II OSK 458/22

II OSK 458/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1648/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-15
Skarżony organ
Inne~Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 24 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1648/21 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 10 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od D. S. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 2.000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 15 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1648/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. S. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 10 maja 2021 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i zasądził od Ministra na rzecz D. S. zwrot kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 3 stycznia 2001 r., znak: [...], Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (MWKZ) pod numerem [...] ([...]) został wpisany do rejestru zabytków budynek - [...] położony przy ul. [...] w [...] w granicach działki nr ew. [...] (z wyłączeniem sąsiadującego z willą drewnianego kiosku). Budynek powstał w 1906 r. według projektu J. O., bliskiego współpracownika S. W..
W dniu 6 czerwca 2018 r. MWKZ wydał zalecenia pokontrolne, znak: [...], w których nakazał współwłaścicielom przedmiotowego obiektu D. S. i L.S. wykonanie prac polegających na zamontowaniu rynien i rur spustowych oraz odprowadzeniu wody z orynnowania poza obręb podciągania kapilarnego wody przez mur. Organ wyznaczył termin wykonania wyżej wymienionych prac do dnia 31 sierpnia 2018 r.
W dniu 15 października 2018 r. MWKZ przeprowadził kontrolę przedmiotowego budynku, podczas której ustalił, że nie zostały wykonane prace wymienione w zaleceniach pokontrolnych z dnia 6 czerwca 2018 r.
Następnie pismem z dnia 19 marca 2019 r. organ zawiadomił D. S. i L.S. o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z powodu niewykonania zaleceń pokontrolnych z dnia 6 czerwca 2018 r. Wcześniej, pismem z dnia 5 czerwca 2019 r. organ zawiadomił D. S. o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.
Następnie decyzją nr [...]z dnia 5 sierpnia 2019 r., znak: [...], MWKZ nałożył na D.S. administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł z powodu braku realizacji zaleceń pokontrolnych z dnia 6 czerwca 2018 r., znak: [...], wydanych w stosunku do budynku położonego przy ul. [...] w [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia 3 stycznia 2001 r., pod numerem [...]).
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 8 kwietnia 2020 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powodem uchylenia rozstrzygnięcia była rozbieżność w określeniu wysokości nałożonej kary oraz brak przeanalizowania przesłanek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, wymienionych w art. 189 k.p.a.
MWKZ po ponownym rozpatrzeniu sprawy w dniu 28 października 2020 r. wydał decyzję nr [...], znak: [...], którą wymierzył D.S. karę pieniężną w wysokości 10 000 zł z powodu braku realizacji zaleceń pokontrolnych z dnia 6 czerwca 2018 r., wydanych dla budynku położonego przy ul. [...] w [...].
Decyzją z dnia 10 maja 2021 r. znak: [...], Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, po rozpatrzeniu odwołania D. S. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Minister wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r., poz. 710, ze zm., dalej: u.o.z.), wojewódzki konserwator zabytków na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku gdy zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, może wydać osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne mające na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając przy tym termin. Następnie organ odwoławczy, przytoczył treść art. 107e ust. 1 i 2 u.o.z., zgodnie z którym kto wbrew obowiązkowi nie wykonuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1 ww. ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł. Karę tę nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia pokontrolne. Minister przypomniał, że do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego.
Minister mając na uwadze powyższe przepisy oraz stan faktyczny sprawy ocenił, że w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że D. S. nie wykonała prac przy zabytkowym budynku położonym w [...] przy ul. [...], wskazanych w zaleceniach pokontrolnych z dnia 6 czerwca 2018 r. polegających na zamontowaniu rynien i rur spustowych oraz odprowadzeniu wody. Organ odwoławczy podkreślił, że prace te miały na celu zabezpieczenie zabytkowego obiektu przed dalszym negatywnym wpływem braku odprowadzenia wód opadowych. Zdaniem Ministra, prace te nie mają dużego zakresu i nie są związane z dużymi nakładami finansowymi, a pomimo to, ukarana nie wykonała tych prac od 2018 r.
Minister przypomniał, że [...] położona przy ul. [...] w [...] została wybudowana w 1906 r. Budynek był ujęty na mapie katastralnej [...] w 1907 r. oraz na Planie [...] i okolicy opracowanej przez T. Z. w 1908 r. Budynek reprezentuje szczytowy okres stylu [...], a jego forma stanowi przykład skromniejszej willi wznowionej w celu prowadzenia pensjonatu. Do dekoracji zewnętrznej i wewnętrznej, oprócz typowej dla stylu [...] ornamentyki roślinnej, wykorzystano także dwa wizerunki "[...]" - jeden nad wejściem frontowym, drugi wewnątrz w salonie, który to symbol podczas zaborów był wyrazem manifestacji patriotycznej. Fundatorem, projektantem i budowniczym willi był J. O., bliski współpracownik S. W.. Dalej organ wskazał, że z willą związane osoby, jak A. Z., tłumaczki dziel J. C. K.oraz O. i A. M. - twórców [...]. Organ podkreślił, że pomimo znacznego pogorszenia stanu technicznego budynku w ostatnich latach, jego wartość zabytkowa jest nadal duża. Składają się na nią zarówno wartość architektoniczna (styl [...]), jak i wartość historyczna z uwagi na związek z wyżej wspomnianymi osobami.
Przechodząc do oceny przesłanek nakładania administracyjnej kary pieniężnej określonych w art. 189d k.p.a., organ odwoławczy stwierdził, że na skutek niewykonania zaleceń pokontrolnych z dnia 6 czerwca 2018 r., dalszej degradacji ulega zabytkowy obiekt będący przykładem stylu [...]. Organ wskazał, że ukarana nie wykonała prac o charakterze wyłącznie zabezpieczającym budynek przed dalszą degradacją, zatem waga i okoliczności naruszenia są istotne. Zdaniem Ministra, ponieważ przedmiotem sprawy jest zabytek, uznać należy, że zaszła potrzeba ochrony ważnego interesu publicznego jakim jest ochrona zabytkowych obiektów, co przeważa nad interesem strony. Organ ocenił, że w omawianym przypadku brak jest dowodów, że miało miejsce zagrożenie życia i zdrowia (art. 189d pkt 1 k.p.a.). Z zebranego materiału dowodowego wynika, że jest to pierwsze tego rodzaju naruszenie popełnione przez ukaraną (art. 189d pkt 2 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie, ukarana nie podjęła dobrowolnie działań mających na celu uniknięcie skutków naruszenia prawa (art. 189d pkt 5 k.p.a.). Organ ocenił, że w rozpatrywanej sprawie, nie miało miejsca przyczynienie się do powstania naruszenia (art. 189d pkt 4 k.p.a.). Nie doszło również zdaniem Ministra do uzyskania korzyści majątkowej (art. 189d pkt 6 k.p.a.). Odnosząc się do sytuacji osobistej skarżącej, która zgodnie z przepisem art. 189d pkt 7 k.p.a., może mieć wpływ na wymiar kary, Minister wskazał, że organ pierwszej instancji pismem z dnia 27 maja 2020 r. wezwał skarżącą do przedstawienia warunków osobistych, które w przypadku osoby fizycznej mają wpływ na wymiar kary. Minister podkreślił, że odwołująca się, nie udzieliła żadnej odpowiedzi na powyższe wezwanie, zarzucając jednocześnie organowi I instancji, że nie ustalił okoliczności związanych z jej sytuacją osobistą. Minister wyjaśnił w tym miejscu, że organy ochrony zabytków, w przeciwieństwie do organów ścigania, nie posiadają ustawowych kompetencji do uzyskania informacji od innych organów, które dotyczą sytuacji osobistej osób fizycznych, tj. sytuacji finansowej, czy stanu zdrowia (tajemnica lekarska). Wyłącznie strona postępowania może dobrowolnie udostępnić tego typu informacje organowi ochrony zabytków, w związku z prowadzonym przez niego postępowaniem w sprawie nałożenia kary. W postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania obowiązujące w postępowaniu karnym, prawo do obrony (art. 78 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego, Dz. U. z 2021 r., poz. 534, ze zm.) oraz prawo podejrzanego lub oskarżonego do odmowy składania wyjaśnień co do okoliczności sprawy, które mogą być dla niego obciążające (art. 175 § 1 ww. ustawy). Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego nie wystąpiły pozostałe przesłanki wymienione w art. 189d k.p.a. Zdaniem Ministra w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły również przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określone w art. 189f § 1 i 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy podsumował, że nałożenie na D.. S. kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł jest adekwatne do popełnionego naruszenia, tj. niewykonania zaleceń pokontrolnych z dnia 6 czerwca 2018 r.
Skargą D. S. zaskarżyła powyższą decyzję zarzucając nienależyte rozpoznanie i odniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. W ocenie Skarżącej, zaprezentowana w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji argumentacja jest pobieżna, lakoniczna i stanowi pozór wyjaśnienia stronie tego, dlaczego podniesione zarzuty uznaje się za niezasadne, zwłaszcza że były one dosyć obszernie zakotwiczone w całym systemie prawa, w tym w przepisach Konstytucji.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Ministra narusza prawo w stopniu nakazującym jej uchylenie, jednak z innych przyczyn niż wskazane w skardze.
Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że w dniu 6 czerwca 2018 r. MWKZ wydał zalecenia pokontrolne, znak: [...], w których nakazał D. S. i L.S. wykonanie prac polegających na zamontowaniu rynien i rur spustowych oraz odprowadzenie wody z orynnowania poza obręb podciągania kapilarnego wody przez mur. Organ wyznaczył termin wykonania tych prac do dnia 31 sierpnia 2018 r. Nie jest także kwestionowane w skardze, że w dniu 15 października 2018 r. MWKZ przeprowadził kontrolę budynku przy ul. [...] w [...], podczas której ustalił, że nie zostały wykonane prace wymienione w zaleceniach pokontrolnych z dnia 6 czerwca 2018 r. Niewykonanie powyższych zaleceń skutkowało wymierzeniem D. S. decyzją MWKZ z dnia 28 października 2020 r. nr [...], znak: [...], kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł.
Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie zachodzi jednak konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji MWKZ z 28 października 2020 r., ponieważ obie te decyzje naruszają prawo. Sąd zaznaczył, że D. i L. S. są małżeństwem oraz współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości będącej zabytkiem. W dniu 6 czerwca 2018 r. MWKZ wydał zalecenia pokontrolne, znak: [...], w których nakazał obojgu współwłaścicielom wykonanie prac polegających na zamontowaniu rynien i rur spustowych oraz odprowadzenie wody z orynnowania poza obręb podciągania kapilarnego wody przez mur w terminie do dnia 31 sierpnia 2018 r. Jednocześnie Sąd zauważył, że MWKZ niemal identyczną decyzją nr [...] znak: [...] nałożył administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000 złotych na L. S. za niewykonanie tych samych zaleceń pokontrolnych z dnia 6 czerwca 2018 r, znak: [...]. Doszło zatem w ocenie Sądu do naruszenia art. 107e u.o.z. w związku z art. 40 ust. 1 u.o.z. Ostatni z powołanych przepisów przewiduje bowiem, że "na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej (...) zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 u.o.z., natomiast art. 107e u.o.z. określając adresata kary pieniężnej z tytułu niewykonania zaleceń pokontrolnych posługuje się już ogólnym zaimkiem "kto". MWKZ miał pełną wiedzę, że D. i L. S. są małżeństwem i współwłaścicielami przedmiotowego zabytku, skierowanie więc do każdego ze współwłaścicieli odrębnych decyzji o ukaraniu karą pieniężną jest nieuzasadnione.
W tym zakresie Sąd podkreślił, iż w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1891/20, zgodnie z którym "zasadą ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest nakładanie rozmaitych obowiązków lub udzielanie określonych zezwoleń odnoszących się do zabytków "osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego" (patrz np. art. 36 ust. 6 i 7, art. 36a ust. 1 i 2 u.o.z.). Natomiast, użycie zaimka "kto" w art. 107e u.o.z. należy więc rozumieć jedynie jako rezygnację z powtarzania szerszej frazy określającej osoby fizyczne lub jednostki organizacyjnej władającej zabytkiem. Nie powinno się jednak w przypadku osób fizycznych będących współwłaścicielami zabytku kierować do nich dwóch odrębnych decyzji. Niewątpliwie bowiem wykonywanie robót budowlanych i podobnych przy zabytku stanowi przekroczenie zakresu czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną. W związku z tym wykonywanie zaleceń pokontrolnych zakłada współdziałanie osób będących współwłaścicielami obiektu objętego ochroną konserwatorską. Organ konserwatorski nie prowadził przecież odrębnych postępowań, nie przeprowadzał odrębnych kontroli itd. Tym bardziej wydanie dwóch odrębnych decyzji wobec współwłaścicieli zabytku jest niezgodne z prawem, jeśli przedmiotem decyzji jest nałożenie kary pieniężnej. Kary sumują się przecież w takim przypadku. Przyjęcie przedstawionego rozwiązania stanowi więc albo niewłaściwe określenie strony postępowania poprzez uznanie odrębnej odpowiedzialności każdego ze współwłaścicieli, albo – co gorsza – próbę ukrycia faktu, że kara nakładana jest w wielokrotnej (tu: dwukrotnej) wysokości. Oba rozwiązania należy uznać za niezgodne z prawem".
Zdaniem Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy powinny zatem wydać jedną decyzję w odniesieniu do obojga współwłaścicieli oraz przeanalizować ponownie w odniesieniu do nich przesłanki określone w art. 189d k.p.a., przy jednoczesnym rozważeniu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej wobec L. S. Doszło bowiem w istocie do wymierzenia współwłaścicielom kary pieniężnej w dwukrotnie większej wysokości niż w sytuacji gdyby prawidłowo wymierzono karę im obojgu. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję.
Skargą kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organ, która doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do mylnego wniosku, że organ nie dokonał analizy całego materiału dowodowego. Doprowadziło to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do błędnego wniosku, że zaskarżoną decyzję należało uchylić;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77, 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działań organów, poprzez uznanie, że organ odwoławczy nie uwzględnił istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności wymienionych w art. 189d k.p.a. oraz że nie wziął ich pod uwagę przy wymierzaniu kary oraz ustalaniu jej wysokości, co doprowadziło do wadliwego uchylenia zaskarżonej decyzji, kiedy to organ rozważył wszystkie okoliczności wymienione w tym przepisie. Doprowadziło to Wojewódzki Sąd Administracyjny to błędnego wniosku, że zaskarżoną decyzję należało uchylić;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 189d k.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działań organu, poprzez uznanie, że wydanie dwóch odrębnych decyzji wobec współwłaścicieli zabytku jest nieuzasadnione i niezgodne z prawem, jeśli przedmiotem decyzji jest nałożenie kary pieniężnej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie wydanie dwóch odrębnych decyzji było uzasadnione i zgodne z prawem. Doprowadziło to Wojewódzki Sąd Administracyjny to błędnego wniosku, że zaskarżoną decyzję należało uchylić;
II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 107e u.o.z. w zw. z 40 ust. 1 u.o.z. oraz art. 189d k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że organy winny wydać jedną decyzję w sprawie nałożenia kary pieniężnej w odniesieniu do obojga współwłaścicieli będących małżonkami.
Zdaniem Ministra naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania i prawa materialnego doprowadziły do mylnego stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że przedmiotowa decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa i doprowadziło to do ich bezpodstawnego uchylenia zaskarżonym wyrokiem.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz wobec okoliczności, że istota sprawy została w stopniu wystarczającym wyjaśniona, o oddalenie skierowanej w sprawie skargi administracyjnej, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie na rzecz organu od skarżącej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym kosztów postępowania kasacyjnego w tym również kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna generalnie zasługiwała na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionego środka odwoławczego organu zauważyć na wstępie należy, iż przedmiotem oceny legalności dokonywanej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie była ostateczna decyzja Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu którą wymierzono D.S. karę pieniężną w wysokości 10 000 zł z powodu braku realizacji zaleceń pokontrolnych z dnia 6 czerwca 2018 r., wydanych dla budynku położonego przy ul. [...] w [...]. Po ujawnieniu przez Sąd pierwszej instancji okoliczności, iż tożsamą decyzję o wymierzeniu kary pieniężnej w podobnej wysokości 10 000 zł z powodu braku realizacji również zaleceń pokontrolnych z dnia 6 czerwca 2018 r., wydanych dla ww. budynku, podjęto wobec małżonka skarżącej L. S., uznano że skierowanie do nich odrębnych decyzji o ukaraniu karą pieniężna jest nieuzasadnione.
Zaprezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko wskazuje jednoznacznie, iż wyłączną przyczyną eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji była okoliczność wydania wobec każdego z małżonków S. dwóch tożsamych decyzji o wymierzeniu tożsamej kary pieniężnej z powodu braku realizacji zaleceń pokontrolnych z dnia 6 czerwca 2018 r., zamiast jednej skierowanej o ww. jako małżonków i współwłaścicieli spornego terenu - co uznano na naruszenie prawa materialnego art. 107e u.o z. w zw. z art. 40 ust.1 u.o.z. To stanowisko Sądu prawidłowo podważane jest zarzutem skargi kasacyjnej naruszenia art. 107e u.o.z. w zw. z 40 ust. 1 u.o.z. oraz art. 189d k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że organy winny wydać jedną decyzję w sprawie nałożenia kary pieniężnej w odniesieniu do obojga współwłaścicieli będących małżonkami jak i zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 189d k.p.a. poprzez wadliwą ocenę ww. Sądu działań organu, poprzez uznanie, że wydanie dwóch odrębnych decyzji wobec współwłaścicieli zabytku jest nieuzasadnione i niezgodne z prawem, jeśli przedmiotem decyzji jest nałożenie kary pieniężnej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie wydanie dwóch odrębnych decyzji było uzasadnione i zgodne z prawem.
Norma art. 40 ust. 1 u.o.z. stanowi, że na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1. Z kolei z art. 107e ust. 1 ww. ustawy wynika, że kto wbrew obowiązkowi nie wykonuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia pokontrolne (art. 107e ust. 2). Z kolei przepis art. 189d k.p.a. w pkt od 1 do 7 zawiera dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej określając jakie okoliczności bierze organ pod uwagę przy wymiarze takiej kary pieniężnej. Przepis ten wskazując w szczególności na uwarunkowania osobiste osoby, której wymierzana jest kara pieniężna, wymaga ścisłej indywidualizacji sytuacji strony. Szeroki zakres przesłanek uwzględnianych przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej stanowi odejście od odpowiedzialności obiektywnej na rzecz miarkowania szeregu wartości, które mają uzasadniać prawidłowe rozpoznanie sprawy wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej - patrz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz - wydanie 18 z 2022 r. C.H.Beck - str. 1143 i następne.
Natomiast gdy obowiązek o charakterze administracyjnym nałożony został łącznie na co najmniej dwie osoby (w tym również małżonków), to kara pieniężna za niewykonanie tego obowiązku powinna być nałożona na każdą z tych osób oddzielnie. Wynika to z konieczności uwzględnienia przez organ administracji przy wymiarze kary pieniężnej przesłanek wskazanych w art. 189d k.p.a., zobowiązując przecież organ w szczególności do miarkowania szeregu wartości, które mają uzasadniać prawidłowe rozpoznanie sprawy wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że biorąc pod uwagę te przesłanki każdej z osób może zostać wymierzona kara w innej wysokości bądź też, że w odniesieniu do jednej z osób zobowiązanych zaistnieją przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary zaś w odniesieniu do drugiej z zobowiązanych osób przesłanki takie nie wystąpią. Gdyby przyjąć, że nakładana jest jedna kara na wszystkich zobowiązanych, to kara taka w istocie nakładana byłaby też na osobę, co do której istnieją przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary w sytuacji, gdy w odniesieniu do pozostałych współzobowiązanych przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary nie występują - tożsame stanowisko wyrażono w wyroku NSA z 26 marca 2024 r. sygn. akt II OSK 1648/21.
Tym samym pogląd Sądu pierwszej instancji zawarty w zaskarżonym wyroku, iż w sprawie winna być wydana jedną decyzją w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w odniesieniu do obojga małżonków oraz współwłaścicieli budynku położonego przy ul. [...] w [...] nie zasługuje na uwzględnienie.
Jednocześnie należy podnieść, iż pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej a dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organ, która doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do mylnego wniosku, że organ nie dokonał analizy całego materiału dowodowego jak i obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77, 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez Sąd działań organów, poprzez uznanie, że organ odwoławczy nie uwzględnił istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności wymienionych w art. 189d k.p.a., nie zasługiwały na uwzględnienie albowiem Sąd pierwszej instancji przedmiotem swych rozważań nie uczynił okoliczności które doprowadziły do wymierzenia na podstawie art. 189d k.p.a. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł. Z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że do uwzględnienia skargi doszło z przyczyn innych niż wskazane w skardze właśnie z uwagi na wydanie dwóch odrębnych decyzji o nałożeniu kary pieniężnej wobec małżonków objętych wspólnym obowiązkiem o charakterze administracyjnym zamiast, jak błędnie uznał Sąd pierwszej instancji, wydania jednej w tym przedmiocie.
Konkludując, podnieść należy, iż wobec przedstawienia usprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej organu w opisanym wyżej zakresie, należało zaskarżony wyrok uchylić jako wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 107e u.o.z. w zw. z 40 ust. 1 u.o.z. oraz art. 189d k.p.a. Natomiast wobec nierozpatrzenia zarzutów skargi przez Sąd pierwszej instancji i niedokonania pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji sprawę należało przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, celem przeprowadzenia właściwej kontroli legalności w tym zakresie.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.