II OSK 467/23

II OSK 467/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /sprawozdawca/
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2001/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-07-07
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 190
art. 27 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2001/21 w sprawie ze skargi Z. J. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 sierpnia 2021 r. nr DAP-WAR-723-8/2021 w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia 31 maja 2021 r. nr AB-I.3151.1.12.2021.MBo
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lipca 2022 r., VII SA/Wa 2001/21, oddalił skargę Z. J. (dalej: skarżąca) na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister) z 5 sierpnia 2021 r. znak DAP-WAR-723-8/2021 utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Podlaskiego z 31 maja 2021 r. AB-1.3151.1.12.2021.MBo w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Postanowieniem z 31 maja 2021 r. Wojewoda Podlaski, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 29 kwietnia 2021 r. o wstrzymanie egzekucji administracyjnej prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Augustowie, dotyczącej obowiązku wykonania rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego o konstrukcji murowanej, na działce o nr [...] w K., gm. S., działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1464 z późn. zm.; dalej: u.w.a.r.w.), odmówił wszczęcia postępowania.
W wyniku rozpoznania zażalenia skarżącej na powyższe postanowienie Minister postanowieniem z 5 sierpnia 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu Minister wskazał, że zgodnie z art. 27 ust. 1 u.w.a.r.w. wojewoda może, w drodze decyzji administracyjnej, wstrzymać egzekucję administracyjną. Zgodnie zaś z ust. 2 ww. przepisu – wstrzymanie egzekucji administracyjnej, z zastrzeżeniem ust. 4, może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na czas określony i może dotyczyć czynności każdego organu prowadzącego egzekucję administracyjną. W przypadku wstrzymania egzekucji o charakterze niepieniężnym brak jest ustawowego ograniczenia co do terminu wstrzymania takiej egzekucji. Wskazując na treść art. 61 § 1 k.p.a. i art. 61 a § 1 k.p.a. Minister wyjaśnił m.in., że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Dodał, że przesłanką przedmiotową wyłączającą dopuszczalność wszczęcia postępowania jest niedopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie, która jest rozpoznawana w toczącym się postępowaniu lub została zakończona decyzją. Nie jest dopuszczalne prowadzenie dwóch odrębnych postępowań w tożsamej przedmiotowej sprawie, jak i nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w tożsamej sprawie, która została zakończona decyzją (wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., II OSK 927/20). Minister zaznaczył, że w tej sprawie wniosek skarżącej z 29 kwietnia 2021 r. dotyczy wstrzymania egzekucji administracyjnej wobec rozbudowanej części opisanego budynku, w stosunku do której Wojewoda wydał już decyzję z 31 lipca 2020 r., którą odmówił jej wstrzymania i która została utrzymana w mocy decyzją Ministra z 8 września 2020 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, zarzucając naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że zachodzą przyczyny powodujące, że postępowanie nie może być wszczęte, w sytuacji gdy organ I instancji nie poczynił jakichkolwiek ustaleń faktycznych.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W konsekwencji, jeżeli żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z powołanego przepisu wynikają zatem dwie niezależne przesłanki stanowiące podstawę do odmowy wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną w sprawie oraz wystąpienie innych uzasadnione przyczyn, z powodu których postępowanie nie może się toczyć. Te inne uzasadnione przyczyny nie zostały wprawdzie w k.p.a. skonkretyzowane, niemniej przyjmuje się, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Użyte zaś przez ustawodawcę sformułowanie "nie może być wszczęte" oznacza, że określone w powołanym przepisie przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli muszą być oczywiste (zob. Z. R. Kmiecik Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212). Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, bowiem żądanie skarżącej z 29 kwietnia 2021 r. stanowiło kolejny wniosek dotyczący wstrzymania egzekucji administracyjnej toczącej się w celu wyegzekwowania nakazu rozbiórki rozbudowanej części opisanego budynku nałożonego decyzją PINB z 12 sierpnia 2011 r. utrzymaną w mocy decyzją WINB z 3 listopada 2011 r. Z akt sprawy wynika, że – działając na wniosek skarżącej złożony 24 maja 2020 r. – Wojewoda wydał już decyzję z 31 lipca 2020 r., w trybie art. 27 ust. 1 u.w.a.r.w., którą odmówił wstrzymania ww. decyzji, a którą utrzymał w mocy Minister decyzją z 8 września 2020 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej, według norm przepisanych i przeprowadzenie rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 27 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tj. z 17 listopada 2021 r., Dz. U. z 2022 r. poz. 135) przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że strona postępowania egzekucyjnego może wnosić o wstrzymanie egzekucji wyłącznie jednokrotnie, podczas gdy wstrzymanie wykonania egzekucji jest możliwe ilekroć w sprawie zaistnieją ku temu przesłanki;
2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 u.w.a.r.w. przez wadliwe oddalenie skargi skarżącej, w sytuacji gdy Minister (oraz wcześniej Wojewoda) wadliwie zastosowali przepis art. 61a § 1 k.p.a. i błędnie uznali, że zachodzą inne uzasadnione przyczyny skutkujące brakiem możliwości wszczęcia postępowania, podczas gdy w sprawie na zachodziły przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania;
3. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez dokonanie błędnej wykładni pojęcia res iudicata polegającej na uznaniu, że tożsamość stanu faktycznego sprowadza się do tożsamości budynku, którego dotyczy wniosek;
4. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz 135 p.p.s.a. w zw. z 15 k.p.a. przez brak uchylenia postanowienia Ministra pomimo, że organ II instancji wydał rozstrzygnięcie z naruszeniem zasady dwuinstancyjności i nie rozpoznał wniosku skarżącej, a jedynie w sposób automatyczny podtrzymał rozstrzygnięcie Wojewody.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Zasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania o wstrzymanie egzekucji administracyjnej, wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 u.w.a.r.w.
Art. 61a § 1 k.p.a. wyznacza przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, stanowiąc, że organ odmawia wszczęcia postępowania w sprawie, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W pierwszej normie prawnej art. 61a § 1 k.p.a. ustanowiono przesłankę podmiotową wyłączającą wszczęcie postępowania, w drugiej, przesłankę przedmiotową. Przesłanka przedmiotowa wyłączająca dopuszczalność wszczęcia postępowania obejmuje niedopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie, która jest rozpoznawana w toczącym się postępowaniu lub została zakończona decyzją. Nie jest dopuszczalne prowadzenie dwóch odrębnych postępowań w tożsamej przedmiotowej sprawie, jak i nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w tożsamej sprawie, która została zakończona decyzją.
Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był natomiast przepis art. 27 ust. 1 u.w.a.r.w., który stanowi, że wojewoda może w drodze decyzji administracyjnej, wstrzymać egzekucję administracyjną. Zgodnie zaś z art. 27 ust. 2 u.w.a.r.w. wstrzymanie egzekucji administracyjnej, z zastrzeżeniem ust. 4, może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na czas określony i może dotyczyć czynności każdego organu prowadzącego egzekucję administracyjną. W art. 27 ust. 4 u.w.a.r.w. wskazano natomiast, że wstrzymanie przez wojewodę egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze pieniężnym może być dokonane w odniesieniu do tej samej należności tylko jednorazowo, na okres nie dłuższy niż 30 dni. A contrario w przypadku egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym nie przewidziano ograniczeń dotyczących możliwości dokonywania ponownych wstrzymań ani ograniczeń co do terminu wstrzymania takiej egzekucji.
W przedmiotowej sprawie egzekucja administracyjna dotyczy obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. obowiązku rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że organ już kilkukrotnie, na przestrzeni ostatnich lat, uwzględniał wnioski skarżącej i wstrzymywał egzekucję. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w związku z tym, że przepis art. 27 ust. 1 i ust. 2 u.w.a.r.w. nie wprowadza ograniczeń co do możliwości podejmowania kolejnych decyzji w przedmiocie wstrzymania jak i nie wskazuje ile razy strona postępowania egzekucyjnego może składać wniosek o wstrzymanie egzekucji, uznać należy, iż również w sytuacji, gdy organ wydaje decyzję o odmowie wstrzymania egzekucji nie jest wykluczone ponowne złożenie przez stronę wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Rolą organ jest bowiem każdorazowe przeanalizowanie i zbadanie okoliczności powołanych w każdym, nawet kolejnym w sprawie, wniosku o wstrzymanie egzekucji. Tymczasem w niniejszej sprawie zarówno Minister jak i Wojewoda, a także Sąd I instancji przyjęli, że w sytuacji, gdy w toczącym się postępowaniu doszło do odmowy wstrzymania egzekucji, to nie jest możliwe ponowne złożenie wniosku o wstrzymanie danego postępowania egzekucyjnego.
Wyjaśnienia wymaga, że celem wstrzymania egzekucji na podstawie art. 27 ust. 1 u.w.a.r.w. nie jest jedynie wstrzymanie orzeczonego przez właściwe organy obowiązku, ale umożliwienie zobowiązanemu przygotowania się do wykonania obowiązków. Decyzja wojewody w sprawie wstrzymania bądź odmowy wstrzymania egzekucji administracyjnej ma charakter uznaniowy. Wynikające z art. 27 ust. 1 u.w.a.r.w. uprawnienie wojewody do wstrzymania na czas określony egzekucji administracyjnej w szczególnie uzasadnionych przypadkach wymaga każdorazowo zbadania przez właściwego wojewodę stanu faktycznego, sprawdzenia czy zachodzą stosowne przesłanki wypełniające dyspozycję przywołanego przepisu. Wojewoda samodzielnie ocenia, czy zachodzą stosowne przesłanki uzasadniające wstrzymanie czynności egzekucyjnych oraz samodzielnie określa termin wstrzymania danej egzekucji administracyjnej. Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie precyzuje jakiego rodzaju przypadki należy uznać za "szczególnie uzasadnione", pozostawiając ocenę w tym względzie organom orzekającym w konkretnej sprawie. Instytucji tej nie można traktować jako środka zawsze przysługującego zobowiązanemu do przerwania egzekucji, gdy jest ona dla niego niekorzystna, uciążliwa. Z uwagi na wnioskowy charakter postępowania, to na zobowiązanym ciąży obowiązek wykazania, że nastąpiły takie szczególne okoliczności, które wskazują na potrzebę wstrzymania egzekucji. Wynikające z art. 27 ust. 1 u.w.a.r.w. uprawnienie wojewody wymaga każdorazowo dogłębnego zbadania stanu faktycznego, sprawdzenia czy zachodzą przesłanki wynikające z ww. przepisu.
W niniejszej sprawie organy w istocie nie zbadały ani nie oceniły okoliczności podniesionych przez skarżącą we wniosku z 29 kwietnia 2021 r. W ogóle nie rozważono aspektów powołanych w tym wniosku. Do tego konkretnego wniosku skarżącej organ odniósł się wskazując jedynie, że dotyczy on wstrzymania egzekucji nieruchomości, w stosunku do której zostało już uprzednio wydane rozstrzygnięcie, tj. decyzja Wojewody z 31 lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania egzekucji administracyjnej utrzymana w mocy ostateczną decyzją Ministra z 8 września 2020 r. Organy w istocie w ogóle nie analizowały ani nie oceniały treści wniosku z 29 kwietnia 2021 r., nie wskazały również czy skarżąca opiera swój wniosek na tożsamych czy innych okolicznościach prawnych i faktycznych. Uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania o wstrzymanie egzekucji administracyjnej, na podstawie art. 27 ust. 1 u.w.a.r.w. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., Wojewoda wskazał, że zachodzi tożsamość wniosków o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w zakresie wnioskodawcy, podstawy prawnej wniosku oraz stanu faktycznego sprawy (tj. wniosek z 29 kwietnia 2021 r. dotyczy wstrzymania egzekucji na tej samej nieruchomości – tego samego obiektu, co poprzedni wniosek z 24 maja 2020 r.). Organ I instancji w ogóle nie odniósł się natomiast do argumentów przedstawionych przez skarżącą w uzasadnieniu wniosku z 29 kwietnia 2021 r. W związku z powyższym rację ma skarżąca kasacyjnie, że nie było możliwości nawet wstępnego oszacowania czy zachodzi tożsamość okoliczności, bowiem organ błędnie przyjął, że wystarczające jest, iż sprawa dotyczy tej samej egzekucji. Również organ II instancji nie przeprowadził analizy wniosku skarżącej. Powyższe świadczy o błędnym rozumieniu przez organy pojęcia res iudicata. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że do stwierdzenia, że występuje res iudicata, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów, chyba że w prawa strony zbywalne i dziedziczne wejdą jej następcy prawni. Tożsamość musi dotyczyć też przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Jak jednolicie wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, aby stwierdzić istnienie tożsamości sprawy, należy ustalić, czy wnioskodawca powołuje się na nowe okoliczności, nie będące przedmiotem analizy w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, czy też na okoliczności stanowiące podstawę ustalenia stanu faktycznego w sprawie już rozstrzygniętej, mając przy tym na względzie złożone przez niego dowody. Co istotne, niezmienność stanu faktycznego przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać wyłącznie w odniesieniu do tzw. faktów prawotwórczych, czyli takich, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sprawy będą bowiem tożsame wówczas, gdy m.in. stan faktyczny, który był podstawą rozstrzygnięcia o ich meritum, okazał się taki sam. Innymi słowy, chodzi o taki stan faktyczny, od którego zależy treść rozstrzygnięcia sprawy ujętego w decyzji administracyjnej; okoliczności faktyczne, które były podstawą do stwierdzenia konkretyzowanych w decyzji uprawnień i obowiązków (por. R. A. Rychter, Res iudicata w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2014, s. 162-163). Jednocześnie należy mieć na względzie, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. To, że strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej odnośnie ustalenia danego faktu, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Jeżeli zatem skarżąca we wniosku z 29 kwietnia 2021 r. wskazuje na okoliczności mające przemawiać jej zdaniem za zasadnością wstrzymania egzekucji to organ powinien zbadać, czy taki stan faktyczny ma miejsce, w razie potrzeby przeprowadzając stosowne postępowanie dowodowe. Z akt sprawy nie wynika, aby organy podjęły jakiekolwiek czynności w tym zakresie. W tej sytuacji Sąd I instancji powinien był uchylić zaskarżone postanowienia, czego jednak nie uczynił oddalając skargę.
Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji będzie miał na względzie uwagi wyżej poczynione.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.