II OSK 468/08

II OSK 468/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-03-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj /przewodniczący/
Jerzy Bujko
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Lu 661/07 - Wyrok WSA w Lublinie z 2007-11-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par.1 lit.a i c, par.2, art.174. art. 183, 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 32 ust.4 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 98 poz 1071
art. 156 par.1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 661/07 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi D. S., uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2007 r. oraz decyzję ją poprzedzającą w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Prezydent Miasta Lublina, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 oraz art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. w L. pozwolenia na budowę ulicy [...] w Lublinie oraz ulicy bez nazwy 001 KDD wraz z drogami manewrowymi i parkingami.
Od decyzji tej odwołał się D. S., podnosząc, iż projektowana ulica przebiega przez działkę o numerze ewidencyjnym [...] (dawny nr [...]) stanowiącą jego własność, na co skarżący nie wyrażał zgody.
Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Wojewoda Lubelski, działając na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z § 6 "umowy przedwstępnej sprzedaży i pełnomocnictwa" zawartej w dniu 1 czerwca 2006 r. w formie aktu notarialnego (Rep. [...]), L. S. i D. S. udzielili pełnomocnictwa [...] S.A. w L. do reprezentowania ich przed wszystkimi organami samorządowymi, państwowymi instytucjami, urzędami, w tym przed Urzędem Miasta Lublina, w sprawach związanych z rozpoczęciem i prowadzeniem inwestycji na działce nr [...], a szczególności z uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę. Odwołanie D. S. od decyzji Prezydenta Miasta Lublina nie może stanowić podstawy do cofnięcia udzielonego pełnomocnictwa oraz uchylenia wydanych na jego podstawie decyzji administracyjnych. Organ odwoławczy podkreślił również, iż w związku ze spełnieniem przez [...] S.A. w L. wymagań określonych w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, Prezydent Miasta Lublina nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie D. S. podniósł zarzut naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane, stwierdzając ponadto, że organ odwoławczy nie zapoznał się z dokumentacją źródłową sprawy oraz wykazał się nieznajomością przepisów prawa. Skarżący wyjaśnił, że w umowie przedwstępnej z dnia 1 czerwca 2006 r. na dzień 31 grudnia 2006 r. zakreślony został termin zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. Umowa przyrzeczona nie została zawarta, zatem zdaniem skarżącego pełnomocnictwo udzielone umową przedwstępną wygasło. Skarżący podniósł ponadto, że w dniu 24 stycznia 2007 r. odstąpił od umowy przedwstępnej na podstawie art. 394 § 1 kc, zaś pismem z dnia 25 stycznia 2007 r. odwołał pełnomocnictwo udzielone [...] S.A. w L.. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji Spółce, która nie dysponowała nieruchomością na cele budowlane. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji skarżący nadal był współwłaścicielem nieruchomości, a Spółka nie posiadała stosownego pełnomocnictwa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że w dniu 1 czerwca 2006r. w formie aktu notarialnego zostały dokonane dwie niezależne czynności prawne - zawarcie umowy przedwstępnej sprzedaży oraz udzielenie pełnomocnictwa, zatem uzależnianie ważności pełnomocnictwa od zawarcia umowy przyrzeczonej jest błędne. Również odwołanie pełnomocnictwa pismem z dnia 25 stycznia 2007 r. nie wywołało skutków prawnych. Pełnomocnictwo zostało udzielone w formie aktu notarialnego, zatem niezachowanie formy aktu notarialnego przy wypowiedzeniu pełnomocnictwa spowodowało nieważność tej czynności.
Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, iż decydujące dla rozstrzygnięcia pozostaje zagadnienie, czy w dacie wydania decyzji ostatecznej inwestor dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane. Przepis art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane uzależniający wydanie pozwolenia od wykazania tego prawa, ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a niedotrzymanie warunku w nim określonego niewątpliwie jest rażącym naruszeniem prawa i skutkuje, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę. Prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być wykazane w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, a przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ budowlany zobowiązany jest sprawdzić, czy wymóg ten jest spełniony. Sąd I instancji doszedł do wniosku, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji [...] S.A. w Lublinie nie posiadała prawa do dysponowała nieruchomością na cele budowlane, gdyż oświadczenie skarżącego złożone w dniu 25 stycznia 2007 r. o odwołaniu pełnomocnictwa wywołało pełne skutki prawne. Sąd powołał się przy tym na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 1998 r. o sygn. akt II CKN 866/97, w którym stwierdzono, że przepisy kodeksu cywilnego nie zastrzegają żadnej formy odwołania pełnomocnictwa przez mocodawcę nawet w sytuacji, gdy forma taka była zastrzeżona dla udzielenia pełnomocnictwa. Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] S.A., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniosła zarzut naruszenia:
1) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, mimo że nie było do tego podstaw, gdyż odwołanie pełnomocnictwa dokonane w dniu 25 stycznia 2007 r. było bezskuteczne ze względu na niedochowanie formy aktu notarialnego, a odwołanie nastąpiło pismem z dnia 26 marca 2007 r., czyli już po wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę;
2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że inwestor musi wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy przepis przewiduje złożenie oświadczenia o posiadanym prawie, a także na przyjęciu, iż niewykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, iż w świetle art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane inwestor nie musi udowadniać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a organ nie ma kompetencji do badania prawdziwości złożonego oświadczenia w tym przedmiocie. W rozpoznawanej sprawie zgoda właściciela gruntu upoważniającą inwestora do dysponowaniem nieruchomością wynikała z zapisów umowy przedwstępnej. Ponadto Spółka zwróciła uwagę, iż obecnie D. S. nie jest już właścicielem spornej nieruchomości, gdyż wyrokiem z dnia 7 listopada 2007 r. Sąd Apelacyjny w Lublinie oddalił apelację D. S. od wyroku Sądu Okręgowego w Lublinie z dnia 25 maja 2007 r., którym został on zobowiązany do zawarcia umowy sprzedaży w wykonaniu umowy przedwstępnej z dnia 1 czerwca 2006 r.
Powołując powyższe zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. S. wniósł o jej oddalenie jako bezpodstawnej i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, iż organ I instancji został poinformowany o odwołaniu pełnomocnictwa co prawda dopiero w dniu 26 marca 2007 r., jednak nie mógł on przypuszczać, że Spółka będzie posługiwać się odwołanym pełnomocnictwem po dacie 26 stycznia 2007 r. Ponadto nie można zgodzić się z twierdzeniem, że organ administracji nie ma prawa badać prawdziwości oświadczeń, a niedopuszczalna jest sytuacja, kiedy prezesi Spółki podają nieprawdziwe informacje w oświadczeniach, a następnie twierdzą, że nie muszą udowadniać prawa do dysponowania nieruchomością.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.
Rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak też przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia norm proceduralnych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, iż stan faktyczny ustalony został w zaskarżonym orzeczeniu w sposób niewadliwy bądź też nie został skutecznie podważony, można przeprowadzić kontrolę procesu subsumcji stanu faktycznego pod zastosowane przez Sąd I instancji przepisy prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji, mimo że zaskarżone decyzje nie były obarczone wadami natury materialnoprawnej, które można by zakwalifikować, jako mające wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając ten zarzut autor skargi kasacyjnej wskazał, iż odwołanie pełnomocnictwa w dniu 25 stycznia 2007 r. nie było skuteczne, gdyż nie została dochowana forma aktu notarialnego, zaś poinformowanie Prezydenta Miasta Lublina o odwołaniu pełnomocnictwa nastąpiło już po wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.
Tak skonstruowany zarzut naruszenia przepisów postępowania nie może zostać jednak uznany za prawidłową i samodzielną podstawę kasacyjną. Otóż, zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, nie zaś przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Stąd też art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wymienione w nim przepisy postępowania nie obejmują swym zakresem art. 145 (tak w wyroku z dnia16 lutego 2005 r. o sygn. akt FSK 1471/04, LEX 164057).
Wobec faktu, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się bezskuteczny, za miarodajny dla Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć stan faktyczny, stanowiący podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia. W szczególności zaś za prawidłowe należy przyjąć, w ślad za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie, iż oświadczenie D. S. z dnia 25 stycznia 2007 r. o odwołaniu pełnomocnictwa w pełni wywołuje skutki prawne. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy potwierdzenia odbioru, pismo zawierające oświadczenie o odwołaniu pełnomocnictwa doręczone zostało Spółce [...] w dniu 26 stycznia 2007 r. Powyższe oznacza, iż od tej daty Spółka nie powinna dokonywać czynności z powołaniem się na pełnomocnictwo udzielone aktem notarialnym z dnia 1 czerwca 2006 r.
Na tle tak ustalonego stanu faktycznego za nieuzasadniony uznać należy zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Nie zasługuje bowiem na aprobatę pogląd zaprezentowany przez autora skargi kasacyjnej, iż na podstawie powołanego przepisu inwestor zobowiązany jest jedynie do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które nie podlega badaniu przez organ administracji pod kątem jego zgodności z rzeczywistością.
Jak wynika z treści art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis ten został zmieniony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.Nr 802, poz. 718). Według poprzednio obowiązującego stanu prawnego istotnie inwestor winien wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Faktem jest, iż jak wynika z zacytowanego przez Sąd I instancji art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (strona 3 uzasadnienia), Sąd ten przyjął za punkt rozważań przepis w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r., który nakładał na ubiegającego się o pozwolenie na budowę obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością. Tym też usprawiedliwiać należy twierdzenie (zasadne na gruncie poprzedniego stanu prawnego), że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez wykazanego prawa do dysponowania nieruchomością stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jednakże podkreślenia wymaga, iż mimo błędnie przyjętego założenia, kwestionowanym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie stwierdził nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o art. 145 § 2 p.p.s.a., lecz uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., co wskazuje na stwierdzenie przez Sąd I instancji istnienia naruszenia prawa materialnego, które nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.
Podkreślenia wymaga, iż choć istota nowelizacji sprowadzała się do złagodzenia wymogów związanych z ubieganiem się o pozwolenie na budowę i odstąpieniem od wymogu wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na rzecz złożenia oświadczenia o dysponowaniu takim prawem, to nie jest uprawniony wniosek, że składane wraz z wnioskiem oświadczenie nie musi polegać na prawdzie i nie podlega weryfikacji przez właściwy organ. Organ, do którego wpływa wniosek o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę wraz z załączonym oświadczeniem nie jest bowiem związany jego treścią, jako że oświadczenie to nosi cechy środka dowodowego przewidzianego w art. 75 § 2 kpa. Jednak z uwagi na fakt, że oświadczenie to korzysta z domniemania prawdziwości, organ co do zasady zwolniony jest z obowiązku badania jego prawdziwości. Wymaga jednak zwrócenia szczególnej uwagi, iż organ może przyjąć informacje zawarte w oświadczeniu za zgodne ze stanem faktycznym lub prawnym tylko wówczas, gdy nie są one sprzeczne z innymi dowodami pozostającymi w dyspozycji organu lub faktami znanymi organowi z urzędu. Domniemanie może być bowiem w każdym czasie obalone dowodami, z których wynika wniosek przeciwny i to nie tylko przez organ administracji, ale również na etapie postępowania sądowoadministracyjnego (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. o sygn. akt II OSK 1618/07, niepubl. czy z dnia 11 maja 2007 r. o sygn. akt II OSK 775/06, LEX 336711).
Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością odgrywa istotną rolę w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę winna być wydana na rzecz podmiotu, który takim prawem faktycznie może się wykazać. Oznacza to, iż stan faktyczny i prawny wynikający z oświadczenia musi być zgodny z rzeczywistym najpóźniej w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż o ile Spółka [...] dysponowała pełnomocnictwem D. S., udzielonym dnia 1 czerwca 2006 r., w dniu składania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego, tj. w dniu 27 września 2006 r., to wobec odwołania pełnomocnictwa w dniu 25 stycznia 2007 r., na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ I instancji, jak i przez organ odwoławczy, takim pełnomocnictwem, a w konsekwencji i prawem do dysponowania nieruchomością wykazać się nie była w stanie. Powyższe uprawniało Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Na prawidłowość rozstrzygnięcia sądu meriti nie może mieć wpływu powoływana przez autora skargi kasacyjnej okoliczność, że wyrokiem z dnia 25 maja 2007 r. Sąd Okręgowy w Lublinie zobowiązał D. S. do zawarcia ze Spółką umowy sprzedaży w wykonaniu umowy przedwstępnej z dnia 1 czerwca 2006 r., wyrokiem z dnia 7 listopada 2007 r. Sąd Apelacyjny w Lublinie oddalił apelację D. S., a następnie wyrokiem z dnia 6 lutego 2009 r. Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną D. S.. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji zobowiązany był bowiem do uwzględnienia stanu prawnego i faktycznego na dzień podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia, co prowadzi do wniosku, że późniejsze uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na skutek nabycia prawa własności do całości nieruchomości, pozostawać musi poza zakresem rozważań, jako niemające wpływu na rozstrzygnięcie.
Z przytoczonych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.