 - § 3 ppsa, sporządzenie skargi kasacyjnej obwarowane jest przymusem adwokacko-radcowskim, istotą którego jest założenie merytorycznej kompetencji skutkującego odpowiednim poziomem merytorycznym i formalnym skargi.
Skarga kasacyjna, wniesiona w niniejszej sprawie, nie wskazuje na uzasadnione przyczyny, prowadzące do uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jednakże z treści osnowy skargi wynika, iż wyrażenie "niniejszą skargę opieram również na naruszeniu art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa...", mimo braku powołania formuły z art. 174 pkt 2 ppsa oraz samego tego przepisu, należy odnieść do naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza, że w uzasadnieniu skargi pojawiają się argumenty dotyczące sposobu ustalenia stanu faktycznego przez organy administracyjne. Traktując zatem ten zarzut jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, najpierw należy odnieść się do jego zasadności.
Skarga kasacyjna, jako środek odwoławczy, odnosić się może na gruncie art. 174 pkt 2 ppsa do naruszenia przepisów proceduralnych przez podmiot, który wydał zaskarżone orzeczenie. Tym orzeczeniem jest wyrok sądu pierwszej instancji, stąd też zarzut powinien dotyczyć naruszenia przepisów postępowania przez wojewódzki sąd administracyjny. Przepisami postępowania stosowanymi przez sąd I instancji są przepisy ustawy ppsa. Zarzutem może być objęte naruszenie przez ten sąd przepisów postępowania administracyjnego ale nie w znaczeniu błędnego bezpośredniego zastosowania lecz w znaczeniu błędnej kontroli sposobu zastosowania lub wykładni przepisu postępowania administracyjnego przez organ administracji, co może mieć związek z odpowiednim przepisem ustawy ppsa. Wskazuje na to orzecznictwo, podnosząc iż "nie można na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy ppsa zarzucić naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, można natomiast na podstawie art. 174 pkt 2 zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z konkretnymi przepisami procedury administracyjnej" (por. wyrok NSA z dn. 23 marca 2006 r., II FSK 1031/05, Lex 173883).
Zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa nie spełniają podstawowych warunków, z jakimi związany jest normatywny model formułowania skargi kasacyjnej. Po pierwsze dlatego, że nie wskazują na konkretny przepis ustawy ppsa, co umożliwiłoby ustosunkowanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zasadności zarzutu naruszenia odpowiedniego przepisu proceduralnego przez wojewódzki sąd administracyjny, rozpatrujący skargę. Po drugie, iż, niezależnie od braku wskazanego wyżej, brak jest także wskazania, że naruszenie przepisów postępowania przez sąd administracyjny, jeżeli nawet dałoby się je ustalić, mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to jest wymagane na gruncie art. 174 pkt 2 ppsa. I wreszcie po trzecie, ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie i szczegółowe argumenty przytaczane w jej uzasadnieniu, wskazują na naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa przez organy administracyjne, co nie może stanowić bezpośredniego przedmiotu kontroli kasacyjnej. Naruszenie tych przepisów przez organy administracyjne mogłoby stanowić przedmiot takiej kontroli tylko wówczas, gdyby strona skarżąca wykazała związek naruszenia tych przepisów przez organy administracyjne z uchybieniami w zakresie kontroli sądowej w odniesieniu do tych działań na gruncie art. 174 pkt 2 ppsa lub ewentualnie innych przepisów tej właśnie ustawy, a ponadto, co jest istotne w kontekście skuteczności takiego zarzutu, gdyby wskazała, iż uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
Treść zarzutów, wskazana w lakonicznym, nierozwiniętym argumentacyjnie uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczy, mimo braku określenia poszczególnych składników wyrażonych w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 kpa, sposobu, w jaki organy administracyjne uwzględniały wyjaśnienia odnośnie do daty powstania przedmiotowego obiektu budowlanego. Ponadto strona skarżąca odnośnie do dowodu z dokumentu (mapy geodezyjne), wskazuje bez przytoczenia argumentacji na tezę ogólną, iż mapy sporządzane w okresie powojennym nie uwzględniały rzeczywistego stanu rzeczy w zakresie własności. Z tego wyprowadza, także bez przedstawienia argumentacji, iż obiekt budowlany powstał dużo wcześniej, niż to ustaliły organy administracyjne, nie wskazując, jaki to miałoby mieć wpływ na kwalifikację stanu faktycznego przez te organy. Na podobnej zasadzie strona skarżąca kwestionuje ustalenia dotyczące wchodzenia działki w skład gospodarstwa rolnego oraz faktu niedokonania podziału rodzinnego. W kontekście powyższych zarzutów wskazać należy na fakt, iż decyzje nakazujące rozbiórkę zostały wcześniej uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 20 lutego 2002 r. (II SA/Ka 954/00), m. in. z powodu uchybień w zakresie ustalenia stanu faktycznego, a w zaskarżonym wyroku Sąd stwierdził realizację wskazań zawartych w wyroku wcześniejszym. W tym stanie rzeczy zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego nie mogły być w żadnym zakresie uznane za uzasadnione.
Z treści skargi kasacyjnej wywieść można ponadto czwarty powód, przesądzający o braku zasadności zarzutu naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Skarga bowiem, już po prezentacji wniosku co do uchylenia zaskarżonego wyroku, odwołując się do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa, wiąże w osnowie skargi z naruszeniem tych przepisów nie uchybienia w zakresie ustaleń stanu faktycznego (te pojawiają się w uzasadnieniu skargi), lecz nieuwzględnienie przez organy administracyjne słusznego interesu strony.
Na gruncie tego zarzutu wskazać należy, iż podniesione w skardze kasacyjnej kryterium aksjologiczne słusznego interesu strony nie występuje w obu przytoczonych przepisach, lecz jedynie w art. 7 kpa. Brak konkretyzacji w tym zakresie, a jednocześnie wskazanie w jednym ciągu obu tych przepisów świadczy o tym, że strona skarżąca odnosi ten zarzut do ustalenia stanu faktycznego przez organy administracyjne, podczas gdy w istocie dotyczy on kwalifikacji tego stanu z punktu widzenia kryteriów słusznościowych.
Niezależnie od uwag powyższych stwierdzić należy, iż powołanie się na słuszny interes strony wymaga starannego uzasadnienia w skardze kasacyjnej. Nie tylko dlatego, iż jest to kryterium aksjologiczne, nieokreślone w swej treści daleko bardziej, niż to ma miejsce w przypadku zwykłych wyrażeń normatywnych. Także dlatego, iż kryterium to traktowane jest jako kryterium pomocne przy ważeniu argumentów aksjologicznych i korygowaniu w wyniku takiego ważenia argumentacji stricti iuris tam, gdzie kryteria słusznościowe są wyrażone w przepisach a ich treść nie jest sprzeczna z zasadami prawa jako ramami aksjologicznymi orzekania. Argumentacji związanej z powołaniem się na te kryteria zabrakło w skardze.
Z innych względów, niż to miało miejsce przy konkluzjach wyprowadzonych wcześniej niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Opiera się on na przekonaniu, iż nastąpiła błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Nawiązanie do rozważanego wyżej argumentu słusznościowego z art. 7 kpa, jak to wynika z treści skargi, miałoby polegać na tym, że zastosowanie art. 48 powyższej ustawy powinno ustąpić przed zastosowaniem jej art. 49 m. in. z powodu działania przez stronę skarżącą w dobrej wierze.
Zarzut jest niezasadny po pierwsze z tego powodu, iż w skardze kasacyjnej pojawia się argument jednocześnie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, bez wyjaśnienia, o jaki aspekt zastosowania idzie.
Nie jest wprawdzie wykluczone, iż błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie mogą stanowić łączny argument na gruncie art. 174 pkt 1 ppsa, ale może to mieć miejsce wówczas, gdy błędne zastosowanie wiąże się bezpośrednio ze sposobem kwalifikacji stanu faktycznego czy ustaleniem normatywnych konsekwencji tej kwalifikacji, wiążącymi się z wcześniejszą błędną wykładnią przepisu, stanowiącego podstawę tych działań. Należy jednak ten aspekt niewłaściwego zastosowania wskazać. Brak takiego wskazania sugeruje, iż niewłaściwe zastosowanie traktuje się jako posłużenie się niewłaściwym ustaleniem podstawy normatywnej w tym sensie, że zastosowany został nie ten przepis, który zastosowany zostać powinien. W takim przypadku niewłaściwe zastosowanie przepisu wystarcza do argumentacji, bowiem o błędnej wykładni można mówić jedynie w przypadku przepisu zastosowanego poprawnie w podanym wyżej aspekcie. Skarga kasacyjna nie wskazuje na kontekst niewłaściwego zastosowania, co oznacza, iż przyjmuje ona, iż wybrano niewłaściwy przepis prawny. W związku z tym jednoczesne podanie obu podstaw jest niezasadne.
Niezależnie od powyższego należy stwierdzić brak w skardze jakiegokolwiek argumentu dotyczącego zarzutu błędnej wykładni tego przepisu, co nie pozwala przeprowadzenie kontroli kasacyjnej w stosunku do jego drugiej części.
Przepisem zastosowanym niewłaściwie w ocenie strony skarżącej był art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Niezasadność tego zarzutu wynika, obok argumentacji przedstawionej wyżej, z kilku innych przesłanek. Po pierwsze, z faktu, że Sąd I instancji nie stosował art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Po drugie, iż przepis ten nie był stosowany także przez organy administracyjne, bowiem na gruncie ustaleń faktycznych przyjęto zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Nawet zatem, gdyby odnieść ten zarzut do niewłaściwej kontroli przez Sąd I instancji procesu zastosowania art. 48 ustawy, nie można byłoby go z powyżej przedstawionego powodu uznać za zasadny. I po trzecie, brak podstaw do zastosowania tego przepisu oraz innych przepisów ustawy z 1994 r. powoduje, że bezprzedmiotowy jest zarzut niezastosowania art. 49 tej ustawy, ustanawiającego procedurę legalizacyjną w stosunku do samowoli budowlanej. W kontekście tego ostatniego stwierdzenia tym bardziej niezasadne jest wiązanie zarzutu niezastosowania art. 49 ustawy ze spełnianiem przez stronę skarżącą wymogu działania w dobrej wierze. To ostatnie kryterium, wiążące się z odesłaniem aksjologicznym i wymagające, podobnie jak kryterium interesu, odpowiedniej argumentacji w uzasadnieniu skargi, nie jest ponadto kryterium, na które powoływałaby się ustawa Prawo budowlane w związku z nakazem rozbiórki.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.