II OSK 467/21

II OSK 467/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Jerzy Stankowski
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 77/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2020-07-15
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 3 pkt 2, art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: inspektor sądowy Monika Ciura po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. spółka komandytowa z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 77/20 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 20 listopada 2019 r., znak: WI-I.7840.5.105.2019.EO w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od P. spółka komandytowa z siedzibą w K. na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 77/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
Decyzją z dnia 27 sierpnia 2019 r., nr 1581/6740.1/2019, Prezydent Miasta Krakowa, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – P. spółce komandytowej z siedzibą w K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami wbudowanymi, stacją trafo wbudowaną, zbiornikiem retencyjnym, instalacjami wewnętrznymi: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, wody, c.o., wentylacji mechanicznej, elektryki, oświetlenia terenu, zasilania rezerwowego z agregatem prądotwórczym, układem wewnętrznym, parkingami zewnętrznymi, układem chodników i zieleni, ukształtowaniem terenu oraz likwidacją instalacji wewnętrznych przy ul. [...] w Krakowie – na dz. nr [...],[...],[...].
Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa, której budynki znajdują się na sąsiedniej działce nr [...].
Zaskarżoną decyzją Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji, nie doszukując się nieprawidłowości przy wydaniu ww. pozwolenia na budowę (inwestycja zgodna z planem miejscowym w zakresie: przeznaczenia terenu, wysokości i kształtu dachu, wskaźnika powierzchni terenu biologicznie czynnego, wskaźnika powierzchni zabudowy, zapewnienia wymaganej ilości miejsc postojowych i ich wymiarów oraz lokalizacji stojaków rowerowych; inwestycja posiada: zaplanowane skomunikowanie, określony sposób zagospodarowania terenu, miejsca postojowe dla niepełnosprawnych, agregat prądotwórczy umożliwiający zasilanie rezerwowe instalacji oddymiania garaży wyposażony w obudowę akustyczną). Ponadto organ II instancji wskazał, że projekt budowlany podlega weryfikacji tylko w zakresie jaki wyznacza art. 35 ust. 1 pkt 1-4 P.b., a za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego, w tym również przyjęte w projekcie rozwiązania, odpowiada projektant i jeżeli istnieje wymóg jego sprawdzenia, również sprawdzający (art. 20 ust. 4 P.b.). Nie można też doszukać się nieprawidłowości w zakresie geotechnicznego posadowienia budynku, co potwierdza opinia geotechniczna, dokumentacja badań podłoża gruntowego i projekt geotechniczny, a także sporządzone badania hydrologiczne. Inwestycja została uzgodniona przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Projekt budowlany jest więc kompletny.
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia: - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.; - art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 7 ust. 1 pkt 3, lit. a uchwały nr CXIV/1540/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Myśliwska" w Krakowie; - art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 4 ust. 3 pkt 3 lit. e rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych;
- art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b.; - art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 5 ust. 10 ww. planu miejscowego; - art. 5 ust. 1 pkt 10 i art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1b P.b. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; - art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 7 ust. 1 pkt 7 ww. planu miejscowego; - art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 5 ust. 1-4, 7, 10, 12, 17, § 6 ust. 1 i 10 ww. planu miejscowego; - art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b. w zw. z art. 83 § 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody; - art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; - § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego; - § 5 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 77/20, uwzględniając skargę, wskazał, że w zasadzie decyzja organu I instancji nie zawiera żadnej oceny co do zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym oraz wymaganiami ochrony środowiska, kompletności projektu budowlanego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Natomiast kontrola organu II instancji ograniczała się do oceny zgodności projektu budowlanego z zapisami planu miejscowego oraz odniesieniu się do zarzutów odwołania, które tylko w niewielkim stopniu dotyczyły zakresu kontroli projektu budowlanego w zakresie wyznaczonym przepisem art. 35 ust. 1 P.b. (zarzuty dotyczące kompletności projektu budowlanego oraz kwestii dopuszczalnego przesłaniania). Organ uchylił się przede wszystkim od oceny czy projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Nie przeprowadzono także oceny zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Już sam ten fakt czyni decyzję wadliwą w stopniu, który uzasadnia eliminację jej z obrotu prawnego. Ponadto Sąd wskazał, że jego wątpliwości budzi, czy pozwolenie na budowę wydano w istocie nie na jeden, a na dwa odrębne budynki. Organ II instancji wskazuje bowiem, że budynek składa się z dwóch segmentów połączonych przewiązką na 4 kondygnacji. Podaje także dwie, różne wysokości tych segmentów i liczbę kondygnacji (por. wyrok NSA z 27 marca 2019 r., II OSK 1187/17). Ponadto Sąd I instancji, powołując się na definicję "budynku" zawartą w art. 3 pkt 2 P.b., stwierdził, że jeżeli mamy do czynienia z wieloma obiektami, które są trwale związane z gruntem, wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadają fundamenty i dach to fakt ich połączenia na poziomie podziemnym czy naziemną przewiązką nie czyni z nich jednego obiektu. Są to odrębne obiekty budowlane jedynie funkcjonalnie ze sobą powiązane (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 października 2013 r., II SA/Kr 731/13; wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., II OSK 2484/14; wyrok WSA w Krakowie z 20 października 2016 r., II SA/Kr 757/16).
Natomiast Sąd, odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdził, że w większości nie zasługiwały one na uwzględnienie (co dotyczy oceny w zakresie liczenia wysokości budynku; podstawowych obowiązków projektanta; kontroli dokumentacji geologicznej – por. wyroki NSA: z 4 lipca 2019 r., II OSK 757/19; z 5 marca 2018 r. II OSK 2125/17; wyrok WSA w Gdańsku z 17 stycznia 2018 r., II SA/Gd 722/17; zakresu kontroli co do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi innych kwestii niż zgodność z tymi przepisami projektu zagospodarowania działki lub terenu – por. wyroki WSA w Bydgoszczy z 13 lutego 2020 r., II SA/Bk 783/19; 27 listopada 2019 r. II SA/Bd 469/19; wyrok WSA w Olsztynie z 14 stycznia 2020 r., II SA/Ol 953/19; wyrok WSA w Gliwicach z 18 stycznia 2019 r., II SA/Gl 845/18), ponieważ rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 P.b. oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ i stanowiłaby naruszenie zasady z art. 7 K.p.a., tj. związania organów administracji publicznej prawem). Konkludując Sąd stwierdził, że organ nie mógł dokonać legalnej, merytorycznej oceny dołączonej do projektu budowlanego dokumentacji geologicznej (ani nawet konieczności jej sporządzenia), bo żadne przepisy do takiej kontroli go nie uprawniają. Ocena ta leży w wyłącznej kompetencji projektanta.
W wytycznych Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ oceni przede wszystkim czy postępowanie dotyczy jednego, czy dwóch budynków oraz dokona kompleksowej oceny projektu budowlanego w aspekcie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 P.b. Oceny zgodności projektowanych budynków z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalnej wysokości obiektów organ dokona przy uwzględnieniu brzmienia § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca ww. Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i de facto oddalenie skargi "zwykłej" oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- art. 3 pkt 2 P.b. i § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że inwestycja, objęta pozwoleniem na budowę nie jest jednym budynkiem w rozumieniu ww. przepisu i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę dla zespołu dwóch budynków, podczas gdy w rzeczywistości, z racji posadowienia na wspólnym fundamencie jest to jeden obiekt budowlany, zaś fragment budynku położony nad prześwitem posiada znaczącą kubaturę i zalicza się do powierzchni użytkowej, przez co stanowi integralną część bryły budynku, co w konsekwencji statuuje wydaną decyzję jako prawidłową;
- art. 35 ust. 1 P.b. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że zakres kontroli organu administracji architektoniczno-budowlanej wynikający z ww. przepisu opiera się na wykazaniu w treści decyzji, na czym polega zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami planu miejscowego i wymaganiami ochrony środowiska oraz ocenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, podczas gdy obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wyłącznie sprawdzenie i potwierdzenie okoliczności wynikających z naruszonego przepisu, oraz w szczególności zbadanie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej;
- art. 35 ust. 4 w zw. z art. 4 P.b. przez ich pominięcie w toku rozpoznawania niniejszej sprawy, co skutkowało bezprawną ingerencję w prawo inwestora do swobodnego dysponowania nieruchomością, w tym jej zabudowy, a w konsekwencji niezasadne uchylenie decyzji organów obu instancji, w sytuacji, gdy z naruszonych przepisów jednoznacznie wynika, że w razie spełnienia warunków, o których mowa w art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 P.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a taka właśnie sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem projektowana inwestycja mieści się w zakresie zasad projektowania i sytuowania budynków wyznaczonych przepisami prawa.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 133 § 1 p.p.s.a. przez ustalenie przez Sąd I instancji okoliczności, które stoją w sprzeczności ze zgromadzoną w aktach sprawy dokumentacją architektoniczną, w szczególności wizualizacją ukazującą przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że obejmuje ono dwa odrębne budynki, w sytuacji, gdy z ww. dokumentacji jednoznacznie wynika, iż dotyczy jednego budynku posadowionego na jednym fundamencie, podczas gdy zgodnie z dyspozycją naruszonego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany jest wyrokować na podstawie akt sprawy i nie może czynić ustaleń, które pozostają z tymi aktami w sprzeczności;
- art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej przez uwzględnienie skargi i bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, na skutek uznania, iż organ I instancji dokonał niewystarczającej kontroli wynikającej z art. 35 ust. 1 P.b., zaś organ II instancji nie uchylił wydanej decyzji, mimo iż brak było podstaw do wyeliminowania ww. decyzji z obrotu prawnego, bowiem nie naruszały one prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu jaki mógł mieć wpływ na wynik sprawy;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu orzeczenia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej na żądanie strony postępowania, w szczególności brak wskazania, w jaki sposób powinna przebiegać kontrola, o której mowa w art. 35 ust. 1 P.b., w sytuacji kwestionowania jej prawidłowości przez Sąd;
- art. 106 § 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie polegające na tym, że Sąd mając istotne wątpliwości nie dążył do ich wyjaśnienia, podczas gdy przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie było niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości Sądu I instancji związanych z definicją przedmiotu objętego pozwoleniem na budowę i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną (wniesionej w terminie, o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a.) skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.
W piśmie procesowym z dnia 22 lutego 2021 r. ww. Spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko i przedstawiła dodatkową argumentację w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, pomimo że w części jej zarzuty podlegają uwzględnieniu.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.
W pierwszej kolejności należy przesądzić, że skarżąca Spółka ma rację wskazując na błędną ocenę Sądu I instancji w zakresie wskazania, że przedmiotem postępowania są dwa budynki. Zasadniczo takie stwierdzenie Sądu I instancji zostało oparte na jego wątpliwościach opartych na wskazaniu organu, że przedmiot postępowania składa się z dwóch segmentów o różniej wysokości i liczbie kondygnacji, i że "oba budynki" łączy jedynie przewiązka na czwartej kondygnacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tego rodzaju okoliczności nie wykluczają, że przedmiot postępowania to jeden budynek, który spełnia definicję budynku z art. 3 pkt 2 P.b. A mianowicie, jest to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Został zaprojektowany w rzucie litery "T" z przejściem (prześwitem) na poziomie terenu (na parterze) na styku prostopadle usytuowanych części budynku. Istnienie tego przejścia na dwie strony budynku nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że przedmiotem postępowania są dwa budynki, czy też mają w tym zakresie znaczenie różne wysokości poszczególnych części planowanej zabudowy. W budownictwie powszechnie można spotkać budynki wielomieszkaniowe z tego rodzaju rozwiązaniem technicznym, które ma na celu stworzenie racjonalnych i użytecznych warunków do korzystania z zaprojektowanej przestrzeni dla późniejszych mieszkańców. Ponadto powszechnie można spotkać budynki wielomieszkaniowe, które składają się z kilku części np. w rzutach liter: "L", "C", "H", właśnie "T", czy też "kaskady", co nie stanowi wystraczającego wyróżnika przestrzennego, który pozwalałby na stwierdzenie, że mamy do czynienia z więcej niż jednym budynkiem. Także zróżnicowanie ilości kondygnacji i wysokości budynku nie pozwala na takie stwierdzenie. To bowiem kwestie konstrukcyjne lub wyraźne wyróżnienie na podstawie indywidualnych cech (np. przedzielenie ścianą oddzielenia przeciwpożarowego – § 210 ww. rozporządzenia z 2002 r.) mogłoby ewentualnie wpływać na możliwość stwierdzenia, że mamy do czynienia z więcej niż jednym budynkiem. Tym bardziej w sytuacji gdy ocena Sądu I instancji, wypowiedziana w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., została oparta jedynie na wątpliwościach w omawianym zakresie, co oznacza, że zasadniczo de facto i de iure brak jest podstaw do stwierdzenia, że przedmiot postępowania dotyczy dwóch budynków, a nie jednego. Taka też ocena ma swoje oparcie w projekcie budowlanym, którego treść, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi wątpliwości, że mamy do czynienia z jednym budynkiem (brak charakterystycznych wyróżników konstrukcyjnych i indywidualnych cech, które pozwalałyby na dokonanie odmiennej oceny). Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 pkt 2 P.b. i § 210 ww. rozporządzenia z 2002 r. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. zawierają usprawiedliwione podstawy.
Ocena w powyższym zakresie nie jest jednak wystraczająca do podważenia legalności zaskarżonego wyroku, ponieważ w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie oceny Sądu I instancji co do zakresu kontroli jaką sprawują organy architektoniczno-budowlane na podstawie art. 35 ust. 1 P.b.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie dostrzegł, że decyzja organu I instancji nie zawiera żadnej oceny co do zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym oraz wymaganiami ochrony środowiska, kompletności projektu budowlanego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Ponadto Sąd I instancji zasadnie dostrzegł, że kontrola organu II instancji ograniczała się do oceny zgodności projektu budowlanego z zapisami planu miejscowego oraz odniesieniu się do zarzutów odwołania, które tylko w niewielkim stopniu dotyczyły zakresu kontroli projektu budowlanego w zakresie wyznaczonym przepisem art. 35 ust. 1 P.b. Jeżeli organ uchylił się od oceny, czy projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, i nie przeprowadzono oceny zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, to istniały w okolicznościach niniejszej sprawy usprawiedliwione podstawy do stwierdzenia, że tego rodzaju braki czynią decyzje wadliwymi w stopniu, który uzasadnia eliminację ich z obrotu prawnego. Podważenie tej oceny w skardze kasacyjnej wymagało zaś wykazania, że istniejące braki postępowania wyjaśniającego (których istnienia nie kwestionuje się w skardze kasacyjnej) nie miały wpływu na wynik sprawy – co wymagało od autora skargi kasacyjnej wykazania, że projekt budowlany spełnia wymogi prawne związane m.in. ze zgodnością, ale z konkretnymi przepisami zawartymi w planie miejscowym, przepisach techniczno-budowlanych i prawie ochrony środowiska. W tym jednak zakresie twierdzenia skargi kasacyjnej bazują jedynie na ogólnych wskazaniach co do kierunku kontroli dokonywanej przez organy architektoniczno-budowlane w oparciu o art. 35 ust. 1 P.b., ale bez przywołania konkretnych norm prawa materialnego zawartych w planie miejscowym, przepisach techniczno-budowlanych, czy też ochrony środowiska. Na podstawie tego przepisu, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu ze wskazanymi tam przepisami oraz jego kompletność, w tym posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Powyższe oznacza, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest następstwem nie tylko złożenia wymaganych przez prawo dokumentów, ale też stwierdzenia przez organ, na ich podstawie (w drodze samodzielnej oceny), że zachodzą wynikające z prawa materialnego przesłanki do uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., II OSK 1954/17). Należy pamiętać, że tego rodzaju działania organu administracyjnego wpisują się w zasady postępowania administracyjnego wynikające m.in. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z tym zasadami organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów) – tu: co do wskazywanej zgodności z przepisami prawa materialnego. Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, w tym uzasadnienia decyzji (por. wyrok NSA 9 maja 2022 r., II OSK 1608/19). Dla tej oceny nie ma zasadniczo znaczenia podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia odpowiedzialności profesjonalnego projektanta (art. 20 P.b.). Chociaż obowiązkiem organu administracji rozpatrującego wniosek o wydanie pozwolenia na budowę jest zbadanie zgodności projektu budowlanego np. tylko z tymi przepisami techniczno-budowlanymi, które regulują kwestie związane z zagospodarowaniem działki lub terenu, a odpowiedzialność za zapewnienie zgodności projektu budowlanego z pozostałymi przepisami techniczno-budowlanymi spoczywa na autorze tego projektu, to jednak jeśli w toku postępowania pojawią się uzasadnione wątpliwości, co do zgodności projektu budowlanego z innymi przepisami techniczno-budowlanymi, organ administracji wątpliwości te powinien przed udzieleniem pozwolenia na budowę wyjaśnić (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2022 r., II OSK 1460/19). Ponadto skutkiem przedstawionej powyżej oceny jest stwierdzenie, że Sąd Administracyjny nie może zastępować organu administracyjnego w dokonywaniu oceny legalności projektu budowlanego. Jeżeli w zakresie oceny dokonywanej przez organ administracyjny istniały braki, to powinnością Sądu Administracyjnego było wskazanie istnienia tych braków, a ocena, że przy wydaniu pozwolenia na budowę nie doszło do stosownego osądu w odniesieniu do konkretnych norm prawa materialnego, wskazywała właśnie na istnienie wady postępowania, która mogła mieć wpływ na wynik sprawy. Stąd brak jest podstaw do stwierdzenia aby Sąd I instancji zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego (art. 106 § 3 p.p.s.a.), skoro właśnie akta sprawy stanowiły podstawę do stwierdzenia w sposób usprawiedliwiony, że dokonana w niniejszej sprawie kontrola przez organy architektoniczno-budowlanego na podstawie art. 35 ust. 1 P.b. zawierała braki, a żadnych innych uzupełniających dowodów z dokumentów nie przedstawiono Sądowi I instancji do oceny, która i tak na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. mogłaby nastąpić na zasadzie wyjątku, a więc o ile byłaby w sprawie taka potrzeba. Podnoszone okoliczności wykluczają stwierdzenie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera braki (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Ponadto stwierdzone przez Sąd I instancji braki postępowania administracyjnego, nie oznaczają z automatu, że inwestor został pozbawiony prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. To dopiero po dokładnym wyjaśnieniu sprawy przez organ administracyjny możliwe będzie kategoryczne stwierdzenie w tym zakresie, tj. co do możliwej realizacji przez inwestora "prawa zabudowy". Poza tym owe "dysponowanie" nie ma charakteru "swobodnego" (jak twierdzi skarżąca Spółka), ponieważ o zakresie tego prawa (bo osadzonego w "prawie własności" ujmowanym wolnościowo) decydują właśnie konkretne normy prawa materialnego, co ma swoje uzasadnienie w dopuszczalnej prawem ingerencji władzy publicznej w prawo własności w procesie inwestycyjno-budowlanym, także z perspektywy praw i wolności wynikających z Konstytucji RP. Twierdzenia skarżącej Spółki nie uzasadniają więc z perspektywy ochrony jej praw stwierdzenia naruszenia art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 P.b. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 35 ust. 1 P.b.; art. 35 ust. 4 w zw. z art. 4 P.b.; art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 106 § 3 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a ocena w tym zakresie miała decydujący wpływ na wynik sprawy, tj. legalność podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organów obu instancji jako wydanych w warunkach wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.