II OSK 464/07

II OSK 464/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-03-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj
Jacek Hyla /sprawozdawca/
Roman Hauser /przewodniczący/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Po 662/06 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2006-12-19
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
art. 24  ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 134  par. 1 i  art. 141  par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Jacek Hyla (spr. ) sędzia NSA Anna Łuczaj Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2007 r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Po 662/06 w sprawie ze skargi B. i J. K. na uchwałę Rady Miejskiej K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu 2) odstępuje od obciążania skarżących kosztami postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. II SA/Po 662/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność uchwały z dnia [...] Nr [...] o odrzuceniu zarzutów B. K. i J. K. od projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie ulicy [...] wyłożonego projektu do publicznego wglądu w okresie od 28 lutego 2005r. do 25 marca 2005 r.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że wydany on został w następujących okolicznościach sprawy:
Na podstawie uchwały Rady Miejskiej K. Nr [...] z dnia [...] zobowiązującej Zarząd Miasta K.do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ulicy [...]. Zarząd Miasta K. opracował projekt planu a następnie przeprowadził procedurę planistyczną określoną w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 15 z 1999r. poz. 139 z późn. zmianami) zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym.
Zarzuty od wyłożonego projektu planu miejscowego złożyli B. K. i J. K.. Wskazali, iż ustalenia zawarte w projekcie planu naruszają ich interes prawny bowiem 90% zaprojektowanej drogi oznaczonej symbolem [...] wchodzi w teren własności skarżących, a jednocześnie droga ta nie spełnia funkcji komunikacyjnej. Zaznaczyli, iż ich nieruchomość składa się z kilkunastu działek i będzie podlegała scalaniu. Obsługa komunikacyjna odbywa się od ul. [...] przez bezpośredni zjazd. W związku z tym wnieśli o inny sposób rozwiązania układu komunikacyjnego objętego symbolem [...] uwzględniając cały projektowany teren budownictwa mieszkalnego oznaczonego symbolem [...]. W zarzucie podkreślili, iż zaprojektowany ciąg pieszo-jezdny oznaczony symbolem [...] faktycznie dzieli nieruchomość na trzy części i jakiekolwiek jej wykorzystanie jest fizycznie niemożliwe. Zaprojektowanie ciągu pieszo-jezdnego spowodowało zmniejszenie terenu nieruchomości, a także otoczenie jej ze wszystkich stron drogami, co zmniejsza komfort zamieszkania jak i wykorzystania w przyszłości oraz negatywnie wpływa na wartość nieruchomości oraz narusza ład przestrzenny.
Uchwałą z dnia [...] Nr [...] Rada Miejska w K. odrzuciła powyższy zarzut. W uzasadnieniu wskazano, iż istnieje konieczność zapewnienia obsługi terenów przeznaczonych do zabudowy bądź też już zabudowanych w maksymalny sposób od strony ul. [...]. Plan przedstawiony na etapie I wyłożenia do publicznego wglądu powtarzał - na omawianym terenie - rozwiązanie komunikacyjne przyjęte w obowiązującym poprzednio planie szczegółowym [...], wyznaczając od ul. [...] pętlę drogi dojazdowej oznaczonej wtedy symbolem [...], obsługującej planowane tereny zabudowy mieszkaniowej. Plan przedstawiony na etapie II wyłożenia rezygnuje z prowadzenia drogi [...], wprowadzając jednak nowy układ komunikacyjny, który wykorzystuje fragment wcześniej wyznaczonej już geodezyjnie drogi, oznaczony numerem geodezyjnym [...]. Potrzeba taka istnieje z uwagi na konieczność zapewnienia dojazdu do istniejącej na omawianym terenie zabudowy mieszkaniowej, zlokalizowanej na części działki [...] (w projektowanym podziale o numerze [...]) i na działce nr [...], która to zabudowa powstała na podstawie powołanego wcześniej planu miejscowego [...]. Rezygnacja z wytyczenia nowego układu komunikacyjnego spowoduje brak poprawnego dojazdu do istniejącej już zabudowy. Według wyłożonego ponownie do publicznego wglądu projektu planu dojazd do tych działek będzie prowadził projektowaną drogą publiczną o symbolu [...], biegnącą (zgodnie z nowopowstałymi podziałami działki nr [...]) prostopadle do ulicy [...] oraz ciągiem pieszo-jezdnym, oznaczonym symbolem [...] z nawrotką przeznaczoną do zawracania pojazdów. Z uwagi na zarzuty właścicieli działek zmniejszono wcześniej zaprojektowaną i przedstawioną w trakcie wyłożenia do publicznego wglądu szerokość drogi oznaczonej symbolem [...] z 10 do 8 m. Zmniejszenie intensywności zabudowy i obecne zainwestowanie tego terenu w znaczny sposób ograniczy ilość zabudowy na przedmiotowym terenie, co z kolei umożliwia zmniejszenie parametrów technicznych nowoprojektowanego ciągu komunikacyjnego. Obecna szerokość wydzielonej przez właściciela drogi dojazdowej wynosi 5 m, tak więc projekt planu zakłada jej poszerzenie o dalsze 3 metry kosztem nieruchomości sąsiednich, zarówno po jednej, jak i po drugiej stronie drogi. W związku z powyższym zarzut B. i J. K. nie mógł zostać uwzględniony przede wszystkim ze względu na konieczność zapewnienia dojazdu do wydzielonych wcześniej i zabudowanych działek budowlanych. Rada Gminy wskazała, iż zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę, albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Wskazała, iż w przypadku braku porozumienia możliwe jest uruchomienie procedury wywłaszczeniowej zgodnie z art. 112 i 113 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą uchwałę B.K. i J. K. wnieśli o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej odrzucenia ich zarzutu oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Skarżący zarzucili uchwale:
- naruszenie art. 24 ust. 3 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez nieokreślenie, czy zarzuty skarżących zostały odrzucone w całości czy też w części,
- art. 1 ust.2 pkt 1 i 5 i art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 140 k.c. przez naruszenie prawa własności skarżących jako właścicieli działek oznaczonych Nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w K. przy ul. [...], na których projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, przewiduje przeprowadzenie drogi publicznej oznaczonej symbolem [....] oraz ciągu pieszo-jezdnego (oznaczonego symbolem [...]) z nawrotką przeznaczoną do nawracania pojazdów oraz nieuwzględnienie przez Radę Miejską K. walorów ekonomicznych i prawa własności skarżących, a także wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury. W uzasadnieniu skarżący powtórzyli argumenty powołane przez nich w zarzucie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska K. wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w swych rozważaniach wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały rodzi wątpliwości co do rozważenia przez Radę wszystkich okoliczności istotnych, co z kolei musi prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały. W uzasadnieniu winna zostać przeprowadzona, z punktu widzenia prawnego, analiza ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Tego rodzaju ocena jest niezbędna szczególnie, iż w przypadkach dotyczących planu miejscowego zgromadzony materiał często daje podstawę do różnorodnych wniosków prawnych. Uzasadniając uchwałę odrzucającą zarzuty, organ winien rozważyć okoliczności istotne z punktu widzenia ustawy o zagospodarowaniu' przestrzennym, a w szczególności - zasady ogólne wyartykułowane w ustawie - w szczególności postulat uwzględniania wartości, jaką jest prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 5 in fine ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Skoro ustalenia prawa miejscowego kształtują (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) i ograniczają sposób wykonywania tego prawa, to przy jego stanowieniu trzeba mieć na uwadze konstytucyjne zasady jego ochrony (art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej) oraz dopuszczalnych granic jego ograniczania (art. 64 ust. 3 Konstytucji, art. 31 ust. 3 Konstytucji). Konstytucyjna zasada proporcjonalności określona wart. 31 ust. 3 Konstytucji, skierowana jest nie tylko do ustawodawcy, ale i do twórcy prawa miejscowego - Rady Gminy, której obowiązkiem jest - przy tworzeniu prawa miejscowego - stwierdzenie rzeczywistej potrzeby dokonania ingerencji w danym stanie faktycznym w zakres prawa bądź wolności. Chodzi tu o środki niezbędne, przy czym niezbędność to również korzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu. Ingerencja w sferę statusu jednostki musi więc pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie. Jednocześnie organ winien mieć na uwadze, że celem zarzutu jest ochrona interesu indywidualnego obywateli w procesie planowania przestrzennego. W związku z tym Rada Gminy, rozpatrując zarzuty zgłoszone do projektu planu nie może skutecznie powoływać się na interes ogólny jako podstawowe, a tym bardziej jedyne kryterium zasadności projektowanych rozstrzygnięć planistycznych. Uzasadnienie faktyczne powinno zatem przedstawiać sytuację faktyczną wnoszącego zarzut, tę która jest powiązana z treścią kwestionowanego planu, a uzasadnienie prawne - związek sytuacji faktycznej z tymi normami prawnymi, które wyznaczyły interes prawny skarżącego i tłumaczyć na tle tych norm dlaczego zarzutu postanowiono nie uwzględnić. Skoro nie budzi wątpliwości, iż projekt aktu planistycznego będący przedmiotem zarzutu w niniejszej sprawie w sposób bezpośredni wpływa na wykonywanie prawa własności przez skarżących, to stosowne rozważania w tym zakresie były niezbędne. Uzasadniając konieczność naruszenia prawa własności skarżących Rada Gminy winna zatem wyjaśnić jego konieczność. W niniejszej sprawie uzasadnienie uchwały jest lapidarne i ogólnikowe i nie spełnia niezbędnych standardów. Przede wszystkim Rada Gminy w uzasadnieniu uchwały nie odniosła się w żaden sposób do kwestii własności terenów, których dotyczył zarzut. Nie wiadomo, czy Rada Gminy w ogóle brała pod uwagę fakt, iż wnoszący zarzuty są właścicielami także działki oznaczonej geodezyjnie numerem [...], a w konsekwencji - czy w sposób dostatecznie wnikliwy rozważyła interes skarżących. Rozważania w tym względzie zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogą w żaden sposób wpływać na ocenę zaskarżonej uchwały. Ustalenie granic i zakresu prawa własności, jej rodzaju, to jest tego, czy jest to współwłasność łączna (której istotą jest niepodzielność), czy ułamkowa, winno być niezbędnym elementem uzasadnienia. W przypadku planu miejscowego (i uchwały odrzucającej zarzut) kwestia ta stanowi niezbędne ustalenia faktyczne. Dopiero poczynienie takich kategorycznych ustaleń pozwalało na dokonanie analizy prawnej dotyczącej dopuszczalnej ingerencji w prawo własności. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały oprócz ogólnikowo opisanego stanu faktycznego organ ograniczył się do opisu projektów planów na etapie pierwszego i drugiego wyłożenia, opisu przesłanek uwzględnienia części zarzutów, natomiast co do meritum (a zatem w zakresie dotyczącym odrzucenia zarzutu) uzasadnienie ogranicza się do wskazania, iż "zarzut nie może zostać uwzględniony, przede wszystkim ze względu na konieczność zapewnienia dojazdu do wydzielonych wcześniej i zabudowanych działek budowlanych" oraz informacji, iż właściciele nieruchomości mogą się domagać odszkodowania za poniesioną szkodę lub wykupienia nieruchomości, a także, iż - w przypadku braku porozumienia w tym zakresie - możliwe jest uruchomienie procedury wywłaszczeniowej, zgodnie z art. 112 i 113 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co zabezpiecza interes skarżących. W uzasadnieniu nie określono zatem, zakresu własności skarżących, nie wskazano, które konkretnie działki wymagają dojazdu i dlaczego niemożliwe jest zapewnienie dojazdu do wydzielonych wcześniej i zabudowanych działek budowlanych w inny (odmienny od przewidzianego w projekcie) sposób. Nie wskazano także jednoznacznie, czy uchwała dotyczy całości zarzutu, czy też jego części. Uzasadnienie uchwały nie czyni zatem zadość wymogowi rzetelności, narusza granice oceny swobodnej i niewątpliwej. W tej sytuacji, zdaniem sądu I instancji należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rada Miejska K., opierając ją na zarzutach:
1) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 24 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym
2) naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w związku z tym niezastosowanie art.151 p.p.s.a.
- art. 134 § 1 w związku z art. 33 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach podmiotów, które nie złożyły skargi na uchwałę i nie były uczestnikami postępowania przed Sądem oraz w sprawie których sąd nie posiadał żadnych dokumentów poza treścią omawianej uchwały Rady Miejskiej K.,
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia wyroku w części dotyczącej podmiotów innych niż skarżący uchwałę, których to podmiotów dotyczyły rozstrzygnięcia zawarte w omawianej uchwale Rady Miejskiej K..
W konsekwencji Rada Miejska K. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie sprawy, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji zastosował nie znajdującą oparcia w przepisach prawa wykładnię rozszerzającą przepisu art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadnienie faktyczne i prawne zostało zawarte w uchwale Rady Miejskiej K. zarówno co do strony faktycznej rozstrzyganego problemu jak i prawnej. W treści uzasadnienia odniesiono się do problemu obsługi komunikacyjnej występującej w rejonie nieruchomości będącej własnością bądź współwłasnością skarżących, podając również numery działek, po których projektowane są nowe układy komunikacyjne. Dane te pozwoliły skarżącym uchwałę Rady Miejskiej K. na identyfikację problemu. Rada Miejska K., poprzez swój organ wykonawczy, którym jest Prezydent Miasta K. posiada wszelkie dane dotyczące nieruchomości objętych opracowaniem. W przedmiotowej sprawie stan własności nieruchomości, na której projektowano przebieg nowych dróg znany był tak właścicielom jak i organowi, nie był przedmiotem sporu i nie wymagał bardziej szczegółowego wyjaśnienia. W uchwale podano również uzasadnienie prawne konieczności realizacji układów drogowych. Podano również wyczerpująco przepisy regulujące prawa i obowiązki podmiotów w związku z zajęciem ich terenów na cele publiczne. Wbrew ustaleniom Sądu w uzasadnieniu uchwały wskazano, które konkretnie działki wymagają dojazdu i dlaczego niemożliwe jest zapewnienie dojazdu do wydzielonych wcześniej i zabudowanych działek w inny sposób. W uchwale podano wszak zarówno omówienia globalnego problemu położenia przedmiotowego terenu w stosunku do istniejącego układu dróg publicznych miasta (pierwszy akapit uzasadnienia) oraz podano dlaczego projektuje się nowe drogi w miejscu przedstawionym na rysunku planu (trzeci akapit uzasadnienia). Było to zrozumiałe dla skarżących uchwałę bowiem nie polemizowali oni w skardze z faktem możliwości wykorzystania już wcześniej wydzielonych działek na cele drogowe, a powoływali się jedynie na ogólne normy prawa, w tym konstytucyjne prawo własności. Wbrew twierdzeniom WSA w zaskarżonej uchwale Rady wskazano czy uchwała dotyczy całości zarzutu czy jego części poprzez użycie jednoznacznego sformułowania "odrzuca się zarzut". Błędne ustalenia Sądu w tym zakresie w połączeniu z błędną wykładnią wskazanych wyżej przepisów spowodowały naruszenie przepisów postępowania poprzez uwzględnienie skargi (art. 147 § 1 p.p.s.a.), podczas gdy, zdaniem skarżącego, należało skargę oddalić.
Ponadto Sąd rozstrzygnął sprawę również w odniesieniu do innych podmiotów niż skarżący uchwałę, w dodatku w sytuacji, w której podmioty te nie były uczestnikami postępowania przed Sądem i w oparciu jedynie o przedmiotową uchwałę - Sąd nie posiadał bowiem innych dokumentów odnoszących się do tych podmiotów, co stanowi naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 33 p.p.s.a. Rozstrzygając zaś sprawę w powyższym, rozszerzonym zakresie Sąd nie odniósł się w ogóle do rozstrzyganej kwestii w uzasadnieniu swojego orzeczenia, czym zdaniem skarżącego, naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. i J. K. wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje,
Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionej podstawie.
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Uchwała Rady Miejskiej K. z dnia [...] Nr [...] zawiera odrębne – oznaczone jako §1, 2, i 3 jednostki redakcyjne rozstrzygające o odrzuceniu zarzutów określonych osób do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 1 odrzucono zarzut B. i J. K., w § 2 zarzut A. K., H. K. i L. M., zaś w § 3 zarzut T. C.. Zarzuty wymienionych w każdym kolejnym paragrafie uchwały osób wynikają z ich odrębnych praw do różnych nieruchomości oraz dotyczą różnych obszarów objętych projektem planu.
Już w skardze skarżący B. i J. K. zakreślili granice swojego żądania, wskazując, że ich skarga dotyczy uchwały z dnia [...] Nr [...] w części dotyczącej odrzucenia wniesionych przez nich zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zaskarżonym wyrokiem sąd I instancji stwierdził nieważność całej uchwały z dnia [...] Nr [...]. Treść wyroku nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, które mogłyby być podstawą do przyjęcia, że stwierdzono jej nieważność jedynie w odniesieniu do tej części uchwały, która dotyczyła zarzutu B. i J. K..
Art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy przed sądem administracyjnym wszczętej wskutek wniesienia przez B. i J. K. skargi na uchwałę z dnia [...] Nr [...] w części dotyczącej odrzucenia wniesionych przez nich zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznacza zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia o odrzuceniu ich zarzutu. Wykracza poza granice sprawy rozstrzyganie przez sąd administracyjny o uchwale w części w jakiej dotyczy ona odrzucenia zarzutów innych osób, które nie wniosły skargi do sądu administracyjnego na zaskarżoną uchwałę i których prawa są odrębne od praw skarżących.
Sąd I instancji orzekając o całości zaskarżonej uchwały i nie ograniczając swego rozstrzygnięcia do tej części uchwały, która dotyczyła odrzucenia zarzutu skarżących wykroczył zatem poza granice sprawy, naruszając tym samym przepis art. 134§1 p.p.s.a. i w tym zakresie skarga kasacyjna była uzasadniona.
W uzasadnieniu wyroku sąd I instancji dokonał analizy zasadności argumentów skarżących B. i J. K., nie odnosząc się w żaden sposób do treści zaskarżonej uchwały w części w jakiej dotyczy ona odrzucenia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniesionych przez inne osoby.
Skoro zatem w zaskarżonym wyroku stwierdzono nieważność całej uchwały, która oprócz zarzutu B. i J. K. dotyczyła także zarzutów wniesionych przez inne osoby, to uzasadnienie wyroku powinno zawierać wymagane art. 141§4 p.p.s.a. elementy takie jak: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie – również w odniesieniu do sprawy dotyczącej osób, których zarzutów dotyczyła uchwała w §2 i 3.
Uzasadnienie wyroku sądu I instancji pozbawione jest jakichkolwiek elementów dotyczących uchwały w części odrzucającej zarzuty osób innych niż skarżący B. i J. K., a zatem także i zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. opierał się na usprawiedliwionej podstawie.
Podzielić należy także pogląd Rady wnoszącej skargę kasacyjną, że zaskarżona uchwała wystarczająco precyzyjnie przedstawia zakres dokonanego rozstrzygnięcia o odrzuceniu zarzutu dotyczącego zaprojektowania drogi publicznej oznaczonej symbolem [...] oraz ciągu pieszo – jezdnego oznaczonego symbolem [...]. Zwrócić należy bowiem uwagę, że art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. posługuje się sformułowaniem "zarzut", a nie "zarzuty" dla określenia pisma zawierającego zastrzeżenia do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wnoszone przez osoby, których interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia tego projektu. Jeśli zatem uchwałą odrzucony został zarzut wniesiony przez oznaczone osoby, dotyczący kwestii wyczerpujących zakres tematyczny wniesionego przez te osoby pisma stanowiącego zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to trudno mieć wątpliwości, że zarzut odrzucony został w całości.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 24 § 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. należy stwierdzić, że orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie niejednokrotnie wskazywało, że w uzasadnieniu uchwały o odrzuceniu zarzutów Rada Gminy winna zawrzeć uzasadnienie faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia, co oznacza, że gmina musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. - w zagospodarowaniu przestrzennym winny być uwzględniane nie tylko wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury ale także walory ekonomiczne i prawo własności. Zatem uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu osoby, której uprawnienia naruszają projektowane w planie miejscowym rozwiązania musi wyjaśniać dlaczego zastosowanie tych właśnie rozwiązania najpełniej realizuje wynikającą z art. 1 ust. 1 ustawy zasadę zrównoważonego rozwoju, należycie równoważąc wymogi interesu publicznego i poszanowanie prawa własności.
Uzasadnienie uchwały powinno w szczególności wskazywać przesłanki, jakimi kierowano się, wybierając kwestionowane w zarzucie rozwiązanie i czy rozważano inne możliwości przeprowadzenia dróg na terenie objętym projektem planu, nie naruszające prawa własności wnoszących zarzut lub naruszające je w mniejszym stopniu.
Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie wyjaśnia bynajmniej, czy rozważane były inne możliwości rozwiązania układu komunikacyjnego na objętym projektem planu obszarze, które nie powodowałyby zajęcia na drogi gruntów należących do skarżących, a jeśli tak to dlaczego rozwiązania te zostały odrzucone. W uzasadnieniu wskazuje się jedynie na wcześniejsze rozwiązanie – jeszcze mniej korzystne dla skarżących, od którego odstąpiono po wniesieniu przez nich zarzutu po raz pierwszy. Alternatywą dla rozwiązania wskazanego w projekcie planu miałaby być natomiast, według uzasadnienia uchwały rezygnacja z wytyczenia nowego układu komunikacyjnego. W oparciu o uzasadnienie zaskarżonej uchwały trudno istotnie stwierdzić, dlaczego Rada uznała, że nie ma możliwości innego rozwiązania układu komunikacyjnego, oprócz tego, które zaproponowano w kolejnych projektach planu.
Za trafny uznać należy także pogląd Sądu I instancji, że analiza stosunków własnościowych na terenie, którego dotyczy zarzut powinna być istotnym elementem uzasadnienia rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniesionego na podstawie art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. Jeśli bowiem planowane rozwiązanie układu drogowego powoduje faktyczne rozdzielenie nieruchomości należącej do wnoszącego zarzut, to konieczność dokonania takiego podziału – powodującego zmiany funkcjonalności nieruchomości wymaga szczegółowego uzasadnienia, obejmującego w szczególności wyjaśnienie dlaczego niemożliwe jest inne rozwiązanie układu komunikacyjnego.
Mając na względzie powyższe rozważania uznać należało zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym za nieuzasadniony.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku i rozstrzygnąć sprawę nie wykraczając poza jej zakres – określony w powyższych rozważaniach.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185§1p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.
Sąd odstąpił od obciążania skarżących B. i J. K. kosztami postępowania kasacyjnego uznając, że szczególne okoliczności o których mowa w art.207§1 p.p.s.a. wynikają w niniejszej sprawie z faktu, że bezzasadna była większość zarzutów skargi kasacyjnej kwestionujących merytoryczną ocenę uchwały Rady M. dokonaną przez sąd I instancji. Przyczyną uchylenia wyroku było natomiast istotne uchybienie przepisom postępowania przez Sąd I instancji.