II OSK 472/05

II OSK 472/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-04-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz
Witold Falczyński /sprawozdawca/
Zygmunt Niewiadomski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Ka 2855/02 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2004-12-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Sygn.akt II OSK 472 /05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 31 stycznia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski, Sędziowie NSA Witold Falczyński (spr), Alicja Plucińska-Filipowicz, , Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 2855/02 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wniosku H. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2001 r. Nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku jednorodzinnego z garażem oraz przyłącza wody i kanalizacji przy ul. [...] w S. – utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2002 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższego rozstrzygnięcia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek (uchwała NSA Sygn. akt VI SA 13/95 – ONSA 1995/4/154). W przedmiotowej sprawie istotną okolicznością jest więc kwestia przyznania wnioskodawczyni legitymacji procesowej strony w rozumieniu art. 28 kpa.
Kolegium uznało, że H. W. w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na działce L. i J. J. nie ma legitymacji strony, ponieważ nie ma w tej sprawie interesu (roszczenia) prawnego ani prawnie chronionego interesu. Taki interes posiadają bowiem jedynie właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, dla której ustala się warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Działka skarżącej nie przylega zaś bezpośrednio do działki inwestorów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 grudnia 2004 r. Sygn. akt II SA/Ka 2855/02 oddalił skargę H. W. na powyższą decyzję.
W motywach wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa.
Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a odmowa wszczęcia tego postępowania następuje w drodze decyzji (§ 3 art. 157).
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nową sprawą w stosunku do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji mającej być dotkniętą wadą nieważności. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 i art. 64 § 4 kpa, a stroną tego postępowania jest zarówno strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji jak i każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.
W sprawie jest poza sporem, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku jednorodzinnego na działkach Nr [...], [...] i [...], bowiem nie była właścicielem ani użytkownikiem wieczystym sąsiedniej działki. Skarżąca jest bowiem właścicielem działki Nr [...], którą od działek objętych kwestionowaną decyzją dzieli działka Nr [...] o szerokości około 6 m.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego żądanie stwierdzenia nieważności decyzji w niniejszej sprawie jest niezasadne z dwóch powodów.
Po pierwsze brak udziału w postępowaniu w charakterze strony osoby, której taki przymiot przysługiwał w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją nie uzasadnia stwierdzenia nieważności, lecz może być podstawą wznowienia postępowania. Po drugie zaś, stosownie do art. 157 § 2 kpa, postępowanie (o stwierdzenie nieważności) wszczyna się na żądanie strony postępowania zwykłego lub osoby, której interesu prawnego dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności. Skarżąca nie była stroną postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, a naruszenia swojego interesu prawnego upatruje właśnie w braku udziału w postępowaniu zwykłym i realizacji inwestycji niezgodnie z wydanym następnie pozwoleniem na budowę.
Według Sądu żadna z tych okoliczności nie uzasadnia przyznania skarżącej uprawnienia (skutecznego) do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Pierwsza z nich mogła uzasadniać i być przedmiotem badania organów i sądu administracyjnego w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r., a druga mieści się w kompetencjach organów nadzoru budowlanego (takie postępowanie, jak wynika z oświadczenia pełnomocnika skarżącej jest prowadzone).
Skoro zatem skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 157 § 2 kpa, to zasadnie zaskarżoną decyzją odmówiono wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r. na podstawie art. 157 § 3 kpa (w uzasadnieniu omyłkowo wskazano nieistniejący przepis art. 153 § 3 kpa).
Dodatkowo Sąd I instancji wyjaśnił, że jego kontrolą w niniejszej sprawie nie była objęta decyzja Prezydenta Miasta S. zezwalająca na budowę inwestorom – J. i L. J., bowiem tej decyzji nie dotyczy zaskarżona decyzja SKO w Katowicach z dnia [...] października 2002 r.
H. W. reprezentowana przez radcę prawnego Z. W. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zaskarżając ten wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a w szczególności błędną wykładnię art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy błędnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] w sprawie nieważności decyzji dotyczącej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a nadto naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 28 kpa,
- art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ustalonych dla J. i L. J. dla budowy budynku jednorodzinnego z garażem oraz z przyłączami wody i kanalizacji na działkach Nr [...], [...], [...] przy ul. [...] w S., która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a to: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 61 § 4 kpa.
Ponadto skarga kasacyjna zarzuca rażące naruszenie art. 104 kpa i art. 107 kpa, bowiem bezzasadnej odmowy nie dokonano w formie decyzji a w formie zwykłego pisma, a także naruszenie w sposób rażący art. 5 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego przez zmianę stosunków wodnych, zastawienie widoku, zniszczenie drzew, zmianę ukształtowania terenu, zacienienie poprzez zbudowanie skarpy w granicy działki skarżącej o wysokości 3 m, długości 160 m, szerokości 8 m itp., art. 5 w związku z art. 36a Prawa budowlanego poprzez istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz istotną zmianę zagospodarowania terenu poprzez usypanie, usytuowanie skarpy i domu, art. 29, art. 32 (bez wskazania aktu prawnego) oraz pozostałych artykułów w zakresie rozgraniczenia nieruchomości, bowiem skarżąca nie brała udziału w tym rozgraniczeniu i podziale gruntów na skutek pozbawienia jej przymiotu strony.
Wyżej wymienione przesłanki rażącego naruszenia prawa uzasadniają – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zarzut naruszenia zasad konstytucyjnych RP a uszczegółowionych w art. 6 i art. 7 kpa, bowiem organy muszą działać zgodnie z prawem.
Wskazując na powyższe podstawy H. W. domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku WSA w Gliwicach i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia tego wyroku oraz rozpoznania i orzeczenia co do istoty sprawy, tj. stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji administracyjnej, a nadto zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, powołując się na wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. Sygn. akt II SA/2164/92 (ONSA 1995, Nr 1, poz. 32), że nie tylko strona może domagać się stwierdzenia nieważności decyzji, ale każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki takiego stwierdzenia. Wyrok ten rozszerza więc zakres podmiotów, mogących brać udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji na osoby, które dotychczas nie brały udziału w postępowaniu (zakończonym weryfikowaną decyzją). Taką właśnie pozycję posiada skarżąca.
Zarzucono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, iż H. W. nie była ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym działek, na których zostały wzniesione inwestycje, lecz właścicielką działki Nr [...], którą od działki objętej kwestionowaną inwestycją oddziela działka Nr [...] o szerokości ok. 6 m, przyjął błędne kryterium odległości, które wynikało z błędnych decyzji Prezydenta Miasta S. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach.
Według autora skargi przyjmuje się w praktyce, że obszar oddziaływania inwestycji powinien być nie mniejszy niż 50 m od granicy inwestycji objętej decyzją. Działka skarżącej od całego terenu objętego decyzją oddzielona jest "miedzą" o szerokości 30 cm, zaś na działce Nr [...] niezgodnie z projektem technicznym i zagospodarowania terenu usypano skarpę o wysokości 3 m, która wkracza w teren działki skarżącej, a więc inwestycja ta mieści się w obszarze oddziaływania na działkę skarżącej.
Nie przyznając przymiotu strony H. W., przymiot ten przyznano innym właścicielom nieruchomości usytuowanych w odległości od 70 do 300 m, na które przedmiotowa inwestycja w ogóle nie oddziaływuje. Pominięcie skarżącej w postępowaniu miało więc na celu obejście art. 28 kpa w obawie przed wykryciem naruszenia prawa.
Wydanie błędnej decyzji przez Prezydenta Miasta S. stworzyło warunki do nieprawidłowego zagospodarowania terenu, które spowodowało szkodę skarżącej przekraczającą 100.000 zł. Inwestor wiedząc, że skarżąca jest pozbawiona przymiotu strony, mógł zmienić bezprawnie plan zagospodarowania przestrzennego i zniszczyć nieruchomość skarżącej.
W dalszym ciągu skargi kasacyjnej podnosi się, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie odniósł się do zarzutów skarżącej. Przemilczał również fakt, iż art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zakazuje naruszania interesów osób trzecich. Prezydent Miasta pozbawiając skarżącą przymiotu strony naruszył treść tego przepisu.
Skarżąca stoi na stanowisku, że jej interes prawny, to ochrona majątku dorobkowego, jakim jest działka Nr [...], która znalazła się w bezpośrednim oddziaływaniu inwestycji. Argument Sądu I instancji, że skarżąca nie może być stroną w postępowaniu, bowiem jej nieruchomość jest oddalona od inwestycji o ok. 6 m jest – zdaniem skarżącej – błędny i sprzeczny z art. 28 kpa, który – podobnie jak powołany wyrok z dnia 12 stycznia 1994 r. wyraźnie stwierdza, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa", skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1),
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2).
Stosownie do art. 175 § 1 ppsa skarga kasacyjna musi być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z § 2 i 3. W myśl art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna m.in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego (radcowskiego), a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej nie odpowiadającej ustawowym wymaganiom, podlega ona oddaleniu a nawet odrzuceniu w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych.
W niniejszej sprawie wskazuje się jako podstawy skargi kasacyjnej naruszenie art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię, a nadto naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również naruszenie wskazanych w skardze przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i art. 29, 32 "oraz pozostałych artykułów w zakresie rozgraniczenia nieruchomości" (chodzi zapewne o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne – Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.).
Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ich nie naruszył, a nawet nie mógł ich naruszyć, gdyż były one stosowane wyłącznie przez organy administracji publicznej, które orzekały w sprawie administracyjnej zakończonej zaskarżoną do Sądu decyzją administracyjną, nie zaś Sąd, którego postępowanie normowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenia konkretnego przepisu tej ustawy w skardze kasacyjnej nie zarzucono ani w części odnoszącej się do podania podstaw kasacji, ani też w jej uzasadnieniu.
Ze względu na powierzenie sporządzania skarg kasacyjnych określonym profesjonalistom (o czym już była mowa) Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości we własnym zakresie dochodzenia, jakie były intencje autora skargi kasacyjnej oraz naruszenie jakich ewentualnie przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mógłby on zarzucać.
Sprawa niniejsza dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy rozpoznawaniu tej sprawy nie miały więc zastosowania ani przepisy Prawa budowlanego, ani Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Również tych przepisów Sąd I instancji nie stosował, wobec czego nie mógł ich naruszyć.
W gruncie rzeczy Sąd nie stosował także przepisu art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r.
Nr 15, poz. 139 ze zm.) obowiązującej w dacie wydania kwestionowanej decyzji, którego naruszenie zarzuca również skarga kasacyjna. Świadczy o tym już samo uzasadnienie skargi w części dotyczącej tego zarzutu. Stwierdza się w nim mianowicie, że "Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie odniósł się do zarzutów skarżącej. Przemilczał również fakt, iż art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zakazuje naruszania interesów osób trzecich. Prezydent Miasta S. pozbawiając skarżącą przymiotu strony, naruszył treść tego przepisu". Zatem również według autora skargi kasacyjnej to organ administracji naruszył wskazany przepis prawa materialnego, zaś błąd Sądu polega na tym, że przepisu tego nie dostrzegł. Przy takim ujęciu zarzutu skargi kasacyjnej nie można go uznać za usprawiedliwiony, skoro Sąd wskazanej normy prawa materialnego nie stosował. W aspekcie powyższego przepisu mógłby ewentualnie zostać postawiony zarzut naruszenia odpowiednich przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czego jednak skarga kasacyjna nie czyni.
W tym miejscu należy podkreślić, że w myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co różni ten Sąd od wojewódzkich sądów administracyjnych, które mogą rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).
Takie ograniczenie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny może jedynie wykroczyć poza granice skargi kasacyjnej, czyli rozpoznać sprawę z urzędu, jeżeli dostrzeże przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 art. 183 ppsa. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które by mogły wskazywać na nieważność postępowania.
Na marginesie należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo uznał za zasadne stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż skarżącej nie służył status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak też nie ma ona interesu prawnego w żądaniu
stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Bezsporne jest, iż działka H. W. oznaczona numerem [...] nie graniczy z działkami objętymi przedmiotową inwestycją Nr [...], [...] i [...], od których oddziela ją działka Nr [...]. Nie jest więc działką sąsiednią w stosunku do nieruchomości, na której projektowana jest inwestycja budowlana. Tymczasem stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele bądź użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (zob. uchwały powiększonych składów NSA: z dnia 25 września 1995 r. Sygn. akt VI SA 13/95 – ONSA Nr 4/1995, poz. 154 i z dnia 4 grudnia 1995 r. Sygn. akt VI SA 20/95 – ONSA Nr 2/1996, poz. 54). W orzecznictwie sądowym przyjmowano wprawdzie, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu służy również właścicielom (wieczystym użytkownikom) nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, jednakże dotyczyło to inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi, których szkodliwe oddziaływanie mogłoby się rozciągać także na te dalej położone nieruchomości (por. np. wyrok NSA z dnia 28 października 1999 r. Sygn. akt II SA/Lu 1222/98 – niepubl.). W rozpoznawanej sprawie takie okoliczności nie miały miejsca, bowiem chodziło w niej o budowę domu jednorodzinnego z garażem i przyłączami. Zasadnie zatem odmówiono skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, skoro słusznie uznano, że nie służył jej status strony w tym postępowaniu (art. 157 § 2 i 3 kpa).
Z przedstawionych wyżej względów i na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.