II OSK 459/06

II OSK 459/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz /sprawozdawca/
Maria Czapska - Górnikiewicz
Roman Hauser /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 528/05 - Wyrok WSA w Łodzi z 2005-11-30
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz ( spr. ) Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Działoszynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 528/05 w sprawie ze skargi C. SA w D. na uchwałę Rady Miejskiej w Działoszynie z dnia 24 listopada 2004 r. Nr XXI/139/04 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Rady Miejskiej w Działoszynie na rzecz C. SA w D. kwotę 500 zł ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
II OSK 459/06 U z a s a d n i e n i e
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 528/05 po rozpoznaniu skargi C. SA w D. na uchwałę Rady Miejskiej w Działoszynie z dnia 24 listopada 2004 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - stwierdził nieważność ( 149 pkt 3 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Działoszynie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Działoszyn.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest uchwała organu gminy stanowiąca akt prawa miejscowego, zaś strona w skardze podniosła, iż podstawą prawną wniesienia skargi jest przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ stanowiący, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 102 a ustawy o samorządzie gminnym w sprawach, o których mowa w rozdziale 10 tej ustawy, nie stosuje się art. 52 ( 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest możliwe w każdym czasie /por. W. Chróścielewski, Wszczęcie postępowania sądowo-administracyjnego, PiP 2004/3/63/, a jedynym warunkiem jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego strony lub jej uprawnienia, który to warunek w sprawie został spełniony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził następnie, iż zaskarżona uchwała prawidłowo została podjęta na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, bowiem obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło już pod rządami tej ustawy /w dniu 2 września 2003 r./.
W skardze nie zakwestionowano przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości a jedynie konkretny przepis tego planu - ( 149 pkt 3 wprowadzający "Zakaz składowania i termicznego przekształcania odpadów na terenie C. S. A.". W związku z tym Sąd I instancji uznał, iż istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy społeczność lokalna jest uprawniona do kształtowania ładu przestrzennego również w takim zakresie jaki, nie odnosząc się bezpośrednio do kwestii zagospodarowania przestrzennego, wynika z przepisów ustaw oraz indywidualnych decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tychże ustaw. Innymi słowy, czy poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest możliwe pozbawienie strony uprawnień wynikających z ostatecznych decyzji administracyjnych. Odpowiedź Sądu w obu kwestiach jest negatywna. Gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu ale tylko pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa oraz jeżeli władztwa tego nie nadużywa /por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r. sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125/. Przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu, a więc Konstytucji, ustaw i rozporządzeń i tylko w zakresie upoważnień wyraźnie w tych aktach udzielonych. Akty prawa miejscowego, jako przepisy gminne, nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne /por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2001 r. sygn. akt IV sA 385/99, LEX nr 53377/. Ograniczeniem dla przepisów prawa miejscowego jest ponadto potrzeba uwzględnienia sprzecznych interesów poszczególnych członków społeczności lokalnej bądź interesu społecznego i indywidualnego. Wymaga to od organu gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia, tak aby nie narazić się na zarzut nadużycia władztwa planistycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny mając to na uwadze stwierdził, że zaskarżonej uchwale w zakresie ( 149 ust. 3 należy postawić zarzut zarówno naruszenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, jak i uprawnień oraz interesów strony skarżącej. Sąd rozważał zawarty w tym przepisie zakaz składowania i termicznego przekształcania odpadów na terenie konkretnie wskazanego przedsiębiorstwa w kontekście przepisu art. 22 Konstytucji RP stanowiącego, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Skoro wolność gospodarcza w rozumieniu art. 20 Konstytucji RP jest wartością chronioną, to plan zagospodarowania przestrzennego, jako przepis prawa gminnego, nie może być uznany za skuteczny sposób ograniczenia swobody działań gospodarczych /por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2003 r. sygn. akt II SA/Po 1376/02, LEX nr 81497/. Kwestionowany przepis w ocenie Sądu I instancji jest także sprzeczny z art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie gospodarczej /Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm./ stanowiącym, iż wykonywanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Określenie w planie w sposób podmiotowy zakazu wykorzystywania konkretnego terenu w konkretny sposób /według określonej technologii produkcji/, pozostaje w sprzeczności nie tylko z zasadą wolności prowadzenia działalności gospodarczej ale również z zasadą bezstronnej konkurencyjności przedsiębiorców.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zauważa się ponadto, że organ gminy chcąc uzyskać określony cel, definiowany jako cel z zakresu ochrony środowiska, prowadzi dwutorowo działania mające doprowadzić stronę skarżącą do zaprzestania wykorzystywania w procesie produkcji określonej technologii. Jednym z tych działań jest zamieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego kwestionowanego przepisu, prowadzącego do obejścia przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska /Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm./ oraz z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach /Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm./ w sytuacji, gdy strona skarżąca prowadzi produkcję klinkieru z wykorzystaniem procesu współspalania odpadów po ich wcześniejszym składowaniu na terenie przedsiębiorstwa, na podstawie pozwoleń wydanych przez właściwe organy administracji publicznej. Kwestionowany przepis należy też według Sądu I instancji uznać za próbę wkroczenia w kompetencje zastrzeżone dla innych organów administracji publicznej, a tym samym naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym, w myśl którego do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.
Niezależnie od powyższego w ocenie Sądu uchwalając kwestionowany przepis organ gminy dopuścił się nadużycia władztwa planistycznego, bowiem w konflikcie interesu społeczności lokalnej i interesu indywidualnego podmiotu, bez uzasadnionych motywów, opowiedział się za interesem społecznym, ograniczając istotnie uprawnienia jednostki. Powołując się na ochronę środowiska, organ nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy potrzeby ochrony środowiska przed szkodliwym oddziaływaniem przedsiębiorstwa, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona skarżąca legitymuje się stosownymi pozwoleniami właściwych organów administracji, wskazującymi na takie oddziaływanie na środowisko naturalne, które mieści się w dozwolonych przez prawo normach. Za całkowicie niezasadne Sąd uznał powoływanie się przez organ gminy na wyniki referendum gminnego w kwestii przyjętego w kwestionowanym przepisie zaskarżonej uchwały rozwiązania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w Działoszynie reprezentowana przez radcę prawnego L. K., zarzucając:
1/ naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2, art. 20 ustawy z dnia 11 lipca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz art 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /D. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./, art. 71 - 73 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie gospodarczej /Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm./,
2/ naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - art. 106 ( 1 i art. 142 ( 1 ppsa, poprzez pominięcie sprawozdania sędziego, który winien zwięźle przedstawić sprawozdanie na podstawie akt sprawy oraz nie przesłanie wyroku z uzasadnieniem Burmistrzowi Miasta i Gminy Działoszyn, który był pełnomocnikiem Rady Gminy przed Sądem I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na art. 165 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 i 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1955 r. /Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607/, wywodząc, że społeczności lokalne mają w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. Według wnoszącej skargę kasacyjną w kontekście art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowisko Sądu stwierdzające, że kwestionowany przepis zaskarżonej uchwały narusza przepisy prawa powszechnie obowiązującego jest zbyt daleko idące. Sąd szczegółowo ustosunkował się jedynie do naruszenia interesów strony skarżącej powołując zasadę swobody gospodarczej oraz bezstronnej konkurencyjności przedsiębiorców.
Jest to bezzasadne, albowiem w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego nie ma żadnych, oprócz ( 149 ust. 3 ustaleń w zakresie składania i termicznego przetwarzania odpadów. Gmina Działoszyn jest ponadto gminą o charakterze rolnym i nie ma na jej terenie zakładów tego typu, nie można więc mówić o zasadzie bezstronnej konkurencyjności przedsiębiorców. Nie doszło też do nadużycia władztwa planistycznego w sytuacji, gdy organ gminy miał na uwadze ochronę środowiska skoro w bezpośrednim zasięgu oddziaływania inwestycji znajduje się obszar siedlisk Załęczańskiego Łuku Warty oznaczony kodem PLH-10007 włączony do Programu NATURA 2000.
Pełnomocnikami Rady Miejskiej w postępowaniu przed Sądem I instancji byli: Radna M. P. i Burmistrz K. P. Sąd natomiast wyrok z uzasadnieniem doręczył tylko jednemu pełnomocnikowi – M. P. pozbawiając Burmistrza "działania w zakresie złożenia skargi kasacyjnej."
Odpowiedź na skargę kasacyjną łożyła C. S.A. w D. wnosząc o jej oddalenie oraz podkreślając, że społeczności lokalne muszą działać na podstawie obowiązującego prawa oraz nie mogą wkraczać w zakres kompetencji innych organów. Podkreśla się w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż wątpliwe jest, czy zakwestionowany przepis można traktować jako normę prawną o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W przepisie tym zawarto zakaz składowania i termicznego przekształcania odpadów na terenie C. S.A, co może powodować komplikacje w razie zmian terytorialnych zakładu. Przedmiotowy przepis o charakterze indywidualnym nie może być częścią aktu normatywnego. Odnosząc się do konkretnego zakazu prowadzenia określonej działalności, w odpowiedzi na skargę podnosi się, że jest ona powszechną praktyką na terenie całego kraju i nie powoduje szkód w środowisku.
W związku z zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa procesowego, w odpowiedzi na skargę zauważa się, że zarzut braku odpowiedniego sprawozdania sędziego nie połączono ze wskazaniem, iż ewentualne naruszenie w tym względzie mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W kwestii nie doręczenia wyroku Burmistrzowi Gminy wskazano, że faktycznie pełnomocnikiem Rady Gminy mógł być tylko radca prawny, natomiast Burmistrz jako organ Gminy nie mógł być jednocześnie pełnomocnikiem, Rada Gminy nie mogła mu udzielić pełnomocnictwa, zaś jego uprawnienie do działania wynika z mocy samego prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: 1/naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/.
W myśl art. 175 ( 1 ppsa skarga kasacyjna musi być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z ( 2 i 3. Przepis art. 176 ppsa wymaga, aby skarga kasacyjna czyniła zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierała oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego /radcowskiego/ a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna nie odpowiadająca ustawowym wymaganiom, podlega oddaleniu a nawet odrzuceniu w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych. Przepis art. 184 ppsa stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw, a także wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność w zaskarżonym zakresie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznając, że ( 149 ust. 3 narusza przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jak i uprawnienia oraz interesy strony skarżącej. Zawarty w tym przepisie zakaz składowania i termicznego przekształcania odpadów na terenie skarżącego przedsiębiorstwa w ocenie Sądu narusza przepis art. 22 Konstytucji RP stanowiący, iż ograniczenie wolności działalności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wolność gospodarcza w rozumieniu art. 20 Konstytucji RP jest wartością chronioną, a więc plan zagospodarowania przestrzennego, jako przepis prawa gminnego, nie może prowadzić do ograniczenia swobody działań gospodarczych. Kwestionowany przepis zdaniem Sądu I instancji jest także sprzeczny z art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie gospodarczej. Określenie w planie w sposób podmiotowy zakazu wykorzystywania konkretnego terenu w konkretny sposób /według określonej technologii produkcji/, pozostaje w sprzeczności nie tylko z zasadą wolności prowadzenia działalności gospodarczej ale również z zasadą bezstronnej konkurencyjności przedsiębiorców. Kwestionowany przepis prowadzi także do obejścia przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach, jak też narusza art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym w myśl którego do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. W ocenie Sądu uchwalając kwestionowany przepis organ gminy dopuścił się nadużycia władztwa planistycznego, bowiem w konflikcie interesu społeczności lokalnej i interesu indywidualnego podmiotu, bez uzasadnionych motywów, opowiedział się za interesem społecznym, ograniczając istotnie uprawnienia jednostki.
W związku z taką argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano: naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2, art. 20 ustawy z dnia 11 lipca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /D. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./, art. 71 - 73 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie gospodarczej /Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm./. Jako podstawę skargi kasacyjnej podaje się również naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 106 ( 1 i art. 142 ( 1 ppsa, poprzez pominięcie sprawozdania sędziego, który winien zwięźle przedstawić sprawozdanie na podstawie akt sprawy oraz nie przesłanie wyroku z uzasadnieniem Burmistrzowi Miasta i Gminy Działoszyn, który był pełnomocnikiem Rady Gminy przed Sądem I instancji.
Odnośnie zarzucanego naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, iż zarzut ten został wadliwie skonstruowany jak też skarga kasacyjna w tym zakresie nie zawiera uzasadnienia. Przepis art. 174 pkt 2 ppsa wymaga, aby opierając skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa procesowego wskazano a następnie uzasadniono, iż określone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc natomiast takie argumenty, jak nieprawidłowe sprawozdanie sędziego /art. 106 ( 1 ppsa/ czy też nie doręczenie zaskarżonego wyroku Burmistrzowi Gminy /bez względu na to, czy faktycznie miały miejsce/ w skardze kasacyjnej nie podano, iż zarzucane wadliwości proceduralne miały wpływu na wynik sprawy.
Zarzut naruszenia prawa materialnego, rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej o powołanie się na przepisy Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, ma według strony wnoszącej skargę kasacyjną wykazać, że Rada Gminy była organem uprawnionym do zamieszczenia kwestionowanego unormowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże wnosząca skargę kasacyjną, a nawet wydający zaskarżony wyrok Sąd I instancji, nie rozważali tego, że problematyka planowania przestrzennego jest normowana przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, która przepisem art. 3 ust. 1 do zadań własnych gminy zaliczając kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy a w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przepisem art. 4 ust. 1 tej ustawy przesądza o tym, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu.
Zaskarżony natomiast do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie normował takiej właśnie materii, lecz w istocie wprowadzał zakaz prowadzenia przez konkretne przedsiębiorstwo /wnoszące skargę do Sądu I instancji/ ściśle określonej działalności według wskazanej w tym przepisie technologii. Nie tylko zatem nie odpowiadał on wymogom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co do problematyki, która może być regulowana przepisami prawa miejscowego /planem miejscowym/, ale również w rzeczywistości nie można go traktować jako normy prawnej, którą z reguły cechuje ogólność w kwestii określenia jej adresatów /np. inwestor w Prawie budowlanym a także w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/. Adresat zaskarżonego przepisu jest jeden, ściśle określony /skonkretyzowany/ zaś przepis zawiera adresowany do niego konkretny zakaz. Taka forma jaką zastosowano konstruując zaskarżony przepis w pełni odpowiada istocie decyzji administracyjnej, którym to aktem prawnym właściwy organ administracji publicznej rozstrzyga konkretną sprawę /określa zakaz/, konkretnego podmiotu. Rada gminy natomiast stosownie do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest organem kompetentnym do tego, aby w akcie prawnym /w prawie miejscowym/, to jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zawierać zakaz adresowany do konkretnego podmiotu w kwestii dokonywania określonych czynności i stosowania wskazanej technologii produkcji.
Dodatkowym argumentem do takiego rozstrzygnięcia, jakie zawiera zaskarżony wyrok, mogą być przepisy Konstytucji RP oraz innych ustaw określające zakaz ograniczania działalności gospodarczej.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 i art. 204 pkt. 2 ppsa.