II OSK 47/23

II OSK 47/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 740/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-08-09
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 36a ust. 1-3, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 4 i 5, art. 37 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.Z. i J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 740/22 w sprawie ze skargi E.Z. i J.Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 25 lutego 2022 r. nr 207/22 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 9 sierpnia 2022 r., VII SA/Wa 740/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę E.Z. i J.Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z 25 lutego 2022 r., nr 207/22, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, sprawa dotycząca budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi znajdującym się na działkach o nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości [...], gmina [...] była już przedmiotem rozpoznania przed MWINB. Na ostatnim etapie organ ten decyzją Nr 14/21 z 7 stycznia 2021 r., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim (PINB lub organ I instancji) Nr 463/2020 z 26 października 2020 r., nakładającą na M.R. i T.R. (inwestorzy) obowiązek sporządzenia i przedłożenia – w określonym terminie – czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego ww. budynku. Skargę na ww. decyzję organu wojewódzkiego, WSA w Warszawie wyrokiem z 23 czerwca 2021 r., VII SA/Wa 381/21, oddalił, wyrok ten się uprawomocnił.
2.2. Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że wypełniając ww. zobowiązanie inwestorzy przedłożyli w organie powiatowym cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego wraz z oświadczeniami o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które po uprzednim wezwaniu tegoż organu, podlegały także uzupełnianiu. PINB decyzją Nr 22/2022 z 11 stycznia 2022 r., zatwierdził projekt budowlany zamienny ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi – bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe i dołem chłonnym, znajdujących się na działkach o nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości [...], gmina [...], udzielił M.R. i T.R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie ww. budynku oraz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji pozwalającej na użytkowanie.
2.3. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 740/22 kolejno wskazano, że odwołanie od ww. decyzji wnieśli E.Z. i J.Z.
2.4. Następnie sąd pierwszej instancji ustalił, że MWINB po rozpatrzeniu w/w odwołania, wskazaną na wstępie decyzją i działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021, poz. 735 ze zm., K.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021, poz. 2351, uPb), uchylił decyzję organu I instancji w części udzielającej inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (pkt 3 rozstrzygnięcia), a w pozostałej części utrzymał decyzję PINB w mocy.
W wyroku przywołano motywy decyzji II instancji. MWINB zaznaczył, że prowadzone postępowanie potwierdziło, że w toku realizacji robót inwestorzy odstąpili w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez zmianę charakterystycznych parametrów opisanego obiektu budowlanego, tj. długości oraz powierzchni zabudowy. Z dokumentacji inwentaryzacyjno-projektowej stanowiącej załącznik do decyzji PINB Nr 130/01 z 21 sierpnia 2001 r. wynika, że budynek winien posiadać wymiary 9,20 m x 9,35 m, z wejściem od strony południowej o wymiarze 1,20 m x 3,90 m wraz z barierką i 8 stopniami. Tymczasem jak ustalono w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 7 sierpnia 2020 r. inwestorzy rozbudowali ww. budynek od strony południowej o ganek o wymiarze rzutu 3,50 m x 8,10 m, który tworzy z nim bryłę konstrukcji murowanej o wymiarze rzutu dającym się wpisać w prostokąt o bokach 9,27 m x 12,93 m, spójną pod względem funkcjonalno-użytkowym. W związku z powyższym zasadnym było przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 uPb. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji wskazujące na spełnienie przez przedłożony projekt budowlany zamienny wymogów pozwalających na jego zatwierdzenie. Zdaniem organu wojewódzkiego rozwiązania przyjęte w projekcie zamiennym nie naruszają uzasadnionych i chronionych przepisami interesów osób trzecich, ani obowiązujących przepisów planistycznych i w zakresie projektu zagospodarowania terenu czynią zadość warunkom określonym w przepisach techniczno-budowlanych. Z "zapisów" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z 18 maja 2004 r. (MPZP) obowiązującego dla terenu obejmującego działki o nr ewid. [...] i [...] położone w miejscowości [...], gmina [...], wynika, że znajdują się one na terenie oznaczonym symbolem MR-U tj. strefy mieszkaniowo-siedliskowej, obejmującej tereny zabudowy rolniczej siedliskowej, w której dopuszcza się realizację zabudowy jednorodzinnej i usług. Dla wskazanego terenu przewidziano m. in. następujące szczegółowe warunki dotyczące zasad i warunków kształtowania zabudowy: wysokość zabudowy 2 kondygnacje oraz do 3 kondygnacji w przypadku nawiązania się do zabudowy sąsiedniej; w zabudowie mieszkaniowej należy przewidzieć zieleń na min. 20 % powierzchni działki, a przy realizacji działalności gospodarczej na min. 30 % powierzchni działki. Dodatkowo dla wszystkich terenów objętych miejscowym planem zalecono stosowanie elementów architektury regionalnej poprzez stosowanie dachów dwuspadowych z wysuniętym okapem o nachyleniu połaci dachowych od 30-40° oraz obowiązek wyposażenia zabudowy mieszkaniowej, usługowej, przemysłowej nie objętej siecią kanalizacyjną, w szczelne zbiorniki ścieków. W ocenie MWINB inwestycja nie narusza ww. ustaleń planistycznych w zakresie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej (która wynosi 51,46 %) oraz wyposażenia budynku w szczelny zbiornik na nieczystości. Organ zwrócił uwagę na kąt nachylenia dachu głównej bryły (tj. bez ganku) obiektu, który nie zgadza się z "zapisami" MPZP – projekt zamienny przewiduje, że główna bryła budynku posiada dach dwuspadowy o nachyleniu 45°, podczas gdy przepisy planistyczne wskazują na 30-40°. Podobnie z projektu budowlanego zamiennego wynikać ma, że budynek posiada trzy kondygnacje, tj. piwnicę, parter i poddasze użytkowe, podczas gdy przepisy planistyczne wskazują na 2 kondygnacje oraz do 3 kondygnacji w przypadku nawiązania się do zabudowy sąsiedniej (z projektu zagospodarowania terenu nie wynika, aby najbliższa sąsiednia zabudowa była trzykondygnacyjna – przepisy planistyczne nie precyzują co należy rozumieć przez zabudowę sąsiednią). Niemniej jednak organ II instancji zwrócił uwagę na uzyskane przez inwestorów pozwolenie na wznowienie robót budowlanych prowadzonych przy budowie ww. budynku zgodnie z dokumentacją inwentaryzacyjno-projektową stanowiącą załącznik do decyzji PINB Nr 130/01 z 21 sierpnia 2001 r. Z opisu zagospodarowania działki oraz rzutu więźby i dachu wynika, że kąt nachylenia budynku wynosi 45°, natomiast w opisie technicznym budynek opisano jako parterowy z mieszkalnym poddaszem i częściowo podpiwniczony. Decyzja organu powiatowego wydana została przed wejściem w życie uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z 18 maja 2004 r. Brak ma być zatem podstaw do wymagania od inwestorów dostosowania inwestycji w ww. zakresie do wartości przewidzianych w aktualnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
2.5. Sąd wojewódzki przywołał następnie, że z ustaleń organu II instancji wynikać ma, iż budynek inwestorów zlokalizowany jest w odległości wynoszącej od 1,67 m - 1,77 m do granicy działki o nr ewid. [...] z okapem dachowym wysuniętym od strony wschodniej na szerokość 65 cm. Zgodnie z dokumentacją inwentaryzacyjno-projektową stanowiącą załącznik do decyzji PINB Nr 130/01 budynek winien być usytuowany w odległości 1,50 m od wschodniej granicy działki, dodatkowo od strony wschodniej przewidziano wysunięty okap dachu o szerokości 50 cm. Z powyższego wynika, że inwestorzy zwiększyli, a nie zmniejszyli odległość budynku od działki o nr ewid. [...]. Zachowano tym samym minimalną odległość przewidzianą w zatwierdzonej dokumentacji inwentaryzacyjno-projektowej, inwestorzy zwiększyli ponadto szerokość okapu dachowego. W wyniku dokonanej zmiany nie naruszono jednak zatwierdzonych założeń projektowych, przyjmując bowiem, że odległość 1,50 m oznaczona na projekcie zagospodarowania działki odnosi się do głównej bryły budynku, oraz przy wskazaniu, że okap winien być wysunięty od strony wschodniej o 50 cm, wówczas budynek wraz z okapem winien znajdować się w odległości 1 m od granicy działki o nr ewid. [...]. Odsunięcie budynku od granicy ww. działki przy zwiększeniu szerokości okapu nie doprowadziło do naruszenia ww. wartości. Tym samym budynek wraz z okapem znajduje się w odległości wynoszącej od 1,02 m - 1,12 m.
2.6. W wyroku przywołano dalej, że organ wojewódzki wskazał, że decyzja I instancji nie narusza § 12 ust. 4 pkt 1 i ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozp. MI 2002). Budynek będący przedmiotem postępowania zlokalizowany jest na terenie zabudowy jednorodzinnej oraz dwóch działek budowlanych (podkreślono, że zarówno działka nr [...], jak i nr [...], z uwagi na swoje gabaryty, może stanowić odrębną działkę budowlaną). Szerokość działki bezpośrednio sąsiadującej z działką o nr ewid. [...] nie przekracza 16 m, a zatem dopuszczalne jest zmniejszenie odległości budynku do granicy tej działki do 1,50 m oraz okapu dachowego do 1 m. W świetle powyższego analiza projektu budowlanego zamiennego z sierpnia 2021 r. nie wykazała naruszeń w zakresie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb. Przedłożony przez inwestorów projekt budowlany zamienny sporządzony został przez osoby ze stosownymi uprawnieniami i zgodnie z wymogami określonymi w przepisach uPb. Projektanci złożyli oświadczenia, że projekt został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.
2.7. Podsumowując motywy decyzji odwoławczej, w ocenie MWINB organowi I instancji nie można było zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy, organ nadzoru budowlanego wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, jak również dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami zawartymi w K.p.a. Organ odwoławczy na koniec wyjaśnił, dlaczego podjął decyzję o merytorycznej ingerencji w rozstrzygnięcie PINB poprzez uchylenie decyzji w części udzielającej inwestorem pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku będącego przedmiotem postępowania (pkt 3 rozstrzygnięcia). Skoro przedmiotowa inwestycja została zakończona, a projekt budowlany zamienny nie przewiduje dalszych robót do wykonania, to orzekanie o pozwoleniu na wznowienie prac nie znajdowało uzasadnienia. Dlatego też w tym zakresie decyzję organu I instancji organ uchylił.
3.1. Dalej w wyroku VII SA/Wa 740/22 przywołano, że skargę do WSA w Warszawie na w/w decyzję MWINB złożyła E.Z., która zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:
- art. 36a ust. 1-3 uPb w zw. z art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Upzp) z uwagi na ich błędną wykładnię, brak zrozumienia istoty funkcjonowania zasady ochrony praw nabytych w obrocie prawnym i w związku z tym przyjęcie sprzecznego z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych stanowiska, że inwestor odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego może odnosić korzyść ze swojego zawinionego działania bez względu na aktualne rozwiązania prawne i uzasadnione interesy osób trzecich;
- art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb z uwagi na odstąpienie przez organy nadzoru budowlanego od obowiązku dokładnego zbadania zgodności przedłożonego projektu zamiennego z aktualnymi przepisami prawa oraz jego kompletności pod względem wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń i uchybienie obowiązkowi nałożenia na inwestorów obowiązku usunięcia stwierdzonych przez organ odwoławczy nieprawidłowości;
- art. 51 ust. 5 uPb poprzez niedopełnienie przez organ nadzoru budowlanego obowiązku polegającego na wydaniu decyzji "nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego" w okolicznościach odnotowania zawinionego niedbalstwa w zakresie realizacji obowiązków administracyjnych po stronie inwestorów;
- art. 37 ust. 1 uPb wobec uchylenia się od stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji ustalenia, że budynek mieszkalny jest wybudowany i posiada pełne wyposażenie mieszkalne, inwestorzy oświadczyli w protokole czynności z 29 września 2021 r., że zamieszkują budynek od 18 lat i nie prowadzą robót budowlanych, a co za tym idzie budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata;
- § 12 ust. 4 i 7 rozp. MI 2002 z uwagi na jego błędną wykładnię i pominięcie okoliczności, że budynek został zwrócony ścianą z drzwiami w stronę granicy działki, a sama szerokość działki budowlanej jest większa niż 16 m, przez co nie można zastosować odstępstw określonych w tym przepisie do inwestycji objętej postępowaniem;
- § 271-273 rozp. MI 2002 ze względu na odstąpienia od ustalenia, czy odległość między zewnętrznymi ścianami budynków zlokalizowanych na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...] i [...], nie będących ścianami oddzielenia przeciwpożarowego spełnia określone w nich wymogi i czy nie stwarza zagrożenia dla życia, zdrowia i mienia mieszkańców tych budynków;
- § 57 ust. 1 w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozp. MI 2002, ze względu na odstąpienie od zbadania, czy odległość budynku objętego postępowaniem od budynku zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] umożliwia naturalne oświetlenie;
- § 3 pkt 16 w zw. z pkt 12 13 rozp. MI 2002, poprzez nierozważnie definicji "kondygnacji", "pomieszczenia technicznego" i "pomieszczenia gospodarczego";
- § 12 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 rozp. MI 2002 wobec uznania, że inwestorzy spełniają warunki do odstąpienia od zasady, zgodnie z którą odległość okapu od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1,5 m bez uprzedniego zbadania i określenia, w jaki sposób dochowano wymogów określonych przepisami odrębnymi, tj. § 13,19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 cyt. rozporządzenia, a także pominięcie okoliczności, że działka budowlana składa się z dwóch działek gruntu, których łączna szerokość przekracza 16 m;
- § 14 pkt 8 lit w zw. z § 18 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2020, poz. 1609, rozp. MR 2020) w zw. z art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2 i 34 ust. 3 pkt 1 lit. e uPb i § 11 rozp. MI 2002 poprzez zignorowanie przez organ nadzoru budowlanego okoliczności braku wskazania przepisów prawa, w oparciu o które dokonano określenia obszaru oddziaływania obiektu, co jest wymagane ze względu na zlokalizowanie parterowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na sąsiedniej działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] przy granicy działki (dokumentacja archiwalna wskazuje, że odległość budynku od granicy działki wynosi 40 cm) i konieczność dochowania przywołanych już wyżej wymogów określonych § 13,19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 rozp. MI 2002, które będą gwarantowały odpowiedni poziom nasłonecznienia sąsiedniego budynku, bezpieczeństwo przeciwpożarowe, a także ochronę przed zalewaniem wodami opadowymi, drganiami i hałasem, itp. co wymaga przedłożenia odpowiednich opinii i uzgodnień, a ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie nie wynika, aby takie zostały pozyskane;
- § 72 ust. 1 rozp. MI 2002 poprzez zignorowanie okoliczności, że minimalna wysokość w świetle w pokojach w budynkach mieszkalnych musi wynosić co najmniej 2,5 m;
- § 19 ust 2 pkt 1 lit. a) rozp. MI 2002 poprzez zignorowanie, że na działkach został zlokalizowany niezadaszony parking w odległości mniejszej niż 3 m;
- § 8 ust. 4 MPZP, który dla strefy mieszkaniowo-siedliskowej MR-U przewiduje wysokość zabudowy 2 kondygnacje oraz wyjątkowo do 3 kondygnacji w przypadku nawiązania się do zabudowy sąsiedniej, gdy projektowana zabudowa nawiąże charakterem, formą, skalą i gabarytami do zabudowy istniejącej oraz zostanie dostosowana i wkomponowana w krajobraz, a których to warunków nie spełnia inwestycja objęta niniejszym postępowaniem;
- § 14 MPZP, który dopuszcza lokalizację budynków po granicy działek, ale pod warunkiem zachowania warunków wynikających z rozp. MI 2002;
- § 7 MPZP ze względu na odstąpienie przez inwestorów od zaleconego nachylenia połaci dachowych pod kątem 30-40°.
3.2. W skardze sformułowano także zarzuty rażącego naruszenie przepisów prawa procesowego:
- art. 7, 8, 9, 11 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez istotne pogwałcenie zasady praworządności, podważenie zaufania do organów nadzoru budowlanego rozpoznających sprawę w I i II instancji, brak dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, które mają wpływ na ustalenia praw i obowiązków uczestników postępowania i ostatecznie uchylenie się od wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi organ nadzoru budowlanego kierował się przy podjęciu decyzji;
- art. 58 § 1 i 2 K.p.a. poprzez uchybienie procedurze przywracania terminu i istotne pogwałcenie "ogólnych zasad procesowania";
- art. 10 § 1 w zw. z art. 73 K.p.a. wskutek uniemożliwienia skarżącym zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem ostatecznej decyzji kończącej postępowanie w administracyjnym toku instancji przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy sformułowano wyraźny wniosek, który został zignorowany.
3.3. Skarżąca wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji.
3.4. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
3.5. Z akt sprawy wynika ponadto, że J.Z. poparł skargę wniesioną przez E.Z., a sąd wojewódzki uznał go w sprawie za skarżącego.
4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę E.Z. i J.Z. oddalił.
4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy zasadnie oceniły, że projekt budowlany zamienny spełnia wymogi pozwalające na jego zatwierdzenie, ponieważ rozwiązania w nim przyjęte nie naruszają uzasadnionych i chronionych przepisami interesów osób trzecich ani obowiązujących przepisów planistycznych, zaś w zakresie projektu zagospodarowania terenu czynią zadość warunkom określonym w przepisach techniczno-budowlanych. Nie doszło w ocenie tegoż sądu do naruszenia przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 36a ust. 1-3 uPb. Sąd wojewódzki nie zgodził się, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 65 ust. 2 Upzp, przepis ten bowiem regulujący kwestię wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, nie miał zastosowania w niniejszym postępowaniu uregulowanym przepisami uPb.
4.3. Zdaniem sądu pierwszej instancji, inwestycja objęta prowadzonym postępowaniem nie narusza przepisów planistycznych w zakresie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej (która wynosi 51,46 %) oraz wyposażenia budynku w szczelny zbiornik na nieczystości. Odnośnie do akcentowanej w skardze niezgodności z MPZP kąta nachylenia dachu oraz ilości kondygnacji, sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie są one zgodne z "zapisami" wspomnianego wyżej planu miejscowego. Zasadnicze jednak znaczenie w kwestii zgodności inwestycji z planem miejscowym, miał fakt uzyskania uprzednio przez inwestorów pozwolenia na wznowienie robót budowlanych prowadzonych przy budowie w/w budynku zgodnie z dokumentacją inwentaryzacyjno-projektową stanowiącą załącznik do decyzji PINB z 21 sierpnia 2001 r. Z opisu zagospodarowania działki oraz rzutu więźby i dachu (s. 5 i 13 dokumentacji inwentaryzacyjno-projektowej) wynika, że kąt nachylenia budynku wynosi 45°, natomiast w opisie technicznym budynek opisano jako parterowy z mieszkalnym poddaszem i częściowo podpiwniczony (str. 8 dokumentacji inwentaryzacyjno- projektowej). Sąd wojewódzki podkreślił, że decyzja organu powiatowego z 21 sierpnia 2001 r. pozwalająca na wznowienie robót, wydana została przed wejściem w życie wspomnianych przepisów planistycznych, a więc MPZP. Brak jest zatem – w jego ocenie – podstaw do wymagania od inwestorów dostosowania inwestycji w w/w zakresie do wartości przewidzianych w aktualnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
4.4. Wbrew zarzutom skargi, nie zostały także w ocenie tegoż sądu naruszone przepisy rozp. MI 2002 oraz przepisy rozp. MR 2020. Zdaniem sądu pierwszej instancji fakt braku formalnego przedłużenia inwestorom terminu do złożenia uzupełnionego projektu, nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak też zastosowaniem wobec inwestorów regulacji przewidzianej w art. 51 ust. 5 uPb. Inwestorom nie można zarzucić całkowitej bierności w odniesieniu do nałożonych na nich obowiązków, jak również sprzeczności przedłożonego projektu z przepisami prawa.
5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości.
5.2. Skargę kasacyjną, w związku z art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2022, poz. 329, Ppsa) opiera się na następujących podstawach:
1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 Ppsa w zw. z "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c" (brak wskazania nazwy aktu normatywnego – uwaga Sądu) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 uPb w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organy administracji publicznej, które rozpoznawały sprawę, nienależycie sprawdziły zgodność projektu zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami, w tym techniczno-budowalnymi oraz w ogóle nie zbadały kwestii planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy przed wejściem w życie MPZP, jak również nie zbadały warunków przemawiających za uznaniem dwóch działek ewidencyjnych jako jedną działkę budowlaną, a także tego, czy roboty budowlane ujawnione w projekcie zamiennym rzeczywiście zostały wykonane w oparciu o przywołane w uzasadnieniu decyzje z 2001 r., podczas gdy WSA w Warszawie z uwagi na wady formalne przeprowadzonego przez organy postępowania, winien uchylić zaskarżoną decyzję, gdyż organy powinny wyjaśnić dokładnie stan faktyczny sprawy;
2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (brak wskazania nazwy aktu normatywnego – uwaga Sądu) w zw. z art. 51 ust. 4 i 5 uPb w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 uPb w zw. z § 12 ust. 4 pkt 1 i ust. 7 rozp. MI 2002, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organy administracji publicznej w błędny sposób uznały, że projekt zamienny jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno-budowlanymi, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego, zamiast wydania co najmniej decyzji o rozbiórce części obiektu;
3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (brak wskazania nazwy aktu normatywnego – uwaga Sądu) w zw. z art. 51 ust. 4 i 5 uPb w zw. z art. 58 § 1 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organy administracji publicznej zaniechały wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 5 uPb pomimo tego, że w terminie wyznaczonym na wykonanie projektu zamiennego, taki pełny projekt nie został złożony, a organ w sposób nieuzasadniony czekał ponad 2 miesiące na reakcję inwestorów pomimo obowiązku do wydania decyzji z art. 51 ust. 5 uPb;
4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (brak wskazania nazwy aktu normatywnego – uwaga Sądu) w zw. z art. 24 § 3 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której pracownicy organu I instancji powinni być wyłączeni od rozpoznania sprawy z uwagi na wystąpienie okoliczności, które wywołują wątpliwość co do bezstronności tych pracowników z uwagi na to, że sprawa dotyczy zatwierdzenia projektu zamiennego, którego jednym z projektantów jest były pracownik PINB w Mińsku Mazowieckim, który prowadził sprawę w 2001 r., która została zakończona wydaniem decyzji o wznowieniu robót budowlanych, a do której to sprawy pracownicy organu szeroko odnosili się przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy;
5) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 Ppsa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom wynikającym z treści tego przepisu, a przede wszystkim na niewyjaśnieniu podjętego przez sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia w sposób należyty i braku odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, podczas gdy sąd jest zobowiązany do wyjaśnienia podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia;
6) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 12 ust. 4 pkt 1 rozp. MI 2002, poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że pojęcie "działki budowlanej" jest tożsame z pojęciem "działki ewidencyjnej" bezpośrednio graniczącej z działką sąsiednią, podczas gdy kilka działek ewidencyjnych może stanowić działkę budowlaną;
7) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 12 ust. 4 pkt 1 i ust. 7 rozp. MI 2002 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe uznanie, że sporny budynek, z uwagi na rzekome spełnienie kryteriów szerokości działki budowlanej poniżej 16 m, mógł zostać zlokalizowany w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki, a w konsekwencji że zgodne z przepisami jest wysunięcie okapu dachu tego budynku na odległość do 1 m od granicy działki, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego zatwierdzenia projektu zamiennego, podczas gdy budynek ten zlokalizowany jest na działce budowlanej, składającej się z dwóch działek ewidencyjnych, której szerokość jest większa niż 16 m, a więc wykluczonym było zastosowanie § 12 ust. 4 pkt 1 oraz ust. 7 rozp. MI 2002 i tym samym zatwierdzenie projektu zamiennego;
8) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a uPb w zw. z § 8 ust. 4 MPZP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe uznanie, że projekt zamienny jest zgodny z ww. planem miejscowym, a ponadto projekt zamienny w ogóle nie musi być zgodny z ww. planem, ponieważ wszedł w życie po wydaniu decyzji z 2001 r. dotyczącej wznowienia robót budowlanych na działce, podczas gdy plan dopuszcza dla terenu, na którym zlokalizowany jest trzykondygnacyjny budynek jedynie dwie kondygnacje, a ten budynek pod względem liczby kondygnacji nie nawiązuje do zabudowy sąsiedniej, a ww. plan miejscowy jest bezwzględnym prawnym odniesieniem do badania zgodności projektu zamiennego, ponieważ decyzja organu o zatwierdzeniu projektu uwzględnia stan prawny w dniu jej wydawania, a nie w dniu prowadzenia robót budowlanych.
5.3. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 Ppsa, skarżący kasacyjnie wnoszą o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i uwzględnienie skargi w całości. Wnoszą także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto, na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa wnoszą o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
5.4. W skardze kasacyjnej starano się obszernie rozwinąć uzasadnienie tak skonstruowanych podstaw kasacyjnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnoszą, że skoro projekt zamienny jest niezgodny z przepisami, to sąd pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy uznał, że organy słusznie wydały decyzję w oparciu o art. 51 ust. 4 uPb. W ocenie skarżących, wobec faktu niegodności projektu zamiennego z przepisami, w sprawie powinna zostać wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 5 uPb w zakresie rozbiórki części budynku.
5.5. Na rozprawę w dniu 4 marca 2025 r. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nikt się nie stawił.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych.
6.2. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.
Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.
W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu lektura uzasadnienia tak skonstruowanego zarzutu wskazuje wyłącznie na polemikę z motywami zaskarżonego wyroku, zwłaszcza gdy idzie o ocenę trafności zarzutów samej skargi, co samo w sobie nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Ocena uzasadnienia zaskarżonego wyroku jako nie należytego ma charakter subiektywny, podobnie przyjdzie ocenić zarzut niewystarczającego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi. Nie są takim argumentem te wywody skargi kasacyjnej, w której zarzuca się, że sąd pierwszej instancji w niewystarczający sposób odniósł się do twierdzeń skarżących. Uzasadnienie wyroku jest na tyle jednoznaczne, że w pełni pozwala odkodować rozumowanie sądu a quo, gdy idzie o istotę sprawy. Imputowanie sądowi pierwszej instancji nierzetelności, niewystarczającej argumentacji czy braku odniesienia się do twierdzeń skargi w istocie nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa.
6.3. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 24 § 3 K.p.a. Jako okoliczność mają skutkować wyłączeniem pracowników organu I instancji – przy czym nie wyłuszczono w skardze kasacyjnej, których pracowników dotyczyć ma owo wyłączenie od udziału w postępowaniu – wskazano fakt, że jednym z projektantów projektu zamiennego – nie identyfikując wszakże o kogo skarżącym kasacyjnie chodzi – ma być były pracownik organu powiatowego, który z kolei miał prowadzić sprawę w 2001 r., a która zakończyła się decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W judykaturze trafnie wskazuje się, że wyłączenia nie może uzasadniać samo subiektywne przekonanie skarżącego o braku bezstronności danego pracownika (wyrok NSA z 30 października 2020 r., I OSK 1212/20, LEX nr 3167418). Skarżący kasacyjnie kwestii tej nie podnosili przed sądem pierwszej instancji, brak ponadto jakiejkolwiek identyfikacji, którego z pracowników organu powiatowego miałaby dotyczyć przesłanka z art. 24 § 3 K.p.a., czyni niewiarygodnym podniesiony zarzut kasacyjny.
6.4. Istota sprawy sprowadza się do oceny trafności zarzutów naruszenia prawa materialnego, skonstruowane w środku odwoławczym zarzuty kasacyjne odnośnie do naruszenia przepisów postępowania mają charakter wtórny, nawiązują ponadto wyraźnie do kwestii materialnoprawnych.
6.5. Nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów § 12 ust. 4 pkt 1 i ust. 7 rozp. MI 2002 w tym aspekcie, w jakim podnosi się błędną wykładnię pojęcia działki budowlanej oraz dopuszczalność zlokalizowania spornego budynku inwestorów w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z działką sąsiednią. Skarżący kasacyjnie pomijają okoliczność, prawidłowo odnotowaną przez organy i następnie afirmowaną przez sąd pierwszej instancji, że sporny budynek został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę z 15 marca 1999 r. wydanego przez Starostę Mińskiego. Zatwierdzony wówczas projekt budowlany przewidywał zlokalizowanie tegoż budynku ścianą bez otworów na działkach nr [...] i [...] w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...]. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał wysunięty okap dachu. Okolicznością także relewantną dla rozstrzygnięcia sprawy, w której zapadła zaskarżona decyzja było i to, że wskutek postępowania naprawczego prowadzonego w stosunku do spornego budynku w 2001 r. zapadła decyzja PINB z 21 sierpnia 2001 r., która udzielono inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a sporządzona wówczas dokumentacja inwentaryzacyjno-projektowa spornego budynku także przewidywała jego zlokalizowanie w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...] wraz z wysuniętym okapem dachowym. Późniejsze zatem uchwalenie MPZP i wejście jego w życie (2004 r.) nie niweczy skuteczności tych uprzednio wydanych decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej, jak i nadzoru budowlanego, które pozwalały inwestorom wznieść sporny budynek w oznaczonej lokalizacji. Skarżący kasacyjnie nie podważyli i tego ustalenia, że decyzje tych organów, a dotyczące spornego budynku, nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, zatem są wiążące i na ich podstawie inwestorzy mogli realizować stosowne roboty budowlane, które wynikały z tych decyzji. Projekt budowlany zamienny musiał natomiast uwzględniać całość zamierzenia inwestycyjnego, zatem także i roboty, które wykonano na podstawie pozwolenia na budowę, jak i roboty wykonane w ramach pozwolenia na wznowienie robót z 2001 r.
W tym aspekcie nieskuteczne są te zarzuty skargi kasacyjnej, w ramach których eksponowano brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności projektu zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno-budowlanymi, w tym odnośnie do ścian oddzielenia p.poż. W skardze kasacyjnej nieskuteczne jest również powoływanie się na brak takiego postępowania wyjaśniającego, które dotyczyć miałoby zgodności wykonanych robót budowlanych z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, nie wskazano przy tym, o jaką decyzję miałoby chodzić. Tym samym chybione są zarzuty naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a.
Niezależnie od tej okoliczności wytknąć wypadnie, że § 12 ust. 4 pkt 1 rozp. MI 2002 nie określa pojęcia "działki budowlanej".
6.6. Z tożsamych względów, co powyżej przywołano, za nieusprawiedliwiony wypadnie uznać zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) uPb w zw. z § 8 ust. 4 MPZP, gdy idzie o ich niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe uznanie, że projekt zamienny jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Formułując ten zarzut skarżący kasacyjnie podnoszą niezgodność projektu zamiennego, gdy idzie o ilość kondygnacji i kwestię nawiązywania do zabudowy sąsiedniej. Nie jest jednak tak, aby sąd pierwszej instancji miał sformułować tezę, jakoby projekt budowlany zamienny w ogóle nie musiał być zgodny z MPZP, przeczy temu uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Wyraźnie sąd a quo stwierdził niezgodność z ustaleniami MPZP ilości kondygnacji spornego budynku, zaznaczając zarazem, że decyzja PINB o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych uwzględniających dokumentację inwentaryzacyjno-projektową wydana przez PINB w 2001 r. zapadła przed wejściem w życie MPZP, to zaś oznaczać ma brak podstaw do wymagania od inwestorów dostosowania inwestycji "w w/w zakresie" (podkr. Sądu) do wartości przewidzianych w aktualnym planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd pierwszej instancji nie sformułował zatem twierdzenia, które przypisują mu skarżący kasacyjnie, zwalczając je zarazem. Gdyby zaakceptować twierdzenia skarżących kasacyjnie, wejście w życie miejscowego planu zawierającego określenie dopuszczalność wznoszenia budynków o mniejszej liczbie kondygnacji, niż przewidziana w uprzednio wydanych decyzjach organów administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego, oznaczać musiałaby de facto nakaz rozbiórki "nadmiarowej planistycznie" kondygnacji. Argumentacji tej nie podziela Sąd Naczelny w tym składzie.
6.7. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 51 ust. 4 i 5 uPb w zw. z art. 58 § 1 K.p.a. Wypadnie zauważyć, że inwestorzy przedłożyli w dniu 1 września 2021 r. cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego, gdzie uprzednio – decyzją PINB z 26 października 2020 r. nałożono na nich taki obowiązek z terminem do 31 sierpnia 2020 r. PINB wezwał inwestorów do uzupełnienia tej dokumentacji, zatem organ ten słusznie ocenił, że co do reguły inwestorzy obowiązek wykonali, choć dokumentacja wymagała uzupełnienia. Brak zatem podstaw do przyjęcia – uwzględniając, że termin do wykonania obowiązku co do reguły został przez inwestorów dotrzymany – aby eksponować konieczność wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 uPb.
7. Skoro podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, należało ją oddalić na podstawie art. 184 Ppsa.