II OSK 461/15

II OSK 461/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-02-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Katarzyna Golat /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Ke 886/14 - Wyrok WSA w Kielcach z 2014-12-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 1059
art. 7 ust. 1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 647
art. 50, art. 59
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Katarzyna Golat /spr./ Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 886/14 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3.12.2014 r. sygn. akt II SA/Ke 886/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...].08.2014 r. znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...].05.2014 r. znak: [...] ustalającą, na wniosek [...],[...] lokalizację inwestycji celu publicznego dla budowy gazociągu średniego ciśnienia (do 0,5 MPa), wraz z trzema stacjami gazowymi na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...];[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...], w rejonie ul. [...] w Kielcach.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiony został następujący stan faktyczny i prawny.
W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...].05.2014 r. [...] zarzuciły rażące naruszenie art. 56 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.), zwanej dalej ustawą, poprzez nieuwzględnienie, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest sprzeczne m.in. z przepisami ustawy z dnia 10.04.1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059, ze zm.). W uzasadnieniu podkreślono, iż [...] posiada koncesję na dystrybucję paliw gazowych. [...] i [...] obsługiwane są w gaz przez [...]. Zgodnie z wnioskiem [...] dwie nowe stacje gazowe przewidziane są dla [...] i [...], a takie zamierzenie nie stanowi inwestycji celu publicznego. Spółka podniosła, że ciągłość dostaw gazu jest zapewniona, a planowana inwestycja wprowadza nadmiar instalacji. Spółka wywodziła, że decyzją z dnia [...].11.2013 r. Nr [...] r. Prezydent Miasta Kielce ustalił już warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu liniowego: budowa gazociągu średniego ciśnienia. Odwołująca się podkreśliła, że przy realizacji planowanej inwestycji może dojść do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ludzi i otoczenia, co godzi w przepisy ustawy Prawo energetyczne, zwłaszcza z art. 19 ust. 1 i 4 tego aktu (a zatem brak jest zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, o czym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy).
Kolegium w decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. uznało za niezasadny zarzut, kwestionujący budowę gazociągu, jako inwestycji celu publicznego, zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21.08.1997 r. (t.j. Dz. U. z 2014, poz. 5180), określanej dalej jako u.g.n., stwierdzając, że objęcie inwestycją części terytorium gminy, a nie wszystkich lub większości położonych w jej granicach nieruchomości, nie dyskwalifikuje przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego, skoro pośrednio ma ono znaczenie dla całej społeczności lokalnej, stanowiąc przejaw realizacji zadań własnych gminy. Inwestycją o znaczeniu lokalnym może być inwestycja realizująca interes prywatny, służąca węższemu kręgowi mieszkańców gminy lub innych podmiotów działających na terenie gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy.
Zdaniem Kolegium z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, że organ wydający decyzję jest związany granicami wniosku inwestora, a z art. 52 ust. 1 ustawy wynika, że to inwestor decyduje o charakterze inwestycji. Organ odwoławczy zauważył, że aby odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji, organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa i pozbawiony jest kompetencji do oceny jej celowości. Ponadto szczególny charakter inwestycji celu publicznego przesądza, że jej realizacja nie może być ograniczona istniejącym stanem zagospodarowania terenu. W ocenie Kolegium decyzja Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...].11.2013 r., nie wpływa na rozstrzygnięcie, a organ I instancji nie miał obowiązku zasięgania opinii [...]. Za niedopuszczalne SKO uznało wydanie decyzji odmownej wyłącznie w oparciu o ocenę inwestycji w kontekście norm ogólnych, wynikających z ustawy Prawo energetyczne, które nie definiuje warunków technicznych i szczegółowych rozwiązań technicznych sieci. Twierdzenie Spółki, że ustalenie decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzonej inwestycji ograniczy korzystanie z istniejącej infrastruktury, stanowiącej jej własność, Kolegium oceniło jako przedwczesne wywodząc, że ochrona w tym zakresie znajdzie konkretyzację na etapie udzielania pozwolenia na budowę, z uwzględnieniem rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26.04.2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. 2013 r., poz. 630).
W skierowanej do WSA w Kielcach skardze [...], domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, zarzuciła:
- naruszenie przepisów postępowania:
1. art. 6 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej K.p.a. poprzez działanie w sprzeczności z przepisami ustawy, Prawa energetycznego, przepisami ustawy z dnia 16.02.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 50, poz. 331, ze zm.), zwanej dalej u.o.k.k., u.g.n.,
2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego,
3. art. 8 i 107 § 3 K.p.a. przez niewyjaśnienie dlaczego inwestycja została uznana w całości za inwestycję celu publicznego, odpowiadającą przepisom odrębnym,
- naruszenie przepisów prawa materialnego:
1. art. 6 ust. 2 u.g.n. oraz art. 2 pkt 5, art. 4 ust 2 pkt 1, art. 50 ust 1 i 4, art. 51 ust 1 pkt 2, art. 52 ust 1, art. 53 ust. 4, art. 54 ustawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,
2. art. 56 ustawy, poprzez nieuwzględnienie, że decyzja jest niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. ustawy Prawo energetyczne, u.o.k.k., u.g.n. oraz K.p.a.,
3. art. 2 pkt 5 ustawy oraz art. 6 pkt 2 u.g.n. przez błędną wykładnię, a przez to błędne przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego i uznanie, że każda inwestycja mieszcząca się w zakresie art. 6 pkt 2 u.g.n. jest inwestycją celu publicznego,
4. art. 4j ust. 1 ustawy Prawo energetyczne poprzez uznanie (domniemanie), że odbiorca ma prawo do zmiany przedsiębiorstwa zajmującego się dystrybucją paliw oraz operatora systemu dystrybucyjnego, a w konsekwencji, że zamierzenie inwestycyjne nie jest niezgodne z przepisami odrębnymi,
5. art. 7 ust. 1 w zw. z art. 9, art. 45 i art. 46 ustawy Prawo energetyczne poprzez uznanie (domniemanie), że istniały warunki ekonomiczne przyłączenia do sieci i dostarczania paliw gazowych dla odbiorców [...] i [...], a tym samym, że zamierzenie inwestycyjne nie jest niezgodne z przepisami odrębnymi,
6. art. 23 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 15 oraz art. 45 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo energetyczne poprzez uznanie (domniemanie), że taryfa [...] jest zgodna z art. 44, 45 i 46 ustawy Prawo energetyczne oraz że koszty inwestycji dotyczące przyłączenia do sieci i dostarczania paliw do [...] i [...] są uzasadnione oraz chronią interes odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem stawek opłat, a tym samym, że inwestycja nie jest niezgodna z przepisami odrębnymi,
7. art. 9 i art. 24 u.o.k.k. poprzez uznanie (domniemanie), że zamierzenie inwestycyjne w zakresie, w jakim dotyczy ww. przyłączenia nie narusza zbiorowych interesów konsumentów i nie jest przejawem nadużywania pozycji dominującej.
W uzasadnieniu Spółka wskazała, że postępowanie dotyczy inwestycji łączącej trzy odrębne zadania inwestycyjne: przebudowę rurociągu gazowego średniego ciśnienia (w ten sposób, iż utrzymuje się jego dotychczasowe funkcje i przeznaczenie, a zmienia się jedynie rodzaj materiału, z którego rurociąg jest wykonany, tj. z technologii stalowej na rurociąg wykonany z PE), budowę przyłącza z wniosku [...] dla potrzeb modernizowanego budynku, budowę odcinka sieci przyłączeniowej na potrzeby dwóch podmiotów prywatnych, tj. [...] i [...].
Spółka wywodziła, że na inwestorze ciąży obowiązek udowodnienia charakteru inwestycji i powinien on współpracować z innymi operatorami uwzględniając, że sieć (dostarczająca paliwa gazowe do odbiorców [...] i [...]) już istnieje, a powtórne przyłączenie nie może stanowić inwestycji celu publicznego. Posiadanie przez [...] umów na dystrybucję gazu dla odbiorców [...] i [...] nie pozostaje bez znaczenia (podobnie jak decyzja z dnia [...].11.2013 r. Prezydenta Miasta Kielce), bowiem [...] dostarcza paliwo gazowe (do ww. podniotów, tj. odbiorców, którzy są już przyłączeni do sieci gazowej, za której ruch i zarządzanie odpowiada [...]), co wynika z koncesji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie.
WSA w Kielcach w wyroku z dnia 3.12.2014 r. sygn. akt II SA/Ke 886/14 stwierdził, że sprawa nie została należycie wyjaśniona. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że już w toku postępowania przed organem I instancji skarżąca podnosiła, że część inwestycji została objęta decyzją Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...].11.2013 r., ustalającą warunki zabudowy, utrzymaną w mocy decyzją SKO w Kielcach z dnia [...].01.2014., co do której przed WSA w Kielcach toczyło się postępowanie w sprawie II SA/Ke 226/14. W tej ostatniej decyzji zostały wymienione wszystkie działki, uwzględnione w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Obie decyzje dotyczą budowy gazociągu średniego ciśnienia z tym, że decyzja o lokalizacji celu publicznego obejmuje inne jeszcze działki i w związku z tym dłuższy odcinek gazociągu oraz 3 stacje gazowe: dwie pomiarowe i jedną redukcyjno – pomiarową, a w decyzji ustalającej warunki zabudowy mowa jest o dwóch stacjach pomiarowych. Obie decyzje zostały wydane na wniosek tego samego inwestora. Sąd I instancji, odwołując się do poglądów judykatury (m.in. do wyroku NSA z dnia 10.12.2008 r., sygn. akt II OSK 1566/07) wywodził, że podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy ma prawo ponownie ubiegać się o tego rodzaju decyzję w odniesieniu do tego samego terenu, pod warunkiem jednak, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. W tym aspekcie Sąd I instancji podniósł, że organy nie wyjaśniły, czy zachodzi różnica w rodzaju inwestycji planowanej na działkach o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Gdyby obie decyzje dotyczyły identycznej inwestycji na tych działkach, to w ocenie WSA w Kielcach zachodziłaby powaga rzeczy osądzonej i to pomimo, że jedna z decyzji dotyczy ustalenia warunków zabudowy, a druga lokalizacji celu publicznego. O ile organ II instancji ustalił, że całe przedsięwzięcie jest celem publicznym, o tyle organ I instancji poczynił odmienne ustalenia. Mianowicie wskazał, że budowa gazociągu na działkach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] nie jest inwestycją celu publicznego i dlatego została wcześniej wydana decyzja o warunkach zabudowy. Inwestycja na tych działkach została przedstawiona na odrębnym rysunku. Sąd I instancji wskazał, że obecni na rozprawie przed Sądem prezes skarżącej Spółki oraz jej pełnomocnik oświadczyli, że inwestycja przedstawiona na rysunku była w całości objęta decyzją o warunkach zabudowy. Sąd I instancji zaaprobował twierdzenie Prezydenta Miasta Kielce, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może obejmować teren objęty decyzją ustalającą warunki zabudowy, o ile chodzi o różne inwestycje.
Dalej Sąd I instancji zaznaczył, że nie jest wyjaśnione czy decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła przyłącza gazowego dla [...], jak na określiła skarżąca, czy też dotyczyła gazociągu prowadzonego na potrzeby Spółek [...] i [...], jak wskazywano m.in. na rozprawie przed Sądem. Skoro wcześniej organ wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla tej inwestycji, uznając w ten sposób, że nie jest inwestycją celu publicznego budowa gazociągu średniego ciśnienia i dwóch stacji pomiarowych na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], to nie jest możliwe wydanie na taką samą inwestycję przewidzianą na tym samym terenie (o ile twierdzenia skarżącej, że obie decyzje na tym terenie przewidują identyczną inwestycją okaże się prawdziwe) decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, bez wyeliminowania wcześniej wydanej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy przesądza o charakterze przedsięwzięcia, tj. że nie jest ono inwestycją celu publicznego. W ocenie Sądu I instancji nie zostało także wyjaśnione na czyj wniosek została wydana decyzja lokalizacyjna nr [...] z [...].10.2013 r., o której wspomniał Miejski Zarząd Dróg w Kielcach w piśmie z dnia 10.04.2014 r. WSA w Kielcach argumentował, że jeśli decyzja ta została wydana również na wniosek [...] na taką samą inwestycję na tym samym terenie, to zachodziłaby nieważność o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.
W ocenie Sądu I instancji wyjaśnienia wymagała także wskazywana przez skarżącą już w toku postępowania przed organem I instancji okoliczność, że wniosek o ustalenie lokalizacji celu publicznego stanowi połączenie trzech odrębnych zadań inwestycyjnych i jeśliby się okazało, że nie chodzi o budowę nowego gazociągu, ale o jego przebudowę, to rozważenia wymaga zastosowanie art. 50 ust. 2 ustawy.
Z kolei jeśliby inwestor domagał się wydania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego w postaci budowy gazociągu na terenie, na którym już taki gazociąg istnieje, to rozważenia wymaga, czy taka inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska, że sposób określenia charakteru przedsięwzięcia przez inwestora jest wiążący dla organu stwierdzając, że z uwagi na daleko idące skutki chociażby dla właścicieli nieruchomości, na których ma być realizowana inwestycja, obowiązkiem organu jest wyjaśnienie czy inwestycja określana we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi inwestycję o tym charakterze. Regułą powinno być wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, a decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać, np. na podstawie zaangażowania środków publicznych, które nie jest rozstrzygającym kryterium kwalifikacji, jako inwestycji celu publicznego. Nie wystarczy do uwzględnienia wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 50 ustawy ani ustalenie, że przedsięwzięcie mieści się w katalogu z art. 6 u.g.n., ani też jej funkcjonalne powiązanie z inwestycją realizującą cel publiczny chyba, że nie byłoby możliwości przeprowadzenia bez niej inwestycji głównej.
Zdaniem Sądu I instancji organy, naruszając art. 7 i 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w powyższym aspekcie nie oceniły, na ile planowana inwestycja odpowiada powyższym wymogom mimo, że w toku postępowania Spółka formułowała zarzuty w tym zakresie. Rozważenia przez organy wymagało także, czy można mówić o celu publicznym w odniesieniu do budowy odcinka gazociągu do odbiorcy, do którego już taki gazociąg jest doprowadzony.
Jako nieuzasadnione Sąd I instancji ocenił natomiast zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów ustawy Prawo energetyczne oraz u.o.k.k. Zauważył, że organy administracji publicznej nie są uprawnione do dokonywania oceny ważności umów o jakich mowa w art. 7 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne na podstawie przepisów ustawy, ani też do rozważania ekonomicznych aspektów dostarczania paliw gazowych, zasad kształtowania i kalkulacji taryf dla paliw.
W skardze kasacyjnej SKO w Kielcach, w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), określanej dalej jako P.p.s.a. zarzuciło:
1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
- obrazę art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy oraz art. 6 u.g.n., przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie może być uznane za inwestycję celu publicznego;
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z art. 7 i 77 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., w powiazaniu z art. 54 i art. 61 ust. 1-5 ustawy, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że materiał dowodowy nie pozwalał na rozstrzygnięcie, że decyzje Prezydenta Miasta Kielce: z [...].05.2014 r., [...].11.2013 r. i z [...].10.2.013 r., dotyczą różnych zamierzeń inwestycyjnych,;
- obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z art. 7 i 77 K.p.a. i art. 50 ust. 1, w zw. z art. 2 pkt 5 u.g.n. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja SKO w Kielcach z dnia [...].08.2014 r. nie dotyczy inwestycji celu publicznego;
- obrazę art. 1 i 3 § 1 P.p.s.a., przez wyjście poza granice kontroli legalności działalności administracji, w szczególności poprzez ocenę kontrolowanych decyzji przez pryzmat celowości podejmowanych zamierzeń inwestycyjnych oraz doszukiwanie się przez organy "prawdziwych zamierzeń" inwestora.
Wskazując na powyższe SKO w Kielcach wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że stwierdzenie czy sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną winno być poprzedzone ustaleniem w zakresie jej tożsamości (tj. wystąpienia czterech identycznych elementów: podmiotów, przedmiotu, determinanty faktycznej oraz determinanty prawnej). W ocenie Kolegium z porównania decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...].05.2014 r. oraz z [...].11.2013 r. nie sposób przyjąć, że dotyczą one tego samego zamierzenia inwestycyjnego. Są one realizowane na różnych działkach (tylko część z nich się powtarza) i posiadają różne długości, a w konsekwencji będą służyć różnej grupie odbiorców. Ponadto w decyzji z dnia [...].05.2014 r. przewidziano budowę trzech stacji, a w decyzji z dnia [...].11.2013 r. dwóch stacji pomiarowych gazu. SKO wyraziło pogląd, że biorąc pod uwagę długość, obszar oddziaływania, obiekty infrastruktury towarzyszącej, nie ma podstaw do wątpliwości w zakresie tożsamości sprawy.
Dalej SKO wywodziło, że decyzja w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową. Biorąc pod uwagę art. 6 pkt 2 u.g.n. przesyłanie gazu stanowi cel publiczny, a realizowanie sieci gazowej nawet na takim odcinku jak w niniejszej sprawie ma znaczenie lokalne (gminne).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną "[...] wniosła o jej oddalenie, akcentując, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd nie zajął merytorycznego stanowiska w kwestii uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego.
[...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną poparła stanowisko SKO w Kielcach, wyrażone w skardze kasacyjnej.
Prezydent Miasta Kielce w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o uchylenie wyroku WSA w Kielcach z dnia 3 grudnia 2014 r. w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Prezydent argumentował, że decyzja Prezydenta z dnia [...].11.2013 r. dotyczy innej inwestycji niż objęta decyzją tego organu z dnia [...].05.2014 r. Istotnymi elementami, które je różnią, są: różna długość gazociągu - inwestycja objęta decyzją z [...].11.2013 r. będzie miała czterokrotnie większą długość, niż inwestycja objęta decyzją z [...].05.2014 r.; brak tożsamości nieruchomości, na której inwestycje mają być realizowane - inwestycja objęta decyzją z [...].05.2014 r. będzie realizowana na trzykrotnie większej liczbie działek niż inwestycja objęta decyzją z [...].11.2013 r.; gazociąg budowany w ramach drugiej inwestycji będzie miał większą średnicę niż gazociąg z pierwszej inwestycji; brak stacji redukcyjno-pomiarowej w inwestycji objętej decyzją z [...].11.2013 r.
Prezydent stwierdził, że inwestycja objęta decyzją z [...].11.2013 r. nie wykazywała cech inwestycji celu publicznego, bowiem nie spełniała przesłanki wymaganej skali oddziaływania, o której mowa w art. 2 pkt 5 ustawy. Zaznaczył, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny, a organ nie miał podstaw do wydania decyzji odmownej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie NSA dokonana w wyroku ocena prawa WSA w Kielcach zasługuje na aprobatę i brak jest usprawiedliwionych podstaw do uznania za skuteczny zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w wyniku błędnej wykładni art. 50 ust. 1, w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy oraz art. 6 u.g.n., co miałoby polegać na przyjęciu, że zamierzenie inwestycyjne określone w decyzji SKO w Kielcach z dnia [...].08.2014 r. nie może być uznane za inwestycję celu publicznego.
WSA w Kielcach nie wykluczył bowiem zakwalifikowania przedmiotowego przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego, wskazując jedynie na potrzebę wyjaśnienia czy istotnie planowana inwestycja spełnia kryteria inwestycji celu publicznego i formułując przesłanki takiej kwalifikacji.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z art. 7 i 77 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., w powiazaniu z art. 54 ustawy i art. 61 ust. 1-5 ustawy, poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że materiał dowodowy nie pozwalał na rozstrzygnięcie, że decyzje Prezydenta Miasta Kielce: z [...].05.2014 r., [...].11.2013 r. i z [...].10.2.013 r., dotyczą różnych zamierzeń inwestycyjnych, a nie tożsamej sprawy administracyjnej. Organy administracji zarówno w decyzji SKO w Kielcach z dnia [...].08.2014 r., jak również decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...].05.2014 r. ustalającej, na wniosek [...],[...] lokalizację inwestycji celu publicznego dla budowy gazociągu średniego ciśnienia nie wyjaśniły, czy uprzednio wydana decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła przyłącza gazowego dla Kieleckiego Parku Technologicznego, jak na to w toku postępowania poprzedzającego wydanie tych decyzji wskazywała skarżąca, czy też dotyczyła gazociągu prowadzonego na potrzeby [...] i [...], co podnoszono m.in. na rozprawie przed Sądem I instancji. Skoro wcześniej organ wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla tej inwestycji, uznając w ten sposób, że nie jest inwestycją celu publicznego budowa gazociągu średniego ciśnienia i dwóch stacji pomiarowych na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], to nie jest możliwe wydanie na taką samą inwestycję przewidzianą na tym samym terenie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, bez wyeliminowania wcześniej wydanej decyzji. Nie zostało także wyjaśnione na czyj wniosek została wydana decyzja lokalizacyjna nr [...] z [...] października 2013 r., o której wspomniał Miejski Zarząd Dróg w Kielcach w piśmie z dnia 10 kwietnia 2014 r. Słusznie Sąd I instancji wywodził, że jeśliby się okazało, że decyzja ta została wydana również na wniosek [...] i na taką samą inwestycję na tym samym terenie, zaszłaby przesłanka nieważnościowa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.
Powołując się na art. 63 ust. 1 ustawy trzeba bowiem wskazać, iż jedną ze specyficznych cech decyzji wydawanych na podstawie ustawy jest dopuszczalność równoczesnego ubiegania się o ustalenie warunków przez wiele podmiotów w różnych postępowaniach i to bez względu na dotychczasowy stan zagospodarowania terenu, na rzecz innego inwestora. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że również podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla danego terenu, ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, z tym jednak zastrzeżeniem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. Nie ma też przeszkód, aby wnioskodawca z tego rodzaju wnioskami wystąpił równocześnie i żeby dotyczyły one tego samego terenu, o ile nie dotyczą one tych samych inwestycji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 15.06.2012 r. sygn. akt II OSK 1683/10, z 10.12.2008 r. sygn. akt II OSK 1566/07, orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy (czy też decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) z kolejnego wniosku tego samego wnioskodawcy w stosunku do tej samej działki i tej samej inwestycji powodowałoby, że byłaby ona nieważna na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Zasada res iudicata stanowi przeszkodę ponownej konkretyzacji tego samego stosunku administracyjno-prawnego, a więc w oparciu o niezmieniony stan faktyczny i prawny sprawy, kształtowany przez przepisy prawa materialnego. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Istotnym jest zatem, aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu i przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego i faktycznego (tożsamości podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony).
Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z art. 7 i 77 K.p.a. i art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 u.g.n. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że materiał dowodowy nie pozwalał na ustalenie, że decyzja SKO w Kielcach z dnia [...].08.2014 r. nie dotyczy inwestycji celu publicznego.
Po pierwsze bowiem kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego oznacza m.in., że sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, tj. nie może - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w tej sprawie (por. np. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 17). Sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (art. 106 § 3 P.p.s.a; por. np. wyrok NSA z dnia 14.03.2014 r., sygn. akt II OSK 2546/12, CBOSA). Wymienione wyżej kwestie zasadnie zostały zatem przez Sąd I instancji powołane jako zagadnienia podlegające analizie w postępowaniu przed organem administracji.
Po drugie zgodzić się należy oczywiście z twierdzeniem, że wnioskodawca kształtuje treść wniosku. To jednak organ administracji publicznej, wydając rozstrzygnięcie, obowiązany jest do uwzględniania wszelkich wymaganych przepisami prawa elementów decyzji, a nie jedynie tych wskazanych przez wnioskodawcę, jak również do dokonania kwalifikacji charakteru przedsięwzięcia w kontekście rodzaju decyzji, która może zostać wydana (z uwzględnieniem zdefiniowania przez ustawodawcę decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego). Organ stosując przepisy prawa materialnego powinien zatem rozstrzygnąć czy dopuszczalne jest wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego.
Stosownie do treści art. 2 pkt 5 ustawy przez "inwestycję celu publicznego" - należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Nie ma zatem znaczenia czy inwestorem jest podmiot publiczny czy prywatny (vide wyroki NSA: z 8.04.2011 r., sygn. akt II OSK 1133/11, z 15.05.2008 r. sygn. akt II OSK 548/11, z 3.11.2010 r., sygn. akt II OSK 1412/09).
Twierdzenie, opierające się na art. 2 pkt 5 ustawy, że każda budowa sieci stanowi realizację inwestycji celu publicznego, ponieważ odpowiada celowi wymienionemu w art. 6 u.g.n. (który jako cel publiczny wymienia utrzymanie i budowę ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej) nie uwzględnia drugiej przesłanki niezbędnej do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, tj. możliwości przypisania inwestycji znaczenia lokalnego (gminnego) i ponadlokalnego (powiatowego, wojewódzkiego i krajowego). Jedynie łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi warunkujące zaliczenie do inwestycji celu publicznego.
W postępowaniu o ustalenie inwestycji celu publicznego właściwy organ dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Korelatem tego obowiązku organu jest publiczne prawo podmiotowe inwestora do żądania ustalenia warunków realizacji inwestycji wynikających z przepisów obowiązującego prawa. Pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy ustawy, o ile nakładają one w sposób wyraźny jakieś ograniczenia (tak NSA w wyroku z 29.08.2013 r., sygn. akt II OSK 845/12, CBOSA). Z tego względu np. przepis ogólny art. 1 ust. 2 ustawy, nakazujący uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej odmowy lokalizacji inwestycji celu publicznego (powyższy pogląd prezentowany był m.in. w wyrokach NSA: z dnia 29.01.2010 r., sygn. akt II OSK 220/09; z dnia 10.02.2010 r., II OSK 1737/08; z dnia 16.02.2010 r., sygn. akt II OSK 1862/08, CBOSA).
O ile zatem – jak słusznie wywodziło skarżące kasacyjnie Kolegium organ nie jest uprawniony do badania zasadności lokalizacji inwestycji i jej realizacji (w tym w aspekcie ekonomicznym, czy związanym z zachowaniem wymogów Prawa energetycznego co uwypuklała skarżąca Spółka), o tyle powinien przeanalizować planowaną inwestycję pod kątem jej lokalnego lub ponadlokalnego znaczenia, jako wymogu warunkującego wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w miejsce decyzji o warunkach zabudowy. O tym, czy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego w istocie decyduje normatywne uregulowanie, a więc czy mieści się ona w art. 2 pkt 5 ustawy, a właściwość do oceny tej kwestii posiada organ. Argumentem wystarczającym do poparcia tezy skarżącej kasacyjnie nie jest zatem twierdzenie o braku uznaniowości decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, przedstawione w odpowiedziach na skargę kasacyjną [...] oraz Prezydenta Miasta Kielce.
Rozpatrując charakter decyzji organ powinien rozważyć czy występuje wystarczająca dostępność inwestycji co oznacza, że dane usługi są dostępne nieograniczonej i z góry nieustalonej liczbie i grupie osób, które spełniając konkretne warunki staną się użytkownikami sieci (por. wyroki NSA z: 25.08.2009 r., sygn. akt II OSK 1276/08, 29.08.2013 r., sygn. akt II OSK 845/12, CBOSA). Kwestia dostępności jest istotna zarówno w kontekście publicznego charakter celu, jak i co najmniej lokalnego znaczenia inwestycji, przy uwzględnieniu, że publiczny charakter celu, to taki, który związany jest z powszechnym korzystaniem z jakiegoś dobra, przedmiotu, urządzenia, itp. albo z korzystaniem z nich dla dobra powszechnego.
Nie naruszył przeto także Sąd I instancji przepisów art. 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a., bowiem w ramach przeprowadzonej kontroli sprawował wymiar sprawiedliwości przy zastosowaniu kryterium legalności i w ramach swojej właściwości. W sposób pełny odniósł się i ocenił ustalenia faktyczne organu. Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję i zastosował jeden ze środków wskazanych w ustawie. Powołanie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. przepisów ustrojowych może być skuteczne wówczas, gdy orzeczenie sądu nie ujawni wszystkich przypadków naruszenia prawa w zaskarżonym akcie. Z taką sytuacją, jak wyżej wyjaśniono, nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Z tego względu zarzut naruszenia wskazanych przepisów nie jest usprawiedliwiony.
Z powyższych przyczyn dojść należało do wniosku, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, przeto podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.