II OSK 468/21

II OSK 468/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Piotr Broda /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 553/18 - Wyrok WSA w Krakowie z 2020-07-22
II OZ 205/20 - Postanowienie NSA z 2020-03-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 290
art. 4, art. 37 ust. 2 pkt. 2,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art 77, art. 107 § 1 pkt. 4,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 134 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 32, art. 64
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 6 ust. 2 pkt 1,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2015 poz 1422
§ 12 ust. od 1 do 10, § 13 ust. od 1 do 4
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 553/18 w sprawie ze skargi S.B. i W.S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 1 marca 2018 r. nr WI-I.7840.2.1.2018.IW w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestnika postępowania "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka jawna o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 553/18, odrzucił skargę S.B. oraz oddalił skargę W.S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 1 marca 2018 r. znak; WI-I.7840.2.1.2018.IW w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent Miasta [...] decyzją nr 2030/2016 z 31 sierpnia 2016 r. znak: AU-01-1-6740.1.741.2016.APO, działając na podstawie art. 28, art. 31, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) dalej; p.b. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z 29 kwietnia 2016 r., udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dotyczących rozbiórki budynków: mieszkalnego i gospodarczych na działce nr [...] obr. [...] w K. przy ul. [...] oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestorowi [...] sp. z o.o., sp. k. w W. (dalej: inwestor, spółka) dla zamierzenia inwestycyjnego: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze, wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., c.o, elektr., teletech., niskoprąd., went, mech., wewnętrznym zbiornikiem na wody opadowe, zbiornikiem przeciwpożarowym, naziemnymi miejscami postojowymi i zagospodarowaniem terenu (droga dojazdowa, rampa, zieleń, oświetlenie, chodniki, mała architektura) oraz budowa wjazdu na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".
W wyniku wniesionego odwołania W.S., Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 24 listopada 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Rozpoznając złożoną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 107/17 uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że organy wadliwie przyjęły, iż na potrzeby sprawdzenia zgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy pod względem wysokości elewacji frontowej przyjąć należy, jako poziom wyjściowy, poziom projektowany, a nie poziom istniejący. Sąd wskazał na potrzebę ponownego zbadania tego parametru. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: PINB) decyzją nr 1160/2017 z dnia 29 sierpnia 2017 r. nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (wykonanie robót zabezpieczających realizowany obiekt budowlany zgodnie z przedłożonymi dwiema ekspertyzami).
Dalej Prezydent Miasta [...] po ponownym rozpatrzenia wniosku z dnia 29 kwietnia 2016 r. decyzją nr 2279/6740.1/2017 z dnia 29 listopada 2017 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę wspomnianego zamierzenia budowlanego wskazując w uzasadnieniu decyzji, iż materiał dowodowy został uzupełniony zgodnie ze wskazaniami wyroku WSA w Krakowie.
W wyniku wniesionego przez S.B. oraz W.S. odwołania, Wojewoda Małopolski wydał decyzję reformatoryjną znak: WI-I.7840.2.1.2018.IW działając na podstawie art 37 ust. 2 pkt 2, art. 28, art. 33 ust. 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 p.b. i art. 105 § 1, art. 138 § 1 ust 2 k.p.a., i uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zjazdu zlokalizowanego na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K. i w tym zakresie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe; uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynków: mieszkalnego i gospodarczych na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K. i w tym zakresie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe; uchylił zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie i w tym zakresie orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego dla inwestycji: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze, wewnętrznymi instalacjami wod-kan, c.o,, elektrycznymi, teletechnicznymi, niskoprąd., went, mech., zewnętrznymi odcinkami instalacji wewnętrznych (wod.-kan., elektr., teletechn.) wewnętrznym zbiornikiem na wody opadowe, zbiornikiem przeciwpożarowym, naziemnymi miejscami postojowymi i zagospodarowaniem terenu droga dojazdowa, rampa, zieleń, oświetlenie, chodniki, mała architektura) na działce nr [...] obr. [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie"; udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych z wyłączeniem prac budowlanych wykonanych w oparciu ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 31 sierpnia 2016 r. nr 2030/2016 oraz prac objętych decyzją nakazową PINB z dnia 29 sierpnia 2017 nr 1160/2017.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda Małopolski wyjaśnił, iż Prezydent Miasta [...] nie uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu stanu faktycznego tj., że w oparciu o decyzję własną z dnia 31 sierpnia 2016 r., inwestor rozpoczął prace budowlane, które to zrealizował do poziomu pierwszej kondygnacji. Na skutek wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 maja 2017 r. kierownik budowy wpisem z dnia 18 maja 2017 r. wstrzymał prace budowlane. Obecnie inwestycja jest zrealizowana do stanu wynikającego z decyzji PINB, której nakazany zakres, zgodnie z treścią decyzji nakazowej, pokrywa się z treścią projektu budowlanego. Organ I instancji wydał orzeczenie na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 p.b., nie uwzględniając wyżej opisanych okoliczności w sprawie, bez podania art. 37 pkt 2 ust. 2 p.b., który to przepis reguluje sposób orzekania w przypadku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą rozpoczęto roboty budowlane. Jak wskazał organ odwoławczy, to na podstawie tego właśnie przepisu powinno zostać wydane przedmiotowe orzeczenie. Dalej organ II instancji wyjaśnił, iż ze względu na to, iż prace te zostały już wykonane, konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynków: mieszkalnego i gospodarczych na działce nr [...] oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zjazdu zlokalizowanego na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K. i w tym zakresie umorzył postępowanie, jako bezprzedmiotowe. Następnie Wojewoda Małopolski stwierdził, że w przedmiotowej sprawie należało orzec zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 2, art. 28, art. 33 ust.2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 p.b. i art. 105 § 1, art. 138 § 1 ust 2 k.p.a zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na wykonanie robót budowlanych z wyłączeniem prac budowlanych wykonanych w oparciu ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę oraz prac objętych decyzją nakazową PINB.
W kolejnej części uzasadnienia organ odwoławczy podkreślił, że WSA w Krakowie uchylił wcześniejsze decyzje organów nadzoru budowlanego z uwagi na wadę projektu budowlanego polegającą na niedostosowaniu wysokości projektowanego budynku do warunków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 15 lipca 2014 r. Sąd nie podzielił zaś zarzutów skargi dotyczących usytuowania budynku, czy nadmiernego oddziaływania planowanej inwestycji na działki sąsiednie, na które powołują się w większości odwołujący. Dalej Wojewoda Małopolski odniósł się dosyć szczegółowo do kwestii przesłaniania działki ew. [...], jak i zarzutu naruszenia § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) dalej: r.w.t.
Pismem z dnia 28 marca 2018 r. skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego wniosła S.B., której braki formalne pomimo wezwań nie zostały uzupełnione.
Pismem z dnia 20 marca 2018 r. skargę na tę samą decyzję wniósł W.S. zaskarżając ją w części, w której organ orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego dla inwestycji (...) oraz w części, w której udzielił pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych z wyłączeniem prac budowalnych wykonywanych w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę oraz prac objętych decyzją nakazową PINB. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 37 ust. 2 p.b. poprzez wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych w sytuacji, w której zgodnie z ww. przepisem wznowienie budowy w przypadku uchylenia pozwolenia na budowę, a także stwierdzenia jego nieważności jest możliwe wyłącznie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 pr. bud.), a nie na podstawie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych; 2) art. 107 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 2 pr. bud, poprzez wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych bez podstawy prawnej; 3) art. 8 k.p.a. wskutek tego, że organ wydając decyzję, pozbawił lub znacznie ograniczył sąsiadom możliwości zabudowy działek sąsiednich; 4) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stopnia ograniczenia dostępu światła dziennego do działek sąsiednich; 5) art. 4 p.b. w związku z art. 32 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez znaczne ograniczenie, a nawet uniemożliwienie sąsiadom zabudowy posiadanych działek, zgodnie z przysługującym im prawem do równego traktowania przez władze publiczne i równej dla wszystkich ochronie prawnej własności; 6) § 12 ust. 4 r.w.t. w związku z art. 32 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji z pominięciem uwzględnienia konstytucyjnego obowiązku równego traktowania wszystkich stron; 7) § 13 r.w.t. poprzez błędną jego wykładnię i naruszenie zasady równej ochrony prawa własności.
W odpowiedzi na skargi Wojewoda Małopolski wniósł o ich oddalenie. O oddalenie skarg wniósł także inwestor w oddzielnym piśmie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem odrzucił skargę S.B., zaś skargę W.S. uznał za nieuzasadnioną.
Na wstępie Sąd wojewódzki wskazał, że Wojewoda Małopolski słusznie do materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia włączył art. 37 ust. 2 pkt 2 p.b., w świetle którego w przypadku stwierdzenia nieważności lub uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 p.b. Użycie zaś w sentencji decyzji formuły "udziela pozwolenia na wykonanie robót budowalnych", a nie formuły "udziela pozwolenia na budowę’" jest prawidłowe. W konsekwencji za niezasadne Sąd uznał sformułowane w skardze zarzuty naruszenia art. 37 ust. 2 p.b. w zw. z innymi przepisami, w ramach których skarżący wywodzi, że zaskarżona decyzja nie jest decyzją o pozwoleniu na budowę i że została wydana bez podstawy prawnej. Za prawidłowe ustalenia organu odwoławczego Sąd uznał także ustalenia dotyczące stanu faktycznego tj. okoliczność wykonania określonych robót budowalnych na podstawie następczo uchylonego pozwolenia na budowę oraz na podstawie decyzji nakazowej PINB. Wątpliwości nie budziło także umorzenie postepowania w zakresie zjazdu oraz w zakresie rozbiórki.
Sąd I instancji odnosząc się do decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych wskazał, że punktem do jej wydania są przepisy p.b. i przepisy wykonawcze do tejże ustawy tj. art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 p.b. Dopełnieniem tych uregulowań jest art. 35 ust. 4 p.b., który przesądza, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu w omawianej sprawie wymagania zawarte w art. 35 ust. 4 p.b. zostały prawidłowo zidentyfikowane i pozytywnie zweryfikowane. Ponadto, jak zauważył Sąd, kwestia ta była już przedmiotem badania w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 10 maja 2017 r.
W ocenie Sądu wojewódzkiego równie trafnie organ II instancji sprawdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 lipca 2014 r. W szczególności zgodna z tymi ustaleniami jest projektowana wysokość budynku, wskaźnik powierzchni zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna, czy geometria dachu. Wymagania dotyczące obsługi komunikacyjnej także zostały spełnione. Nie ma także podstaw do kwestionowania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami r.w.t., których nie narusza usytuowanie projektowanego budynku.
W zakresie nieomówionych zarzutów skargi WSA w Krakowie podniósł, iż dotyczą one w większości kwestii ograniczenia możliwości zagospodarowania, w szczególności zabudowy działki sąsiedniej będącej własnością skarżącego (działka nr [...]). W ocenie Sądu kwestia ta została należycie wyjaśniona przez Wojewodę Małopolskiego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a wywód ten spełnia wymagania określone w art. 80 k.p.a. Sąd wojewódzki podzielił również stanowisko organu odwoławczego, iż projektowana inwestycja nie narusza prawa i brak jest podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący zaskarżając wyrok w pkt II. i zarzucając naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego tj.:
1) art. 37 ust. 2 pkt. 2 p.b., poprzez wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych, w sytuacji w której zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 p.b. wznowienie budowy w przypadku uchylenia pozwolenia na budowę, a także stwierdzenia jego nieważności jest możliwe wyłącznie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 p.b.), a nie na podstawie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych;
2) art. 37 ust. 2 pkt 2 p.b. w zw. z art. 107 § 1 pkt. 4 k.p.a., poprzez wydanie wyroku utrzymującego w mocy decyzję o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych bez podstawy prawnej, zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. - organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, wskazany przez organ art. 37 ust. 2 p.b., ani stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, w żaden sposób nie dawał podstawy do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych;
3) art. 4 p.b. w zw. z art. 32 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez znaczne ograniczenie a nawet uniemożliwienie sąsiadom zabudowy posiadanych działek, zgodnie z przysługującym im prawem do równego traktowania przez władze publiczne i równej dla wszystkich ochronie prawnej własności;
4) art. 4 p.b. w zw. art. 6 ust. 2 pkt 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) dalej: u.p.z.p., stanowiącego, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, poprzez wydanie wyroku utrzymującego w mocy decyzje pozbawiające skarżącego lub znacznie ograniczające możliwość zabudowy swoich nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji;
5) 12 ust. od 1 do 10 r.w.t., w związku z art. 32 Konstytucji RP poprzez wydanie wyroku utrzymującego w mocy decyzje wydane z pominięciem konstytucyjnego obowiązku równego traktowania wszystkich stron;
6) § 13 ust. od 1 do 4 r.w.t., poprzez błędną jego wykładnię i naruszenie zasady równej ochrony prawa własności, która wymaga, aby każdy właściciel nieruchomości w procesie inwestycyjnym w miarę możliwości miał takie same prawa, a organy wydając decyzję, pozbawił lub znacznie ograniczając sąsiadom możliwości zabudowy działek sąsiednich;
II. przepisów postępowania tj.:
1) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej: p.p.s.a., zgodnie z którym - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, (...) poprzez nie rozpatrzenie części skargi, która zdaniem Sądu została już wcześniej rozpatrzona prawomocnym orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w sytuacji w której WSA we wcześniejszym wyroku w niniejszej sprawie nie ustosunkowywał się do zarzutów zgłoszonych przez skarżącego;
2) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez wydanie wyroku utrzymującego w mocy zaskarżone decyzje w sytuacji, w której organy nie wyjaśniły stopnia ograniczenia dostępu światła dziennego do działek sąsiednich i oparły swoje stanowisko, w tym zakresie jedynie na podstawie twierdzenia inwestora i przedstawionej przez niego na etapie postępowania odwoławczego opinii, iż realizowana inwestycja nie będzie naruszać interesów sąsiadów ponad przeciętną miarę.
Mając powyższe na względzie, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt II i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt II i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego w części zaskarżonej w skardze oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, zrzekając się jednocześni rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie, o zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Postawione w niej zarzuty zarówno procesowe, jak i materialnoprawne zmierzają do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, który przyjął, że odpowiada prawu zaskarżona decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w trybie art. 37 ust. 2 pkt 2 p.b. W ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ten wprost odwołuje się do decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa art. 28 ust. 1 p.b., zatem kwestionowana decyzja nie spełnia wymogów wynikających z powołanego przepisu, a co za tym idzie została wydana bez podstawy prawnej.
Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, bowiem zasadą jest, że roboty budowlane, na które wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę można rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy). Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę możliwe jest po uzyskaniu decyzji o zmianie tego pozwolenia wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (art. 36a ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy). Także w przypadku określonym w art. 37 ust. 1 albo stwierdzenia nieważności decyzji lub uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 (art. 37 ust. 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy). Przy czym decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy robót przyszłych, zamierzonych. Stwierdzenie przez organ administracji budowlanej w toku postępowania, że zamierzenie budowlane, którego dotyczy wniosek zostało już w części zrealizowane oznacza, że postępowanie stało się w tym zakresie bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i podlega umorzeniu. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W wyniku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę prawomocnym wyrokiem sądu do rozpoznania pozostawał wniosek inwestora z dnia 29 kwietnia 2016 r. dotyczący dotychczas niewykonanych jeszcze robót budowlanych. Słusznie więc uznał Sąd pierwszej instancji, że kontrolowana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na wykonanie robót budowlanych nie narusza art. 37 ust. 2 pkt 2 p.b.
Odnosząc się do treści decyzji zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że użycie przez organ architektoniczno-budowlany w kwestionowanej decyzji sformułowania o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, jest tożsame z udzieleniem pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 1 p.b. Należy bowiem zauważyć, że stosownie do treści art. 34 ust. 4 p.b., organ udzielając inwestorowi pozwolenia na budowę zatwierdza jednocześnie stanowiący obligatoryjny element wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę projekt architektoniczno-budowlany (art. 33 ust. 2 pkt 1 p.b.), który stanowi załącznik do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. To właśnie zatwierdzony taką decyzją projekt budowlany zawiera szczegółowe parametry planowanej inwestycji i dzięki czemu nie ma potrzeby w decyzji o pozwoleniu na budowę ponownego ich określania. Należy również podkreślić, że z żadnego przepisu Prawa budowlanego nie wynika, że projekt budowlany wymaga odrębnego zatwierdzenia przez organ budowlany, zatem wydania odrębnej decyzji. Przyjęcie, iż wymagałby takiego zatwierdzenia jest sprzeczne z innymi przepisami Prawa budowlanego dotyczącymi wydawania pozwolenia na budowę i zatwierdzania projektu budowlanego. Przepisy Prawa budowlanego nie przewidują odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, odbywa się to w ramach udzielenia pozwolenia na budowę. Przedmiotem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę jest określenie jaki obiekt oraz w jakim miejscu może zostać wykonany w oparciu o podlegający zatwierdzeniu projekt budowlany. Rolą więc takiej decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 ust. 2 pkt 2 p.b. jest umożliwienie kontynuacji budowy na podstawie takiego szczególnego zezwolenia organu architektoniczno-budowlanego.
Trafnie wskazuje również organ architektoniczno-budowlany, że konieczność doprecyzowania niezbędnych do wykonania robót budowlanych, na które udzielane jest pozwolenie na budowę wymagało ich konkretnego wskazania, co wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie oznacza, że nie było to pozwolenie na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 p.b. Należy zauważyć, że przez roboty budowlane zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7 p.b. należy również rozumieć budowę. Z kolei art. 3 pkt 12 p.b. zawierający definicję pozwolenia na budowę, również wskazuje, że przez pozwolenie na budowę należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Błędna jest przy tym interpretacji powyższego przepisu przyjęta w skardze kasacyjnej, z której wynika, że pozwolenie na budowę może dotyczyć tylko robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, albowiem pozostaje w sprzeczności z art. 3 pkt 7 p.b. zgodnie z którym roboty budowlane obejmują również budowę. Zatem przez pozwolenie na budowę nie należy rozumieć wyłącznie decyzji zezwalającej na budowę obiektu budowlanego, ale również na roboty budowlane realizowane w ramach budowy takiego obiektu budowlanego oraz roboty budowlane inne niż budowa obiektu budowlanego. W tym stanie rzeczy pozbawione uzasadnionych podstaw są zarzuty dotyczące naruszenia art. 37 ust. 2 pkt 2 p.b.
Zasadnie przyjął także Sąd pierwszej instancji, że wszelkie kwestie dotyczące prawidłowości przyjętych w projekcie rozwiązań w zakresie w jakim oceny dokonuje organ architektoniczno-budowlany, zostały już prawomocnie rozstrzygnięte we wcześniejszym wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 107/17, który uchylając decyzje organów obu instancji wskazał jedynie na niezgodność przyjętego w projekcie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej z parametrem zawartym w decyzji ustalającej warunki zabudowy i tylko w tym zakresie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie był związany stanowiskiem zawartym we wskazanym wyroku. Jak wynika bowiem z treści uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 107/17, Sąd ten rozpoznał sprawę dokonując kontroli zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem, a dokonując tej oceny nie był związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Zatem wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej poddał ocenie zaskarżone decyzje również w zakresie nie objętym zarzutami wniesionej skargi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd administracyjny "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., podlegają zatem zawężeniu do granic w jakich uwzględnił skargę sąd i wydał w tym zakresie orzeczenie. Co więcej, owe granice wyznaczane są zarówno przez stanowisko sądu wyrażone w zakresie wykładni i stosowania prawa materialnego, jak również w stosunku do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji publicznej a przyjętych przez sąd. Wynika to z faktu, że w sprawie znajdował zastosowanie również przepis art. 153 p.p.s.a., który ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Stąd też skoro Sąd nie stwierdził innych uchybień kwestionowanych decyzji poza kwestią wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i w tym zakresie nakazał uzupełnienie postępowania oraz skorygowanie projektu, to zarówno organy administracji jak i sąd ponownie rozpoznający sprawę były związane tym stanowiskiem. W tej sytuacji jako chybione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Nie są oparte na usprawiedliwionych podstawach także zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 4 p.b. w zw. z art. 32 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z powołanym wyżej art. 4 p.b. "Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami". Przepis ten statuuje zasadę wolności budowlanej. Jednakże prawo zabudowy nieruchomości zostało uzależnione przez ustawodawcę od jego zgodności z przepisami prawa. Zatem prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jak wskazał NSA w wyroku z 24 lutego 2012 r., II OSK 2342/10, LEX nr 1145585, ograniczenie wolności budowlanej wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1, który określa zakres i formę ingerencji organów architektoniczno-budowlanych. Dlatego art. 4 p.b. nie daje właścicielowi uprawnienia do przesądzenia o przeznaczeniu zabudowy nieruchomości gruntowej na cel wyznaczony według własnej woli inwestora (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 259/12, LEX nr 1219125). W przypadku, gdy projektowana inwestycja mieści się w zakresie reguł projektowania i sytuowania budynków wyznaczonych przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi, nie można z faktu dążenia do odpowiadającego inwestorowi wykorzystania powierzchni działki wyprowadzać wniosków zmierzających do ograniczenia jego prawa do swobodnego dysponowania nieruchomością, w tym jej zabudowy zgodnie z wolą inwestora. Nie może stanowić podstawy odmowy wydania pozwolenia na budowę zarzut, iż inwestor zrealizował przysługujące mu prawo zabudowy nieruchomości, gdy planowana inwestycja nie narusza przepisów prawa budowlanego, w tym w zakresie warunków technicznych budynków i ich usytuowania, jak również nie narusza uzasadnionego interesu osób trzecich.
Niezrozumiały jest zarzut kasacyjny naruszenia § 12 ust. 1 do 10 r.w.t. z uwagi na jego wadliwe sformułowanie. W zarzucie nie wskazano konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, w sytuacji gdy każda z jednostek redakcyjnych dotyczy innych kwestii prawnych związanych z lokowaniem obiektów budowlanych względem granicy działki. Także uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera wskazania, który z ust. powołanego przepisu został naruszony oraz w jaki sposób. Nie jest przy tym rolą Sądu kasacyjnego domyślanie się intencji skarżącego, czy też doprecyzowanie treści wadliwie sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Należy jedynie zauważyć, że kwestia dotycząca odległości projektowanego budynku od granicy działki była przedmiotem kontroli zarówno w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 107/17 jak i w kontrolowanym postępowaniu i nie spowodowała reakcji organów administracji oraz Sądu w postaci zakwestionowania zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu. Także skarga kasacyjna nie zawiera argumentacji, która podważałaby prawidłowość takiego stanowiska.
Z kolei odnosząc się do zarzutu kasacyjnego naruszenia § 13 ust. od 1-4 r.w.t. należy zauważyć, że także w tym przypadku skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu i nie wyjaśnił w jaki sposób doszło do naruszenia powołanego przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano treść § 13 ust. 1 i 2 r.w.t. W myśl § 13 ust. 1 pkt 1 r.w.t. odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m. Zgodnie z § 13 ust. 2 r.w.t. wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że cytowanych przepisów nie można było jednak w praktyce zastosować, skoro na działkach sąsiednich nie znajduje się jakakolwiek zabudowa. Sąd wojewódzki trafnie zauważył, iż nie sposób odnosić szczegółowych rozwiązań projektowanego przedsięwzięcia do zabudowy jeszcze nieistniejącej, zastrzegając się przy tym, że każdy inwestor planując zabudowę musi uwzględniać zabudowę już istniejącą w sąsiedztwie. Wynika to wprost z treści tego przepisu, który umożliwia przeprowadzenie konkretnych obliczeń w odniesieniu do konkretnie istniejącego okna zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Bez tego koniecznego elementu nie można zatem wyznaczyć odległości projektowanego budynku od "innego budynku". Przepis § 13 r.w.t. musi być wykładany ściśle i nie może być stosowany, gdy działka sąsiednia jest niezabudowana. (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2183/15, LEX nr 2468908, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1772/13, LEX nr 1772428, wyrok NSA z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 3105/12, LEX nr 1579506). Brak możliwości zastosowania w sprawie § 13 r.w.t. nie ma natomiast wpływu na możliwość dokonania przez organ architektoniczno-budowlany oceny wpływu planowanej inwestycji na teren sąsiedniej nieruchomości pod kątem możliwego jej zagospodarowania z punktu widzenia treści art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w ramach "uzasadnionych interesów osób trzecich". Zgodnie z przywołanym przepisem obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając "poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej". Jednak takiego zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie oddalił wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem art. 204 p.p.s.a. przewiduje - w razie oddalenia skargi kasacyjnej - możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestnika postępowania.