II OSK 475/07

II OSK 475/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-03-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /sprawozdawca/
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Wojciech Chróścielewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1462/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-11-24
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 145  par. 1  pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1462/06 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1462/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], zn. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...], zn. [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w O. zatwierdził projekt budowlany rozbudowy zbiornika wyrównania dobowego B. z V=11 tys. m do V=90 tys. m łącznie z korektą wału przeciwpowodziowego rzeki S. i W. oraz udzielił inwestorowi [...] Przedsiębiorstwu Wodociągów Zarządowi Inwestycji w K. pozwolenia na budowę. Po rozpoznaniu wniosku Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości, decyzją z dnia [...] zn. [...] Wojewoda M. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...]. W wyniku wniesionego odwołania inwestora, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Następnie Wojewoda M. decyzją z dnia [...], zn. [...] stwierdził, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, jednak w związku z tym, iż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdzono jej nieważności. Pismem z dnia [...] A. K. wniósł o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania zakończonego decyzją Wojewody M. z dnia [...] podnosząc, że w dniu wydania decyzji z dnia [...] był właścicielem nieruchomości, na której miała być prowadzona inwestycja, a tym samym powinien być stroną toczącego się postępowania. Wprawdzie następnie nieruchomość zbył, co jednak jego zdaniem nie wyłącza legitymacji do żądania wznowienia postępowania.
Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda M. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody M. z dnia [...].
Jednak decyzją z dnia [...], zn. [...] Wojewoda M. umorzył wznowione postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Wojewody M. z dnia [...] w przedmiocie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...], stwierdzając w uzasadnieniu, że A. K. nie posiada obecnie działek w B. w obszarze objętym decyzją Wojewody M. z dnia [...] a więc nie ma obecnie interesu prawnego w sprawie.
A. K. wniósł odwołanie od ww. decyzji Wojewody z dnia [...] podnosząc, że dla oceny czy jest on stroną postępowania nie ma znaczenia, iż nie jest już właścicielem nieruchomości, wystarczające jest, że był właścicielem w czasie, kiedy toczyło się postępowanie podlegające kontroli. Prawo skutecznego żądania wznowienia postępowania przysługuje mu także ze względu na uprawnienie do domagania się odszkodowania za szkodę, jaką poniósł na skutek wydania decyzji bez zapewnienia mu udziału w postępowaniu.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania w decyzji z dnia [...], zn. [...] utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody M. z dnia [...] wskazał, że skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. dającego podstawy prawne do występowania w charakterze strony postępowania wznowieniowego, ponieważ nie jest obecnie właścicielem nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Zbycie nieruchomości wykluczyło istnienie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Wszczęte postępowanie, w którym ustalono, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, należało zatem umorzyć, jako bezprzedmiotowe, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a.
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji A. K. i wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji Wojewody M. z dnia [...] lub o uchylenie tych decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zarzucił, iż decyzje w sposób rażący naruszają prawo poprzez błędne przyjęcie, iż podmiot, który winien być stroną postępowania administracyjnego, a udziału w tym postępowaniu został bez własnej winy pozbawiony, nie jest strona postępowania wznowieniowego na skutek zbycia nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2006 r. oddalił skargę A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że krąg uczestników postępowania biorących udział w postępowaniu, które zakończyło się kwestionowaną decyzją nie zawsze musi pokrywać się z podmiotami biorącymi udział w postępowaniu o wznowienie postępowania. Każdorazowo decydują o tym przesłanki z art. 28 k.p.a., brane pod uwagę z urzędu w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd stwierdził, że skarżący obecnie interesu prawnego w sprawie nie posiada. Z bezspornych ustaleń organów wynika bowiem, że skarżący nie jest właścicielem nieruchomości w obszarze dotyczącym inwestycji. Z faktu, że skarżący był właścicielem nieruchomości i nie brał udziału w postępowaniach administracyjnych dotyczących inwestycji nie można wyprowadzać generalnego wniosku, iż służy mu przymiot strony postępowania. O istnieniu podstaw wznowienia nie przesądziło także postanowienie o wznowieniu postępowania, które nie rozstrzyga merytorycznie zasadności wniosku o wznowienie. Sąd wskazał, że interes prawny w kwestionowaniu decyzji wydanych w procesie budowlanym, mogą mieć także osoby trzecie, interes ten wynikać jednak musi z tytułu prawnego do nieruchomości będącej w obszarze oddziaływania inwestycji, a tytuł prawny musi być aktualny i rzeczywisty. Okoliczność utraty tytułu prawnego dowodzi, że skarżący nie miał w dacie złożenia wniosku o wznowienie postępowania żadnych formalnych uprawnień do nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję, ani do nieruchomości sąsiedniej. Wszczęcie postępowania na wniosek może natomiast nastąpić wyłącznie z inicjatywy osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ponieważ postępowanie zostało wadliwie wszczęte, wydanie decyzji o umorzeniu tego postępowania było zasadne.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. K. zarzucił:
1) naruszenie przepisów prawa proceduralnego art. 141 ( 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 28 w zw. z art. 145 ( 1 pkt 4 oraz art. 149 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy,
2) na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu, zarzucił naruszenie prawa materialnego art. 28 w zw. z art. 145 ( 1 pkt 4 oraz art. 149 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż osoba będąca uprzednio stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie wykazuje się interesem prawnym uprawniającym ją do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wznowienie tego postępowania w przypadku zbycia nieruchomości, której dotyczyło postępowanie będące przedmiotem stwierdzenia nieważności, albowiem interes ten nie może być wyprowadzony z normy o charakterze materialnym,
3) w każdym przypadku naruszenie przepisu prawa procesowego – art. 151 p.p.s.a. co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c/ (w przypadku zasadności zarzutu ad1) lub art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a/ (w przypadku zasadności zarzutu ad 2), co nie tylko mogło mieć wpływ ale w rzeczywistości miało wpływ na wynik sprawy.
Z powyższych względów wniesiono w skardze kasacyjnej o uchylenie wyroku Sądu I instancji i rozpatrzenie sprawy, co do meritum poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji Wojewody M. z dnia [...] lub uchylenie tych decyzji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że interes prawny może mieć źródło zarówno w normie prawa materialnego, jak i procesowego. Jeżeli przepis art. 28 k.p.a. nie stanowi o normie prawa materialnego jako źródle interesu prawnego, to nie można przyjąć, że jednak tak stanowi. Stanowisko Sądu I instancji prowadzi do absurdu, ponieważ przepisy k.p.a. przewidują istnienie postępowań kontrolnych, ale nie ma stron takiego postępowania, ponieważ z jednej strony procesowy interes prawny nie istnieje, a materialny nie może być podstawą brania udziału w postępowaniu. Interes prawny powinien być rozumiany szeroko, co prowadzi do uznania, że skarżący ma status strony tego postępowania – postępowanie może być wznowione na żądanie strony – w tym wypadku strony, która nie brała udziału w postępowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (zażalenie, skarga kasacyjna) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, biorąc jedynie z urzędu pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 art. 183 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 k.p.a. oraz zarzucie naruszenia art. 28 k.p.a. jako przepisu prawa materialnego w związku z przepisami postępowania. Tymczasem uzasadnienie skargi kasacyjnej w całości odnosi się do pojęcia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., co niewątpliwie w niniejszej sprawie ma też kluczowe znaczenie, jednak rozważania te trudno uznać jako uzasadnienie podstaw kasacyjnych w rozumieniu art. 176 p.p.s.a.
W orzecznictwie i doktrynie dominuje zdecydowanie pogląd, iż tylko przepisy prawa materialnego stanowią podstawę (źródło) interesu prawnego, co w rozumieniu art. 28 k.p.a. daje określonemu podmiotowi legitymację procesową strony w postępowaniu administracyjnym. Pogląd ten, który również jako podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku przyjął Sąd I instancji, należy w tej sprawie uznać za prawidłowy i uzasadniony, chociaż nie można odmówić również pewnych racji i wartości poznawczych rozważaniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a. występuje przy wszczęciu postępowania zwykłego (art. 61 k.p.a.), wznowieniu postępowania (art. 147 k.p.a.) i wszczęciu postępowania nieważnościowego (art. 157 § 2 k.p.a.). We wszystkich tych przypadkach chodzi o to samo pojęcie, którym określa się w postępowaniu administracyjnym podmiot, który ma interes prawny w konkretnej i indywidualnej sprawie w dacie wszczęcia tego postępowania. W rozpoznawanej sprawie, jako że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] jak i następne o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody M. z dnia [...], były wynikiem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja z dnia [...]), źródeł interesu prawnego dającego określonemu podmiotowi przymiot strony należy poszukiwać w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Interes prawny stwarzający dla określonego podmiotu legitymację procesową strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a co za tym idzie i w postępowaniach nadzwyczajnych zmierzających do wzruszenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wyprowadza się z art. 3 pkt 11 oraz art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2, a od 11 lipca 2003 r. również z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z dniem 31 maja 2004 r. ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) zostało zmienione brzmienie art. 5 Prawa budowlanego i obecnie zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, wynika z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy. Bezspornym jest, czego się również nie kwestionuje w skardze kasacyjnej, że tak rozumianego interesu prawnego wyprowadzanego z przepisów prawa materialnego, w dacie złożenia wniosku o wznowienie postępowania ([...]) A. K. nie posiadał, nie miał go również w dacie wydania decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę, gdyż nie posiadał tytułu prawnego do nieruchomości objętej ww. pozwoleniem na budowę, ani też tytułu prawnego do żadnej z sąsiednich nieruchomości.
Tymczasem podmiot żądający wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powinien w pierwszej kolejności wykazać, że ma przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym (art. 147 w związku z art. 149 § 1 k.p.a.) a następnie, że miał przymiot strony i bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, którego żąda wznowienia. Przymiot strony (posiadanie interesu prawnego) organy administracji publicznej badają w każdym postępowaniu i na każdym jego etapie. Fakt posiadania przymiotu strony w postępowaniu zwyczajnym, nie przesądza jednoznacznie o tym, że taki przymiot będzie miał dany podmiot w postępowaniu nadzwyczajnym i odwrotnie. W tym przypadku fakt, że A. K. powinien mieć przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej Wojewody M. z dnia [...], nie przesądza o tym, że A. K. jest stroną w rozumieniu art. 147 k.p.a., skoro wcześniej zbył nieruchomość, z prawa do której wynikał jego interes prawny w sprawie. O interesie prawnym, a więc przymiocie strony opartym wyłącznie na przepisach prawa o postępowaniu (procesowego), można mówić wówczas, gdy np. zostanie wydana decyzja adresowana do podmiotu niemającego interesu prawnego w sprawie, wynikającego z przepisów prawa materialnego (niebędącego stroną). W takiej sytuacji podmiot taki, ma interes prawny we wzruszeniu wadliwie wydanej decyzji, staje się stroną postępowania w znaczeniu procesowym, co umożliwia mu wniesienie środka odwoławczego (zażalenie, odwołanie) bądź wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, czy też o wznowienie postępowania. Jest to jednak pewien wyjątek od reguły, którego zastosowanie w niniejszej sprawie, nie miałoby żadnego racjonalnego prawnie uzasadnienia. Przepisy postępowania – procedura jest ważnym elementem w procesie stosowania prawa, jednak nie służy ona sama sobie, a spełnia rolę służebną w stosunku do przepisów prawa materialnego, zatem trudno doszukiwać się określenia źródeł interesu prawnego w samym brzmieniu przepisu art. 28 k.p.a., gdyż nie jest to kwestia wykładni tego przepisu lecz kwestia rozumienia systemu prawa administracyjnego.
Nie było błędem organu również i to, że po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, następnie umorzył to postępowanie w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a., było to prawidłowe zakończenie postępowania (art. 104 § 2 in fine k.p.a.) skoro okazało się, że podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony upoważniającego do takiego żądania (art. 147 k.p.a.).
W świetle powyższych rozważań zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, bowiem mogły być uznane za takie, jedynie w przypadku podzielenia poglądów autora skargi kasacyjnej w przedmiocie rozumienia interesu prawnego i jego źródeł. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.