II OSK 458/06

II OSK 458/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Bujko /przewodniczący/
Leszek Leszczyński /sprawozdawca/
Małgorzata Stahl
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 28, 146 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Leszek Leszczyński /spr./ sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. i S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 października 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 159/03 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2002 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od R. D. na rzecz M. i S. P. kwotę 220 ( dwieście dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 października 2005 r. (sygn. akt II SA/Gd 159/03) po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2002 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] oraz decyzję Starosty N. z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...], wskazując jako podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. 151 - dalej: p.p.s.a.).
Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż Starosta Powiatowy w N. decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku R. D., na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr 365/2 w K., wskazując, iż decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 23 października 2001 r. wydana została zgodnie z warunkami określonymi w decyzji Burmistrza K. z dnia 26 sierpnia 2001 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami technicznymi jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określonymi w rozporządzeniu Ministra Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. Usytuowanie budynku, którego realizacja jest przedmiotem w/w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz jego gabaryty nie naruszają interesu prawnego i faktycznego właściciela działki nr 364/3, co prowadzi do wniosku, że uzależnienie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę od zawarcia transakcji sprzedaży terenu działki nr 364/3 nie ma uzasadnienia prawnego.
R. D. w odwołaniu od powyższej decyzji podniósł, iż nie zapewniono mu uczestnictwa na etapie postępowania mającego na celu wydanie pozwolenia na budowę, co wiąże się z poniesieniem przez niego negatywnych konsekwencji, polegających na naruszeniu jego indywidualnego interesu.
Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją Starosty Powiatowego w N. z dnia 23 października 2001 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż organ I instancji w sposób nieuprawniony ustosunkował się do zarzutów skarżącego, bowiem może to mieć miejsce dopiero w przypadku wznowienia postępowania. Nadto organ odwoławczy stwierdził, iż R. D. posiada status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym inwestycji na działce nr 365/2 w K., bowiem jego posesja graniczy z przedmiotową działką.
Następnie, w związku z wniesieniem przez S. P. do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku skargi na decyzję z dnia [...] maja 2002 r., decyzją z dnia [...] września 2002 r. nr [...], Wojewoda Pomorski, powołując się na art. 38 § 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 i art. 149 § 3 k.p.a., art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, uchylił własną decyzję z dnia 29 maja 2002 r. oraz utrzymał w mocy decyzję z dnia 25 lutego 2002 r. nr [...] wydaną przez Starostę Powiatowego w N., odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Wojewoda Pomorski wskazał, iż z uwagi na sprzedaż w dniu 2 kwietnia 2002 r. działki nr 364/3 R. D. utracił status strony w prowadzonym postępowaniu. Nie wykazał bowiem żadnego dowodu, z którego wynikałoby, iż nadal posiada interes prawny wobec przedmiotowej inwestycji.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku R. D. wniósł o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w następstwie przeniesienia własności działki nr 364/3 skarżący nie stracił przymiotu strony. Przemawia za tym okoliczność, iż działki państwa P. o nr 365/2 i 364/3 nadal sąsiadują z działką nr 364/2 należącą do skarżącego, co powoduje, że właściwym rozstrzygnięciem w sprawie jest treść decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 29 maja 2002 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto organ wskazał, iż planowana inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz planem zagospodarowania przestrzennego K. Fakt nabycia przez inwestora działki nr 364/3 został zaś przez organ odwoławczy uwzględniony przy ocenie materiału dowodowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazał, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy, art. 28 ustawy - Prawo budowlane nie określał kręgu osób, którym w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przysługiwał przymiot strony. Ustalenia w tym zakresie zgodnie z art. 28 k.p.a. należały do prowadzącego postępowanie organu administracji architektoniczno – budowlanej, przy czym zasadą było automatyczne uznawanie za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę właścicieli i użytkowników nieruchomości sąsiednich.
W ocenie Sądu, na gruncie rozpatrywanej sprawy skarżącemu przysługiwałby status strony w postępowaniu z wniosku aktualnego właściciela działki nr 364/3 o wydanie pozwolenia na budowę, gdyby był on właścicielem nieruchomości sąsiedniej. Organy jednak nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego w tym zakresie i w żaden sposób nie odniosły się do twierdzenia skarżącego, iż, mimo sprzedaży działki nr 364/3, nadal pozostaje właścicielem nieruchomości sąsiedniej, gdyż stanowiąca jego własność działka o nr 364/2 graniczy z działką, co do której w dniu 2 kwietnia 2002 r. prawo własności nabyli M. i S. P.
Sąd ponadto, odwołując się do orzecznictwa przyjął, że wbrew stanowisku organu wyrażonym w zaskarżonej decyzji, fakt sąsiedztwa z nieruchomością, której właściciel uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę nakłada na organ rozpoznający wniosek o wznowienie postępowania obowiązek zbadania czy właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje atrybut strony, co w stanie faktycznym sprawy, zobowiązywało do oceny, czy dopuszczalna była odmowa wznowienia postępowania na wstępnym etapie badania wniosku. Zdaniem Sądu takiej oceny można dokonać dopiero na etapie następnym po wznowieniu postępowania, wówczas bowiem organ ma możliwości ocenić czy wymienione w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dobra osób trzecich podlegające ochronie, są zagrożone zamierzoną inwestycją. Atrybut strony postępowania przysługuje nie tylko właścicielom (użytkownikom wieczystym) działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, ale również właścicielom działek dalej położonych, jeżeli planowana inwestycja będzie miała wpływ na ich interesy chronione wymienionym wyżej przepisem. Tym samym bez znaczenia jest, że inwestycja zlokalizowana jest na działce nr 365/2 w K.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S. i M., małż. P., reprezentowani przez adwokata M. P. Wyrok zaskarżony został w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 p.p.s.a. zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz.1126 ze zm.) w wyniku uznania, iż R. D. mógłby przysługiwać atrybut strony mimo, iż nie jest już właścicielem działki sąsiadującej bezpośrednio lub pośrednio z działką nr 365/2 objętą wnioskiem o pozwolenie na budowę,
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu orzeczenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, a także sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym ustalenia stanu sprawy,
- art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez brak wydania obligatoryjnego postanowienia o umorzeniu postępowania, mimo iż R. D. nie jest już właścicielem działki sąsiadującej, ani też innej działki w pobliżu działki nr 365/2 przez co utracił definitywnie status strony i tym samym postępowanie stało się bezprzedmiotowe,
- art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153. poz. 1269) w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę, iż nie uchyla się decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, oraz
- art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji mimo braku naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji publicznej orzekające w sprawie wznowienia postępowania.
Mając powyższe na względzie na podstawie art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca wnosi o zmianę w całości zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i umorzenie postępowania.
Strona skarżąca wniosła również o dołączenie do sprawy niniejszej akt sprawy rozpatrywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku w Wydziale n w 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 1639/02 i n SA/Gd 1640/02 oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi na wstępie wskazano na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a., określającego wymogi jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Sąd I instancji, uzasadniając uchylenie trzech decyzji administracyjnych, ograniczył się do wskazania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. jako podstawy rozstrzygnięcia. Nie wskazał jednak, na czym miałoby polegać naruszenie przepisów postępowania przez organy administracji publicznej orzekające w sprawie wznowienia postępowania, a więc przez Starostę N. i Wojewodę Pomorskiego, ani też czy ewentualne naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie strony skarżącej, samo tylko przytoczenie przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., bez wskazania jakie konkretnie inne przepisy postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy zostały przez organy architektoniczno-budowlane naruszone nie może być uznane za wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia. Nie spełnia tym samym wymogów zawartych w art. 141 § 4 tej ustawy. Naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż czyni orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jako pozbawione podstaw prawnych, orzeczeniem uchylającym się od merytorycznej kontroli instancyjnej.
W ocenie strony skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. również w innym względzie mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie tylko nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego stanowiącego podstawę wyroku, ale oparł swe orzeczenie na sprzecznych ze sobą i ze zgromadzonym w sprawie materiałem ustaleniach faktycznych, a ponadto przypisał błędne ustalenie stanu faktycznego organom administracji architektoniczno-budowlanej, mimo iż ustalenia faktyczne poczynione przez te organy były w zupełności prawidłowe i adekwatne do realnego stanu rzeczy. Sąd przyjął, iż skarżący, czyli R. D., twierdzi, iż (...) nadal pozostaje właścicielem nieruchomości sąsiedniej, gdyż (..) jego działka graniczy z działką (...) co do której prawo własności nabyli M. i S. P..". Zdaniem Sądu "organy nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego w tym zakresie i w żaden sposób nie odniosły się do powyższego zarzutu" (uzasadnienie s.3). W istocie jednak Sąd zupełnie pominął okoliczność, iż R. D. nie jest właścicielem żadnej działki znajdującej się w pobliżu działki nr 365/2 objętej postępowaniem dotyczącym pozwolenia na budowę. Nie jest zatem właścicielem nie tylko działki 364/3 której zakup wymusił szantażując właścicieli działki 365/2 niekończącym się nękaniem postępowaniami i donosami administracyjnymi, i w czym przedmiotowe orzeczenie mogłoby go utwierdzić, ale również działki nr 364/2 której zakup wymusił stosując tę samą "metodę" szantażu względem właścicieli działki 363/2. W tym kontekście Sąd w sposób sprzeczny z faktami zarzucił także Wojewodzie Pomorskiemu, iż nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego w zakresie tego czy R. D. jest czy też nie jest sąsiadem działki nr 365/2 i że nie odniósł się w żaden sposób do zarzutu R. D., iż nadal jest sąsiadem działki nr 365/2 (uzasadnienie s.3), podczas gdy Wojewoda Pomorski nie tylko poddał analizie zagadnienie sąsiedztwa R. D. z działką nr 365/2, ale też trafnie ustalił, iż R. D. nie jest już sąsiadem działki 365/2. Dalej strona skarżąca wskazuje na fakty szantażu stosowanie przez R. D. oraz na wymuszenie przez niego na właścicielach działki nr 365/2, która była objęta postępowaniem o pozwolenie na budowę, zakupu jego sąsiedniej działki nr 364/3, w wyniku czego przestał on być właścicielem sąsiedniej działki z działką nr 365/2. Należało w związku z powyższym uznać, iż prawidłowe ustalenie stanu faktycznego przez Wojewodę Pomorskiego miało miejsce w jego decyzji z dnia 5 września 2002 r. nr [...]. Przeciwne ustalenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jako niezgodne z rzeczywistością. stanowi naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a.
Powyższe wskazuje na brak interesu prawnego R. D. w tym, aby występować przed sądami administracyjnymi jako strona w sprawach dotyczących inwestycji na działce nr 365/2. Dalsze postępowanie dotyczące wznowienia postępowania z wniosku R. D. stało się więc bezprzedmiotowe. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wobec faktu bezprzedmiotowości dalszego postępowania winien obligatoryjnie, tak jak nakazuje przepis art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. postępowanie umorzyć, ewentualnie skargę oddalić. Brak umorzenia postępowania stanowi naruszenie bezwzględnego brzmienia powyższego przepisu. które niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Strona skarżąca, zarzuca także naruszenie art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który w jej ocenie zobowiązuje Wojewódzki Sąd Administracyjny do korygowania decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem, a jednocześnie uzależnia i warunkuje ingerencję Sądu tylko wówczas, gdy organ administracji publicznej dopuścił się działania niezgodnego z prawem. W przypadku gdy organ administracji publicznej nie popełnia uchybienia tak w zakresie prawa materialnego, jak i procesowego ingerencja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie tylko jest zbędna, ale i niedopuszczalna, gdyż Sąd ten jest uprawniony do korygowania decyzji administracyjnych jedynie z zakresie ich zgodności z prawem, nie zaś do ich naprawy w świetle wymogów słuszności, gospodarności, celowości czy też rzetelności. Z uwagi natomiast na to, iż w przedmiotowej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej, czyli Starosta Powiatowy w N., jak i Wojewoda Pomorski, orzekały zgodnie z prawem materialnym i procesowym, w następstwie wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylając poprawne formalnie i materialnoprawnie decyzje naruszył art. 1 § 2 powyższej ustawy w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę, iż nie uchyla się decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Wyrok jest w ocenie autora skargi kasacyjnej nieprawidłowy również w zakresie analizy pojęcia strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę przez co narusza przepis prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz.1126 ze zm.). Już samo ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku czy skarżącemu R. D. przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym wywołuje szereg wątpliwości. Z jednej strony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdza (uzasadnienie s. 3), iż R. D. przysługiwałby status strony w postępowaniu z wniosku aktualnego właściciela działki nr 364/2 o wydanie pozwolenia na budowę, gdyby był on właścicielem nieruchomości sąsiedniej. W dalszej części motywów pisemnych wyroku (s. 4 uzasadnienia) Sąd stwierdza, iż oceny czy skarżącemu R. D. przysługuje atrybut strony należy dokonać bądź na etapie wstępnym badania wniosku, bądź też na etapie następnym po wznowieniu postępowania. Obu powyższych stanowisk nie sposób jednocześnie zasadnie utrzymywać. W szczególności stanowisko takie uniemożliwia wykonanie wyroku przez organy administracji publicznej do których właściwości należeć będzie ewentualne rozstrzygnięcie wniosku o wznowienie postępowania.
Następnie strona skarżąca, nawiązując do ustaleń faktycznych, które w jej ocenie dokonane zostały przy podejmowaniu decyzji Wojewody z dnia 5 lutego 2002 r. w warunkach zapoznania się z argumentami skargi do Sądu, która spowodowała powtórne przeanalizowanie akt przez organ odwoławczy, odwołuje się do pojęcia strony na gruncie art. 28 k.p.a., analizując je na gruncie orzecznictwa i doktryny. Wskazuje na odróżnienie interesu faktycznego i prawnego oraz na związek pojęcia strony z faktem sąsiedztwa. W konkluzji podnosi, iż nie może być traktowana za stronę osoba, która posiada jedynie interes faktyczny (osobisty), który może się wiązać z faktem sąsiedztwa. Nie każdy jednak podmiot będący sąsiadem działki budowlanej stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego jest stroną w tym postępowania i odwrotnie. Może mieć miejsce natomiast taka sytuacja, gdy osoba władająca nieruchomością, która nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością objętą postępowaniem budowlanym będzie stroną w tym postępowania i odwrotnie, może zdarzyć się również i tak, że podmiot sąsiadujący z działką objętą procedurą administracyjną nie będzie mógł być uznany za stronę w tym postępowaniu. Zależy to od zakresu oddziaływania realizowanej inwestycji.
W konsekwencji, w obliczu poprawnych ustaleń faktycznych Starosty i Wojewody, Sąd uchylając prawidłowe merytorycznie i formalnie decyzje mimo braku do tego podstaw naruszył w ocenie strony skarżącej w sposób istotnie mający wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a.
Wniosek o dołączenie do sprawy niniejszej akt spraw prowadzonych przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku w Wydziale II w 2002 r., sygn., akt II SA/Od 1639/02 i II SA/Od 1640/02 uzasadniono ścisłym merytorycznym związkiem łączącym obie sprawy i umożliwieniem wszechstronnego rozważenia zgromadzonego w obu postępowaniach materiału dowodowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Na gruncie przepisu art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach polegających na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na gruncie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny. W uzasadnieniu skargi powinny zostać natomiast wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom i tym samym pozbawiona konstytuujących ją podstaw i składników treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ponadto, ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, na gruncie art. 175 § 1 - § 3 p.p.s.a., sporządzenie skargi kasacyjnej obwarowane jest przymusem adwokacko-radcowskim, istotą którego jest założenie merytorycznej kompetencji skutkującego odpowiednim poziomem merytorycznym i formalnym skargi.
Skarga kasacyjna, wniesiona w niniejszej sprawie, wskazuje na zarzuty odnoszące się do naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak też przepisów materialnoprawnych, w związku z czym należy najpierw rozpatrzyć te pierwsze zarzuty.
1. Uzasadniony jest w szczególności zarzut, wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy.
Art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje na zawartość uzasadnienia, jakie powinno towarzyszyć wydanemu wyrokowi, odnosząc w szczególności dodatkowe wymogi do uzasadnienia wyroku, który uchyla zaskarżoną decyzję administracyjną. Uzasadnienie Sądu I instancji wymogów tych nie spełnia. Nie tylko dlatego że jest dosyć lakoniczne. Pierwszoplanową kwestią w przypadku zaskarżonego wyroku było wyjaśnienie, z jakiej przyczyny Sąd zdecydował się na uchylenie trzech decyzji administracyjnych tego samego toku decyzyjnego, zawierających dwa różne, treściowo względem siebie przeciwne rozstrzygnięcia, oparte na różnych ustaleniach faktycznych. Z uzasadnienia wynika wprawdzie, że Sąd ocenił w toku kontroli, iż stan faktyczny, ustalony przez organy administracyjne nie jest jasny na tyle, że pozwala na rozważenie kwestii prawnych w toku kontroli, jednakże stwierdzenie to nie jest w tekście uzasadnienia na tyle wyeksponowane, że można z niego uczynić oś argumentacji Sądu. Nie jest ponadto, co w świetle wymogów stawianych uzasadnieniom jest szczególnie istotne, wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego brak precyzyjnych ustaleń faktycznych, które można byłoby przyjąć za wiarygodne (organy ustalały bowiem różne fakty w ramach trzech uchylonych decyzji) budzi tyle wątpliwości, że rzutuje na tożsamy efekt sądowej kontroli tych decyzji z punktu widzenia ich zgodności z prawem. Nie można bowiem przyjąć, że wywody uzasadnienia wyroku wystarczają do wypracowania takiego przekonania w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez organy administracyjne.
Z tezy powyższej wynika wprawdzie wskazówka dla organów administracyjnych, iż stan faktyczny winien być ustalony w sposób zgodny z treścią k.p.a., a rezultat tego procesu, po poddaniu go ocenie dowodowej, winien być jednoznaczny i precyzyjny, jednakże, w ramach tych wskazówek, nie jest jasne, jaki kierunek rozumowania w kwestii ustalenia stanu prawnego organy po takim ustaleniu faktów powinny przyjąć.
W szczególności nie jest jasne, jaki jest stosunek Sądu do badania statusu strony na etapie podejmowania decyzji o wznowieniu postępowania administracyjnego. Skarga kasacyjna trafnie eksponuje sprzeczność pomiędzy dwiema sąsiadującymi wypowiedziami Sądu, zawartymi w uzasadnieniu, z których jedna, z powołaniem się na utrwalone orzecznictwo, wskazuje potrzebę badania tego statusu na wstępnym etapie badania wniosku, natomiast druga, ze wskazaniem na pogląd Sądu, przenosi to ustalenie na etap po wznowieniu postępowania (s. 4 uzasadnienia wyroku). Z punktu widzenia wymogu zawartego w zdaniu drugim art. 141 § 4 p.p.s.a., z którym należy wiązać nie tylko formalny obowiązek sformułowania wskazań co do dalszego postępowania, ale także nakaz sformułowania wskazań jasnych, przynajmniej co do kierunku rozumowania, wypowiedzi Sadu I instancji nie tylko nie wskazują drogi rozumowania, ale wręcz prowadzą do potencjalnej dezorientacji organu co do stanowiska Sądu w tej sprawie, co mogłoby powodować następne błędy organu, tym razem leżące po stronie ustalenia stanu prawnego (wykładni przepisów).
Sąd także, uchylając wszystkie trzy decyzje administracyjne, nie wskazał, dlaczego uchybienia w ramach trzech różnych treściowo decyzji, które doprowadziły do takiej sentencji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca trafnie zatem powołuje się na ten argument, mimo, że z całego wywodu Sądu może pośrednio wynikać, iż tak chwiejne ustalenia faktyczne, jakie pojawiły się w tych trzech decyzjach nie mogą nie wpływać na treść rozstrzygnięcia administracyjnego. Zwłaszcza, że to właśnie od odmiennych ustaleń faktycznych w głównej mierze zależała treść decyzji podejmowanych najpierw przez Starostę, a następnie, dwukrotnie (o przeciwnej treści) przez Wojewodę. Wymóg sformułowany w art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. winien być jednak przez Sąd dostrzeżony i zawarty w uzasadnieniu, a jest to szczególnie ważne w przypadku wyroku uchylającego wszystkie, sprzeczne ze sobą decyzje.
Sąd I instancji winien zatem dokonać powtórnej analizy sposobu ustalania stanu faktycznego przez organy administracyjne oraz rezultatów tych działań, także w kontekście rozważenia, czy zasadne było, w świetle różnych rezultatów tych ustaleń, uchylenie wszystkich trzech decyzji administracyjnych. Brak precyzji w tych poszczególnych ustaleniach może być nadal istotny dla ponownego rozpatrzenia sprawy przez Sąd I instancji, skoro jeszcze w skardze kasacyjnej pojawia się nowe twierdzenie, nie wskazujące na określony moment czasowy, co do stanu własności działek sąsiadujących z nieruchomością, na której prowadzona jest inwestycja (idzie o działkę nr 364/2, por. s. 4 skargi kasacyjnej), a wątpliwości nie zostały w tej kwestii rozwiane także na rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym (por. protokół z rozprawy). Należy jednak uniknąć błędu polegającego na tym, że Sąd, powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. stwierdził naruszenie przepisów postępowania w kontekście nieprecyzyjnego ustalenia stanu faktycznego przez organy przy podejmowaniu wszystkich trzech decyzji, ale ze względów podniesionych wyżej, nie uczynił zadość tym wymogom, które wiązały się z prawidłowym uzasadnieniem wyroku na gruncie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Należy w toku tego powtórnej oceny tego procesu uniknąć również błędu, polegającego na tym, że Sąd nie dokonał żadnych rozróżnień pomiędzy efektami poszczególnych procesów ustalania faktów, co jest niezbędne w kontekście ewentualnego wskazania tych ustaleń, które o stwierdzonym stanie faktycznym winny przesądzać z punktu widzenia postępowania wznowieniowego.
2. Nie są natomiast trafne dwa pozostałe zarzuty wiążące się z naruszeniem przepisów postępowania.
Zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a jest chybiony o tyle, że, po pierwsze, Sąd I instancji nie stosował tego przepisu, a po drugie, że jego ewentualne rozpatrzenie musiałoby się wiązać ze stwierdzeniem bezprzedmiotowości, wywołanej rezultatem precyzyjnego i nie budzącego wątpliwości stanu faktycznego, związanego ze stanem stosunków własnościowych.
Również zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Rozwinięcie zarzutu, zaprezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje na nieporozumienie argumentacyjne, bowiem strona skarżąca odnosi ten zarzut do zakresu sądowej kontroli decyzji administracyjnej, ograniczonego do kontroli legalności, ale nie obejmującego już wymogów słuszności, gospodarności, celowości czy rzetelności. Ten ostatni fragment nie jest jednak powiązany argumentacyjnie z wnioskiem wyprowadzonym w toku wywodu, treścią którego jest nie wzięcie pod uwagę, iż nie uchyla się decyzji administracyjnej, jeżeli w toku wznowienia mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Niezależnie od braku argumentacji łączącej obie regulacje, uniemożliwiającej ustosunkowanie się do niej w toku kontroli kasacyjnej, należy powiedzieć, że także w tym przypadku Sąd I instancji nie dokonywał analizy w tym kierunku, a to także z tego powodu, że organy administracyjne nie powoływały się na art. 146 § 2 k.p.a.
3. Nie jest także trafny jako zarzut skierowany do zaskarżonego wyroku, argument wskazujący na naruszenie przepisów prawa materialnego. Ocena prawna wykładni art. 28 k.p.a. zależy bowiem bezpośrednio od ustaleń stanu faktycznego. Stanowisko Sądu I instancji, odnoszące się do braku prawidłowego ustalenia tego stanu oraz braku odniesienia się do faktu graniczenia działki stanowiącej w dalszym ciągu własność R. D. z działką, która po odsprzedaniu została połączona z działką, na której prowadzona jest inwestycja, nie pozwala na kontrolę interpretacji terminu "strona" w kontekście tego konkretnego przypadku. Sąd stwierdził, iż skarżącemu (R. D.) przysługiwałby status strony, gdyby był on właścicielem nieruchomości sąsiedniej.
Zarzut błędnej wykładni art. 28 k.p.a. odnosi się zatem w istocie do tego ostatniego stwierdzenia Sądu. Strona skarżąca dokonuje w skardze, w sposób poprawny na poziomie ogólnym, analizy pojęcia strony, wypowiada się także na temat rozróżnień pomiędzy interesem prawnym i interesem faktycznym. Konkretyzuje je także (s. 6 i nast. skargi kasacyjnej) w kontekście stanu właścicielskiego, który jej zdaniem występuje na przedmiotowym terenie. W odniesieniu do tej części argumentacji należy stwierdzić, że rezultat wykładni dotyczy ostatecznego rozstrzygnięcia problemu statusu R. D. jako strony postępowania wznowieniowego w tym konkretnym stanie własności nieruchomości zależy od ustaleń faktycznych, co do których Sąd I instancji miał jednoznaczne zastrzeżenia i z powodu których uchylił decyzje organów administracji. Będzie zatem możliwe najwcześniej po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez Sąd I instancji, lub też, w zależności od przyjętych przez Sąd wniosków, po ponownych ustaleniach organu administracyjnego.
Zarzut ten ma natomiast znaczenie dla podnoszonej już wyżej (pkt 1) kwestii wypowiedzi Sądu I instancji co do etapu postępowania wznowieniowego, na którym badanie atrybutu strony powinno nastąpić. Można zatem mówić o pewnych uchybieniach interpretacyjnych, z tym że nie tyle w stosunku do samej wykładni art. 28 k.p.a. (jak to podniesiono w skardze kasacyjnej), ile w odniesieniu do związku wykładni terminu "strona" ze sposobem określenia przez Sąd I instancji etapu postępowania wznowieniowego, na którym to badanie ma nastąpić (czyli przepisami rozdziału 12 k.p.a.) Sąd winien wyraźnie wypowiedzieć się w tej kwestii w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, jednoznacznie precyzując i pozbawiając wewnętrznej sprzeczności stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a także wskazując na związek poprawnego ustalenia faktów z tą wykładnią.
Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku dokonana została na podstawie analizy akt związanych z tym wyrokiem (II SA/Gd 159/03), jako stanowiących wystarczającą podstawę do wyprowadzenia wniosków i ocen prawnych. Wskazane w skardze kasacyjnej akta sądowe, które zdaniem strony skarżącej należało dołączyć, winny być wzięte pod uwagę przez Sąd I instancji w toku ponownego rozpatrywania sprawy, w zakresie, w jakim Sąd I instancji stwierdzi ich związek ze sprawą rozpatrywaną.
4. W świetle argumentów wskazanych powyżej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.