II OSK 475/23

II OSK 475/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Gl 413/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-11-07
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółka akcyjna z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 413/22 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 13 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od M. B. na rzecz [...] spółka akcyjna z siedzibą w T. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 413/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi M. B. , uchylił zaskarżoną decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 13 grudnia 2021 r., nr WINB-WOA.7721.409.2021.MG, oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 11 sierpnia 2021 r., nr 38/2021. Drugą z wymienionych decyzji organ umorzył postępowanie administracyjne dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynku hali położonej przy ul. [...] w M., na działkach nr [...] oraz [...], których użytkownikiem wieczystym i zarazem właścicielem budynków jest [...] S.A. (dalej "[...] S.A.").
Powyższe orzeczenie wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z dnia 31 lipca 2014 r. M. B. wniósł o objęcie nadzorem działalności produkcyjnej prowadzonej w budynku przy ul. [...] w M. z uwagi na zarzucaną sprzeczność z przepisami. W toku postępowania ustalono w oparciu o pismo Starosty M. z dnia 10 września 2014 r., że nie wydawano pozwolenia na budowę oraz nie przyjęto zgłoszenia dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku hali. Z kolei Burmistrz Miasta M. wskazał, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w M. nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. sporny obiekt objęty jest symbolem [...]– tereny usług centrotwórczych (brutto).
Następnie organy prowadziły wieloletnie postępowanie, które finalnie zakończyło się wspomnianą wyżej decyzją z dnia 11 sierpnia 2021 r.
Orzekając o umorzeniu postępowania administracyjnego dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku hali Powiatowy Inspektor wyjaśnił, że poprzednio obowiązujące przepisy prawa budowlanego nie zawierały odpowiednika art. 63 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, nakładającego na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentów dotyczących jego budowy. Ma to znaczenie, gdyż ustalono, iż kontrolowany budynek hali zrealizowano w ramach większej inwestycji, obejmującej szereg budynków produkcyjnych. Nie można zatem zakładać, że inwestycja jest nielegalna. Nie odnaleziono zatwierdzonego projektu budowlanego, pomimo zwrócenia się do stosownych instytucji mogących takową dokumentację posiadać. Organ stwierdził, że z faktu braku zatwierdzonej dokumentacji dowodowej nie mógł wyprowadzić wniosku o niezgodności zrealizowanego obiektu z przepisami prawa budowlanego i prowadzić procedury legalizacyjnej. Dalej Powiatowy Inspektor akcentował, że sporny budynek był od początku budynkiem o przeznaczeniu produkcyjnym, a w postępowaniu nie wykazano, aby kiedykolwiek utracił taki charakter. W latach 2009 i 2010 zmienił się natomiast profil działalności produkcyjnej w spornej hali. Do tego czasu prowadzono tam działalność obejmującą obróbkę skrawaniem i montaż krążników na potrzeby górnictwa. W przywołanym wyżej okresie urządzenia i maszyny, służące do tej działalności, zostały z hali przeniesione do innego budynku, a działalność produkcyjna w hali została ograniczona, przynajmniej częściowo, na rzecz działalności o charakterze magazynowym. Następnie do hali wprowadzono nowe urządzenia i maszyny produkcyjne, na potrzeby produkcji i montażu konstrukcji stalowych, w tym wprowadzono do niej obrabiarki i urządzenie do odpylania spalin oraz rozpoczęto prace spawalnicze i obróbkowe konstrukcji metalowych i montaż konstrukcji stalowych. Powiększono także powierzchnię wykorzystaną jako powierzchnia magazynowa. Dodatkowo, powierzchnia wynajmowana przez podmiot trudniący się wytwarzaniem konstrukcji stalowych, sukcesywnie ulegała zwiększaniu, z pierwotnej wynoszącej 400 m2 do obecnie zajmowanej powierzchni 1050 m2. Organ zaznaczył, że w sierpniu 2018 r. w hali doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.; na kolejnych stronach niniejszego uzasadnienia wskazany akt prawny będzie natomiast odnoszony do brzmienia właściwego na datę zaskarżonych decyzji, ogłoszonego w tekście jednolitym z Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.; dalej "P.b."). Potwierdził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1056/15, zaznaczając, że zwiększenie powierzchni magazynowej, jak również wprowadzenie nowych maszyn do hali, przyczyniło się wówczas do zmiany wielkości i układu obciążeń w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. Organ zaznaczył, że wobec tego zasadnym było wszczęcie postępowania z art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. Jednak w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym organ za kluczową uznał treść przedłożonej w dniu 26 czerwca 2019 r. do Inspektoratu dokumentacji projektowej "Projekt budowlany - hala obróbki mechanicznej na terenie [...] [...] S.A. w M. - opis układu obciążeń" (opracowanej w maju 2019 r.) oraz przedłożonej w dniu 18 czerwca 2021 r. "Ekspertyzy budowlanej w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego hali obróbki mechanicznej na terenie [...] S.A. w M.". W konkluzji Powiatowy Inspektor stwierdził, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w sprawie nie potwierdziło, aby budynek hali kiedykolwiek utracił charakter budynku produkcyjnego (szeroko pojętej obróbki, produkcji elementów z metalu). Natomiast obecne jego wykorzystanie jest zgodne z pierwotnym przeznaczeniem obiektu. Zdaniem organu, gdy chodzi o funkcję produkcyjną obiektu, to trudno sobie wyobrazić, aby nie istniała związana z nią powierzchnia magazynowa. Powiatowy Inspektor zaznaczył, że może skutecznie prowadzić postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku wyłącznie w sytuacji zmiany przeznaczenia obiektu oraz spełnienia przesłanek zawartych w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. Tymczasem budynek jest użytkowany zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. B. zarzucając, że postępowanie prowadzone jest od kilku lat i w jego toku, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, doszło do ustalenia, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego hali. Stanowisko to potwierdzone zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1056/15. Zmienił się przedmiot i zakres działalności prowadzonej w hali. Doszło do zmiany (znaczącego zwiększenia) działalności produkcyjnej w hali, a co za tym idzie, musiała nastąpić zmiana wielkości i układu obciążeń.
Decyzją z dnia 13 grudnia 2021 r. Wojewódzki Inspektor utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora. Wyjaśnił, że przesłanką umorzenia postępowania administracyjnego było ustalenie, iż obecne wykorzystanie spornego obiektu jest zgodne z jego pierwotnym przeznaczeniem i w związku z tym faktem brak jest przedmiotu postępowania. Obiekt powstał w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku, a wówczas przepisy nie wprowadzały obowiązku przechowywania dokumentów związanych z budową. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora słusznie założono, że hala powstała w sposób legalny. Do kwestii pierwotnego sposobu użytkowania hali odniósł się wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazując, że prawidłowo organy uznały, iż od początku swego istnienia hala wykorzystywana była jako obiekt produkcyjno-magazynowy. Organ drugiej instancji uznał więc, że ostatnim legalnym sposobem użytkowania hali była funkcja produkcyjno-magazynowa. W 2009 r. i 2010 r. zmienił się profil działalności produkcyjnej prowadzonej w przedmiotowym obiekcie. Przyczyniło się to do zmiany wielkości lub układu obciążeń, co było wystarczające do uznania, że doszło do zmiany sposobu użytkowania. Jednak na dalszym etapie postępowania administracyjnego Powiatowego Inspektora złożono projekt budowlany opisujący układ obciążeń i ekspertyzę techniczną (wskazane na poprzedniej stronie). Dokumenty te pozwalały uznać, że ostatecznie układ obciążeń nie został zmieniony w porównaniu do pierwotnego sposobu użytkowania obiektu, a wartości obciążeń nie przekraczają wartości dopuszczalnych. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż przywrócono pierwotny sposób użytkowania obiektu wskutek przywrócenia poprzedniej wielkości i układu obciążeń. Wojewódzki Inspektor skonstatował, że wprawdzie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu poprzez zmianę wielkości i układu obciążeń, to jednak następnie powrócono do pierwotnego sposobu użytkowania. W zaistniałej sytuacji nie ma więc podstaw do wydania nakazów bądź zakazów przez organy nadzoru budowlanego.
Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora skargę złożył M. B. . W jego ocenie organ nie wyjaśnił między innymi, na jakiej podstawie uznał, iż wskutek przywrócenia poprzedniej wielkości i układu obciążeń obiektu w sprawie nastąpiło przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Zdaniem skarżącego nie zaistniały przesłanki umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Odnosząc się w zarzutach skargi do stanowiska organu M. B. zwrócił uwagę, że błędnie przyjęto, iż przywrócenie poprzedniej wielkości i układu obciążeń dla obiektu jest równoznaczne z przywróceniem pierwotnego sposobu użytkowania obiektu i tym samym zlikwidowane zostają skutki samowoli budowlanej.
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzje organów obu instancji. Uznał bowiem, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd pierwszej instancji przytoczywszy art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. zaznaczył, że w ocenie Wojewódzkiego Inspektora, choć doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu poprzez zmianę wielkości i układu obciążeń, to następnie powrócono do pierwotnego sposobu użytkowania tego obiektu. Wobec tego nie było zdaniem organu podstaw do wydania nakazów bądź zakazów przez organy nadzoru budowlanego. W ocenie Sądu pierwszej instancji takie ustalenie należało uznać za przedwczesne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wywodził, że zmiana sposobu użytkowania powinna być oceniana w kontekście ostatniego legalnego sposobu użytkowania. Sposoby te mogą zmieniać się wielokrotnie na przestrzeni dziesięcioleci. Zatem zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego ocenia się w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonym w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanym w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania. O tym, czy w konkretnym przypadku doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przesądza analiza dotychczasowego, prawnie ustalonego sposobu użytkowania obiektu.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że wedle stanowiska organów sporna hala pełniła między innymi funkcję magazynową. Zauważył jednak, że z przesłuchania J. P. z dnia 23 grudnia 2014 r. wynika, że hala wybudowana została jako produkcyjna, a dopiero potem została wykorzystywana jako magazynowa. To samo wynika z przesłuchania A. M. i J. M. Sąd zaznaczył, że nadto dołączony do akt projekt wstępny wskazywał, że objęto nim halę obróbki mechanicznej, część socjalno-administracyjną, kompresorownię i transformatorownię. Nie wynika więc z niego przeznaczenie magazynowe. Funkcja ta jest prawnie wyodrębniana, o czym świadczy treść uchwały nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r., Nr [...], poz. [...] – dalej m.p.z.p.). § [...] ust. 1 planu w tabeli pod symbolem [...] wprost odnosi się do działalności magazynowej.
Kontynuując powyższy tok rozumowania Sąd pierwszej instancji stwierdził, że prowadzenie działalności produkcyjnej nie oznacza automatycznie, że realizowana jest także funkcja magazynowa. Czym innym jest tymczasowe składowanie w pobliżu stanowisk roboczych elementów służących do produkcji i tymczasowe składowanie gotowych wyrobów, dopiero co wyprodukowanych, a czym innym realizowanie funkcji magazynowej. Nie można przyjmować automatycznie, jak chciałyby organy, że skoro prowadzono w obiekcie produkcję, to i realizowano funkcję magazynową.
Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odniósł się do wydanego w sprawie wyroku z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. II SA/Gl 1056/15. Przyznał, że wskazano tam na pierwotne przeznaczenie produkcyjno-magazynowe spornej hali, jednak ustalenia tego nie można uznać za wiążące, gdyż w tym samym orzeczeniu podano w wątpliwość prawidłowość ustalenia stanu faktycznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaznaczył ponadto, że organy skupiły się na kwestii wielkości i układu obciążeń. Tymczasem zdaniem Sądu zmiana sposobu użytkowania może wynikać z różnych okoliczności faktycznych. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą zgłoszenia należy rozumieć między innymi zintensyfikowanie sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w art. 71 P.b. W tym kontekście Sąd wprawdzie dostrzegł, że wedle Wojewódzkiego Inspektora miało dojść do powrotu do pierwotnego sposobu użytkowania, ale zarazem zarzucił, iż organ w tym zakresie nie prowadził żadnych szczegółowych ustaleń. Tymczasem ustalono, że doszło do zwiększenia powierzchni prowadzonej działalności w hali i że wykonywana ona jest przy użyciu innych maszyn. To oznacza – zdaniem Sądu – że należało rozważyć także na przykład kwestię emitowanego hałasu. Poza tym, nowa działalność, przy użyciu nowych maszyn, może powodować zmianę wymogów co do instalacji, w tym głównie elektrycznej. Ma to znaczenie z uwagi na wiek budynku. Bieżące funkcjonowanie dużych urządzeń oraz ich ilość może powodować konieczność dostosowania dotychczasowych instalacji do nowych potrzeb. Z kolei brak takiego dostosowania może naruszyć wymagania techniczne dotyczące bezpiecznego użytkowania, prowadząc do pożaru. Instalacje powinny być dostosowane do potrzeb wynikających z przeznaczenia budynku; konieczne jest także spełnienie dalszych wymogów technicznych (§ 53 ust. 1, § 96 do 98, w szczególności § 98 ust. 2, § 180 – 187, § 323 do 327 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; Dz. U. z 2022 r., poz. 1225, dalej "r.w.t."). Sąd pierwszej instancji dodał, że w świetle § 2 ust. 1 r.w.t. przepisy rozporządzenia stosuje się przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dodał nadto, że w świetle planu miejscowego nieruchomość objęta postępowaniem położona jest na terenie [...] – teren usług centrotwórczych (brutto). Przeznaczenie podstawowe to: obiekty handlu, gastronomii i rzemiosła, kultury i rozrywki, instytucji finansowych i ubezpieczeniowych, administracji, biurowe, hotelowe. Przeznaczenie dopuszczalne: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, inne rodzaje działalności gospodarczej niezaliczane do działalności wytwórczej lub magazynowej, obiekty infrastruktury technicznej obsługujące funkcję podstawową (§ 11 ust. 1 planu, tabela). Z zaświadczenia z Urzędu Miasta M. z 18 października 2018 r. wynika jedynie tyle, że "Zmiana sposobu użytkowania obiektu na halę montażową konstrukcji urządzeń związanych z przemysłem górniczym (...) jest zgodna z zapisem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". W zaświadczeniu tym nie ma mowy o funkcji magazynowej. Należało zatem odnieść się bardziej szczegółowo do kwestii zgodności zmienionego sposobu użytkowania z planem miejscowym.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła [...] S.A. zarzucając naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") przez błędne przyjęcie przez Sąd, że organy administracji nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego i w konsekwencji uwzględnienie skargi M. B. W ocenie spółki prawidłowe zastosowanie wymienionych przepisów powinno prowadzić do wniosku, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób wszechstronny i prawidłowy.
[...] S.A. przedstawiła przebieg postępowania, akcentując, że wbrew spostrzeżeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach szereg świadków (których zeznania skarżąca kasacyjnie wymieniła) zeznało, że budynek hali przy ul. [...] od końca lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku był użytkowany jako produkcyjno-magazynowy. Powiatowy Inspektor w odniesieniu do tej kwestii prowadził postępowanie dowodowe, także po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyroku z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1056/15. Organ stosownie do tego wyroku zasadnie stwierdził, że ostatnim legalnym sposobem użytkowania hali była funkcja produkcyjno-magazynowa. W ocenie [...] S.A. istotne jest zaznaczenie, że wprawdzie w latach wcześniejszych doszło do zidentyfikowania w hali zmiany sposobu użytkowania, jednak stwierdzono nieważność decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 22 stycznia 2019 r., w której znalazło to swój wyraz. W takich okolicznościach, przeciwnie do stwierdzeń skarżącego M. B. , należało w dalszym postępowaniu i docelowej decyzji uwzględnić stan aktualny użytkowania obiektu budowlanego. W budynku tymczasem zaniechano użytkowania w sposób opisany we wcześniejszej decyzji. Należało więc dokonać zestawienia ostatniego legalnego sposobu użytkowania ze sposobem istniejącym na dzień wydania decyzji administracyjnej.
Kontynuując powyższy wątek [...] S.A. wyjaśniła, że do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu Prawa budowlanego może dojść jedynie wówczas, jeżeli dokonana zmiana wymaga spełnienia innych (z reguły dodatkowych), względem dotychczasowego sposobu użytkowania, norm wynikających z przepisów prawa z reguły z zakresu bezpieczeństwa czy technicznych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. II OSK 530/14). Wymagania te muszą zmierzać do ochrony wartości chronionych przez prawo budowlane, które trzeba zestawić z interesem właściciela obiektu i jego prawem do dysponowania przedmiotem własności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1532/13). W konsekwencji zmianą sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 P.b. jest tylko taka zmiana, która zagraża wspomnianym wartościom, a więc wymaganiom z zakresu bezpieczeństwa i normom technicznym. Każda inna interpretacja, rozszerzająca zakres zastosowania tego przepisu na inne przypadki, byłaby naruszeniem prawa własności, a co za tym idzie konstytucyjnej zasady proporcjonalności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1449/15).
Skarżąca kasacyjnie zaznaczyła również, że organy w sposób szczegółowy zajęły się problematyką sposobu użytkowania, jego charakteru oraz wszelkich innych okoliczności faktycznych, które mogły wpłynąć na ich merytoryczne rozstrzygnięcie. Wszystkie przesłanki, nie tylko kwestia zmiany obciążeń, zostały zbadane. Zdaniem [...] S.A. organy ponad wszelką racjonalną wątpliwość ustaliły, że sporna hala była od chwili jej wybudowania aż po dziś użytkowana jako obiekt produkcyjno-magazynowy. Wbrew sugestii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach do tego ustalenia nie doszło wyłącznie rozważając zmianę układu obciążeń przedmiotowej hali. Stanowiło to jeden z badanych elementów, jednak organy wzięły pod uwagę również inne kwestie. Wedle skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji w sposób wybiórczy zinterpretował niewielkie fragmenty materiału dowodowego i doszedł do błędnego przekonania, że hala została wyprodukowana jako hala produkcyjna, a potem była użytkowana jako obiekt magazynowy
W piśmie z dnia 11 sierpnia 2025 r. do skargi kasacyjnej odniósł się M. B. domagając się jej oddalenia i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący przedstawił szeroką argumentację na poparcie stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku, akcentując, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się także zintensyfikowanie stopnia realizacji w nim określonej funkcji. W okolicznościach sprawy zestawienie zeznań świadków, wskazujących, iż pierwotną funkcją budynku była funkcja produkcyjna, a realizowaną obecnie jest funkcja magazynowa, prowadzi do wniosku, że doszło do zmiany sposobu użytkowania hali. Poza tym na przestrzeni lat sposób użytkowania hali zmieniał się, jak też skrajnie zmieniała się intensywność realizacji poszczególnych funkcji, od produkcji, poprzez produkcyjno-magazynowe, po wyłącznie magazynowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a. – obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutu skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie podstawy skargi kasacyjnej zostały przedstawione stosunkowo wąsko, albowiem [...] S.A. sformułowała tylko jeden zarzut naruszenia grupy przepisów: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd, że organy administracji nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego, i w konsekwencji niezasadne uwzględnienie skargi M. B. . W ocenie skarżącej kasacyjnie spółki prawidłowe zastosowanie wymienionych przepisów powinno prowadzić do wniosku, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób wszechstronny i prawidłowy, a tym samym skarga powinna podlegać oddaleniu. Pomimo przedstawienia tylko jednej podstawy kasacyjnej, skoncentrowanej na przepisach postępowania administracyjnego, skarga kasacyjna jest przekonująca i skutecznie podważa zasadność wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
Przede wszystkim należy zauważyć, że zasadnicza teza rozwijana w całokształcie wywodu Sądu pierwszej instancji, a więc że postępowanie dowodowe nie zostało dostatecznie wnikliwie przeprowadzone, oparta została na dwóch założeniach wyjściowych.
Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji podał w wątpliwość ustalenie organów dotyczące pierwotnej funkcji spornej hali przy ulicy [...]. Zaznaczył, przywołując wybrane zeznania świadków, że hala mogła mieć charakter produkcyjny, co przy późniejszych ustaleniach dotyczących zmiany sposobu użytkowania mogłoby nie korespondować z funkcją magazynową i świadczyć o zmianie sposobu użytkowania obiektu. W tej kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że nie mają przesądzającego znaczenia wypowiedzi zawarte w uzasadnieniu wcześniej wydanego w sprawie wyroku z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1056/15, w którym mowa była o przeznaczeniu mieszanym: produkcyjno-magazynowym spornej hali. W wyroku z 2016 r. podważono bowiem prawidłowość ustalenia stanu faktycznego, stąd twierdzenia dotyczące pierwotnej funkcji hali również nie były definitywne.
Po drugie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w obecnie kontrolowanym wyroku, rozważając, czy mogło dojść do zmiany sposobu użytkowania hali należącej do [...] S.A., podkreślił, że ustalenia dotyczące charakterystyki współczesnego użytkowania obiektu są niewystarczające, aby zweryfikować, czy nie doszło do zmian w zakresie warunków użytkowania wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. Sąd dostrzegł, że wprawdzie badano kwestię zmiany wielkości lub układu obciążeń, ale nie poddano analizie innych aspektów łączonych ze zmianą sposobu użytkowania w wymienionym przepisie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zapatrywania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach co do krytycznej oceny przeprowadzonego postępowania administracyjnego – jako naruszającego podniesione w skardze kasacyjnej przepisy z zakresu administracyjnego postępowania wyjaśniającego.
Nietrafnie Sąd pierwszej instancji deprecjonuje ustalenia organów dotyczące pierwotnej funkcji spornej hali przy ul. [...] jako produkcyjno-magazynowej. Kwestia ta stanowiła element obszernego postępowania wyjaśniającego i wprawdzie można w materiale dowodowym znaleźć częściowo rozbieżne wypowiedzi świadków, to jednak należy pamiętać, że ma znaczenie stanowisko wyrażone w poprzednio wydanym w sprawie wyroku z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1056/15. Wbrew poglądowi Sądu pierwszej instancji przedstawionemu w zaskarżonym obecnie wyroku, w orzeczeniu z 2016 r. kwestia pierwotnie ustalonego produkcyjno-magazynowego charakteru spornego budynku została wyrażona jednoznacznie i co do tej kwestii poprzednio orzekający Sąd nie miał wątpliwości. Świadczy o tym następujący cytat z uzasadnienia wyroku o sygn. akt II SA/Gl 1056/15: "Prawidłowo też organy uznały, że tak zebrane w sprawie materiały źródłowe w postaci szczątkowych dokumentów inwestycyjnych, jak i zeznania świadków potwierdzają, że od początku swego istnienia hala wykorzystywana była jako obiekt produkcyjno-magazynowy". Dalsze wywody uzasadnienia przywołanego orzeczenia rzeczywiście wskazują na braki w zakresie ustalenia stanu faktycznego, jednakże dotyczyły one kwestii aktualnego stanu jej użytkowania, a nie pierwotnej funkcji hali.
Jeśli chodzi natomiast o kwestię stanu obecnego, to należy stanowczo podkreślić, że na przestrzeni lat i zarazem w okresie prowadzonych przez organy postępowań dotyczących zmiany sposobu użytkowania, działalność prowadzona w spornej hali zmieniała się, co nie oznacza jednak, że zaktualizowało to potrzebę interwencji ze strony nadzoru budowlanego. Wprowadzenie określonej produkcji przez podmioty zewnętrzne w 2014 r. doprowadziło do zmian, między innymi co do wielkości i układu obciążeń w spornym budynku. Kwestię tę dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 10 lutego 2016 r., a dalsze postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania hali skutkowało wydaniem przez Powiatowego Inspektora w dniu 22 stycznia 2019 r. decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wojewódzki Inspektor stwierdził jednak nieważność tej decyzji jako skierowanej do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Stwierdzenie nieważności decyzji "otworzyło" postępowanie na nowo i zaistniała konieczność rozważania przez organy wydania decyzji w stosunku do podmiotu właściwego ([...] S.A.), z tym jednak zastrzeżeniem, że wymagane było uwzględnienie aktualnego sposobu użytkowania hali na datę wydania nowej decyzji, zwłaszcza, że właściwy adresat uzupełniał materiał dowodowy w tym zakresie. W skardze kasacyjnej [...] S.A. trafnie wyjaśnia, że stan użytkowania obiektu budowlanego jest zasadniczo odmienny od tego, który spowodował wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania z 2018 r.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że spółka będąca właścicielem obiektu aktywnie brała udział w procesie wyjaśniania charakteru użytkowania hali przy ul. [...], przedstawiając między innymi dokumenty: nazwany projektem budowlanym, który był skoncentrowany na opisie układu obciążeń (opracowany w maju 2019 r.), oraz ekspertyzę budowlaną w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania hali obróbki mechanicznej (opracowaną w czerwcu 2021 r.). W ostatecznym rozrachunku przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora postępowanie wyjaśniające doprowadziło do ustalenia, że po pierwsze, budynek miał pierwotnie charakter produkcyjno-magazynowy i w kontekście takiej, ustalonej jako ostatnia legalna, funkcji budynku należało rozważać, czy doszło do zmiany sposobu jego użytkowania. Jeśli chodzi natomiast o stan aktualny na datę wydania decyzji, to organ ustalił, że zaniechano działalności, której zidentyfikowanie uprzednio przyczyniło się do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. W ostatniej decyzji ustalono, że stan użytkowania hali przedstawia się w sposób taki, jak w przedstawionych dokumentach, a organ nie zdołał zidentyfikować żadnych zmian w zakresie warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń, co mogłoby świadczyć o zmianie sposobu użytkowania hali. Skarżąca kasacyjnie ma rację, że postępowanie prowadzone przed Powiatowym Inspektorem nie ograniczało się tylko do kwestii wielkości i układu obciążeń, ale też rozważano inne aspekty użytkowania budynku, takie jak chociażby warunki pracy, zdrowotne i higieniczno-sanitarne, które oceniano w oparciu o dokumentację zgromadzoną przez Państwową Inspekcję Pracy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie [...] S.A., że przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie dotyczące zarzucanej zmiany sposobu użytkowania hali przy ul. [...] było dostatecznie wnikliwe. Organy, a zwłaszcza Powiatowy Inspektor, skoncentrowały się na kwestiach budzących największe wątpliwości, co należało łączyć z ustaleniami związanymi z wcześniej zaprowadzoną (po 2014 r.) działalnością, i starały się zweryfikować, czy stan w zakresie wielkości układu obciążeń oraz warunków pracy w hali są prawidłowe i odpowiadają pierwotnej produkcyjno-magazynowej funkcji obiektu. Ustalenia Powiatowego Inspektora doprowadziły organ do przekonujących wniosków, że aktualny stan użytkowania obiektu nie nosi znamion stanu zmienionego względem pierwotnej funkcji budynku przez pryzmat warunków określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b.
Uzupełniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wprawdzie w decyzji Powiatowego Inspektora nie zawarto szczegółowych wywodów dotyczących każdego z warunków wyspecyfikowanych w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., to trzeba jednak podkreślić, że organy nadzoru budowlanego są organami o charakterze specjalistycznym i pewne przedstawione przez nie konkluzje nie wymagają dowodzenia w każdym aspekcie, zwłaszcza jeżeli wynikają z całokształtu materiału dowodowego. W tym kontekście należy zaznaczyć, że organ pierwszej instancji prowadził wieloaspektowe postępowanie dotyczące zmian w zakresie wielkości układu obciążeń w hali, aspektów bezpieczeństwa pracy, zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych, by finalnie stwierdzić, że obiekt użytkowany jest w sposób prawidłowy, jego stan techniczny nie wymaga interwencji nadzoru budowlanego i wreszcie odpowiada on ustalonej pierwotnej funkcji produkcyjno-magazynowej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywody Sądu pierwszej instancji, zawarte w obecnie zaskarżonym wyroku, dotyczące potrzeby weryfikacji wszelkich warunków z art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., na przykład takich jak bezpieczeństwo instalacji elektrycznych, są zbyt daleko idące. Postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie służy reagowaniu na każdą zmianę w zakresie użytkowania obiektu. Przepis ten wymaga, aby doszło do "podjęcia bądź zaniechania działalności" prowadzącej do zmiany warunków z art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. Formuła omawianej regulacji prawnej wskazuje na sytuacje kwalifikowane, a więc takie, gdzie nowa, a niekiedy, jak wskazuje się w orzecznictwie, także zintensyfikowana działalność, powoduje, że znajdzie do niej zastosowanie nowy reżim prawny: odmienne warunki prawne prowadzenia działalności w zakresie opisanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b.
Przenosząc to na realia niniejszej sprawy, wyjaśnić należy, że skoro sporny budynek hali ma funkcję, jak ustalono, produkcyjno-magazynową, to w obrębie tej funkcji inwestor może realizować swoją aktywność. Oznacza to, że zmiana profilu produkcji czy zestawienie jej z działalnością magazynową nie może być automatycznie postrzegana jako zmiana sposobu użytkowania rozważanego obiektu budowlanego. Odnosząc się natomiast do uwag Sądu pierwszej instancji, na przykład dotyczących obciążenia instalacji elektrycznej nowymi maszynami, to odróżnić należy przypadek zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego od przypadków innych naruszeń prawa w sferze użytkowania obiektów budowlanych. Właściciel (zarządca) obiektu budowlanego obowiązany jest do utrzymywania go i użytkowania zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 P.b., a także zapewnienia bezpiecznego użytkowania (art. 61 pkt 1 i 2 P.b.), ale art. 71 i nast. P.b. nie służą reagowaniu na każde naruszenie w tym zakresie. Przykładowo, gdy w obiekcie budowlanym prowadzona jest działalność produkcyjna i następnie dochodzi do zwiększenia jej intensywności, ale nadal w sferze produkcji, powodując przekroczenie norm hałasu, to nie musi to oznaczać, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nie wyklucza to natomiast interwencji właściwych organów administracji w innym trybie, jak choćby – w podanym przykładzie: organów ochrony środowiska. Zmiana sposobu użytkowania zaistnieje natomiast w razie stwierdzenia "podjęcia lub zaniechania" działalności, czego skutkiem jest zastosowanie do niej odmiennych prawnych warunków jej prowadzenia. W niniejszej sprawie, w toku postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego, nie stwierdzono, aby w hali będącej własnością [...] S.A. przy ul. [...] w M. podjęto działalność, która wymagałaby skonfrontowania jej z odmiennymi uwarunkowaniami prawnymi w sferze określonej w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b.
Odnosząc się do skargi i pism M. B. , Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego z art. 71 i nast. P.b. wymaga ustalenia aktualnego na datę decyzji stanu użytkowania obiektu budowlanego i nie służy ono reagowaniu na przeszłe przypadki użytkowania, jeżeli miały one wymiar wyłącznie faktyczny i ich zaniechano. W tym kontekście jeszcze raz należy podkreślić, że materiał dowodowy rzeczywiście ukazuje, iż w spornym budynku po 2014 r. wprowadzona była działalność, która mogła stanowić podstawę do stwierdzenia zaistnienia zmiany sposobu jego użytkowania z uwagi na aspekt wielkości i układu obciążeń. Działalność ta, na datę obecnie weryfikowanych decyzji, nie była jednak kontynuowana, stąd ustalenia w tym zakresie nie mogą być finalnie podstawą do władczej reakcji organów nadzoru budowlanego.
Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i orzekł o oddaleniu skargi M. B. . Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora, utrzymująca decyzję Powiatowego Inspektora umarzającą postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania hali przy ul. [...], odpowiada prawu. Przeprowadzone postępowanie administracyjne okazało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., albowiem w jego toku nie wykazano, aby sporny obiekt o pierwotnej funkcji produkcyjno-magazynowej użytkowany był w sposób nieodpowiadający tej funkcji i w zakresie aktualizującym potrzebę zastosowania odmiennych warunków takiego użytkowania określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2, 205 § 2 oraz 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).