II OSK 456/22

II OSK 456/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Broda
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 804/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-05
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 12, art. 77 § 1, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1048
art. 3 ust. 2
Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej B. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 804/21 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej B. w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 11 lutego 2021 r. nr ... w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentów 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 14 grudnia 2020 r. nr ...; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej B. w W. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 804/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej budynku M. w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lutego 2021 r. nr 195/2021 w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentów.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym postanowieniem z 11 lutego 2021 r. nr 195/2021 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej: Prawo budowlane), w wyniku rozpatrzenia zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. M. w W. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z 14 grudnia 2020 r. nr IOT/275/2020 nakładające na odwołującą obowiązek sporządzenia i dostarczenia opinii akustycznej.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w związku z zawiadomieniem przekazanym przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy informującym o nieprawidłowościach występujących w lokalu nr [...]1 związanych z oddziaływaniem akustycznym pomiędzy lokalami nr [...]1 i [...]2 w budynku przy ul. M. w W. przedstawiciel PINB 3 lipca 2020 r. dokonał oględzin ww. lokali, podczas których potwierdził zgłoszone zastrzeżenia, stwierdzając słyszalność w pomieszczeniu lokalu nr [...]2 rozmowy odbywanej w lokalu nr [...]1. Z poczynionych ustaleń wynikało, że w obu lokalach przeprowadzone zostały w ostatnich latach remonty, niemniej ich układ funkcjonalno-użytkowy nie zmienił się. Pismem z 8 lipca 2020 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie, a następnie postanowieniem z 14 grudnia 2020 r. na podstawie art. 81c ust. 2-4 Prawa budowlanego i art. 123 k.p.a. nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową Budynku przy ul. M. w W. obowiązek sporządzenia i dostarczenia do PINB w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia opinii akustycznej przygotowanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w zakresie przyczyn hałasu emitowanego przez ścianę miedzy lokalami nr [...]1 i [...]2 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. M. w W. w odniesieniu do wymagań obowiązujących przepisów prawa, w tym techniczno-budowlanych, ze wskazaniem zakresu robót budowlanych niezbędnych do wykonania celem spełnienia wymogów przepisów dotyczących ochrony ppoż. i izolacyjności akustycznej, a także ze wskazaniem w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości sposobu ich usunięcia.
Zażalenie na powyższe postanowienie pismem z 28 grudnia 2020 r. złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. M. w W., wnosząc o jego zmianę przez uczynienie adresatami obowiązku właścicieli lokali nr [...]1 i [...]2. Odwołująca wyjaśniła, że w ostatnim czasie przeprowadzili oni w ww. lokalach kapitalne remonty. Przy prowadzonych pracach remontowo-budowlanych ściana oddzielająca wyżej wymienione mieszkania mogła zostać naruszona, zmieniona lub przebudowana. Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. M. w W. oświadczyła, że nie poczuwa się w tych okolicznościach do odpowiedzialności za stan techniczny ściany stanowiącej oddzielenie ww. lokali. Zauważyła równocześnie, że w lokalu nr [...]1 dokonana została zmiana sposobu użytkowania z funkcji mieszkaniowej na "hotel" ("home booking").
W postanowieniu z 11 lutego 2021 r. utrzymującym w mocy postanowienie z 14 grudnia 2020 r. MWINB przytoczył treść art. 81c ust. 1-3 Prawa budowlanego i stwierdził, że skorzystanie z dyspozycji art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego powinno mieć miejsce w sytuacji, w której zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający do załatwienia sprawy, a organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości dokonania koniecznych ustaleń we własnym zakresie. Organ zażaleniowy zauważył, że w toku prowadzonego postępowania nie ustalono prowadzenia robót budowlanych ingerujących w ścianę międzylokalową, a jedynie roboty malarskie. Organy nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w zakresie hałasu upoważnione są do badania zgodności z prawem stanu technicznego obiektu, w tym w zakresie prawidłowości wykonania izolacji akustycznej przegród konstrukcyjnych, jak również pod względem przeciwpożarowym. W związku z powyższym oraz brakiem możliwości jednoznacznego określenia stanu technicznego ściany występującej między lokalami nr [...]1 i [...]2, jak również ewentualnych robót budowlanych niezbędnych do wykonania celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości akustycznych zasadnym jest sporządzenie opisanego w zaskarżonym postanowieniu opracowania technicznego. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego w sposób należyty wykazał zasadność nałożenia obowiązku oraz brak możliwości dokonania niezbędnych ustaleń we własnym zakresie. Dokonanie ustaleń stanu faktycznego w powyższym względzie możliwe jest jedynie przez uzyskanie stosownego opracowania technicznego, sporządzonego przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane oraz w wyniku dokonania stosownych oględzin i pomiarów, których organy nadzoru budowlanego nie są w stanie wykonać we własnym zakresie. Ustalenia zawarte w żądanym opracowaniu, jak dodał MWINB, stanowić będą podstawę do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu zażaleniowego, zarzut błędnego wyboru adresata obowiązku jest nietrafny, przedmiotowa ściana jest przegrodą między lokalami i stanowi część wspólną budynku. Nie można uznać, że nieprawidłowości dotyczące przenikania hałasu są wynikiem wykonanych w lokalu prac adaptacyjnych. Z tego powodu zasadnym jest nałożenie obowiązku na Wspólnotę jako zarządcę części wspólnych budynku.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie MWINB z 11 lutego 2021 r. złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. M. w W., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającego je postanowienia PINB.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:
1) art. 8 k.p.a. przez jego niezastosowanie przejawiające się w tym, że postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;
2) art. 7 i art. 12 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób pomijający zasadę słusznego interesu strony oraz zasadę wnikliwości wyrażoną w ww. przepisach;
3) art. 77 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie przejawiające się w niewystarczającym zebraniu i nierozpatrzeniu całego zebranego materiału dowodowego;
4) art. 107 § 3 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego;
5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji;
6) art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego przez jego błędne zastosowanie w stosunku do skarżącej i zobowiązanie jej do przedłożenia opinii akustycznej.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z 11 lutego 2021 r. doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie MWINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub też stwierdzenie jego nieważności.
W myśl art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Nie budzi wątpliwości, że postanowienie wymienione w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie jest orzeczeniem merytorycznym, ma bowiem jedynie charakter dowodowy, stanowiąc regulację szczególną w stosunku do art. 84 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1754/19). Nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy postępowania głównego, służąc wyłącznie wyjaśnieniu szczegółowych kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego przy pomocy informacji sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego powinien być bowiem stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 16 maja 2018 r. sygn. II OSK 1558/16).
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w kontrolowanej sprawie na MWINB ciążył obowiązek ponownego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem określenia, czy zaistniałe wątpliwości odnośnie do prawidłowej izolacyjności akustycznej przegrody między lokalami nr [...]1 i [...]2 w budynku przy ul. M. w W. wymagały dokonania stosownej analizy, której organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie przeprowadzić samodzielnie. Na takim założeniu oparł się w sprawie organ w zaskarżonym postanowieniu i stanowisko to, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, odpowiada prawu. Jakkolwiek nadzór budowlany pozostaje fachowym pionem administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości w ramach swoich kompetencji organ nadzoru budowlanego powinien rozstrzygać we własnym zakresie, tym niemniej samodzielne wyjaśnianie wątpliwości, w tym ustalanie faktów mających znaczenie z punktu widzenia stosowanych przepisów, powinno być wyłączone, gdy powoduje trudności techniczno-procesowe, jak też wymaga posłużenia się wiadomościami specjalnymi. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej przez MWINB sprawie przypadek tego rodzaju zachodzi, zważywszy, że tylko stosowne opracowanie techniczne sporządzone przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane w oparciu o dokonanie stosownych oględzin i pomiarów może rozstrzygnąć o tym, czy ściana międzylokalowa znajdująca się pomiędzy pomieszczeniami (pokoje dzienne) lokali nr [...]1 i [...]2 została wybudowana w sposób nieodbiegający od ustaleń określonych w projekcie budowlanym i nie budzi wątpliwości jej wykonawstwo, spełnia wymagania dotyczące izolacyjności akustycznej przegród w budynkach mieszkalnych, a jeżeli nie to jakie czynniki mają na to wpływ. W świetle § 323 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach. Pomieszczenia w budynkach mieszkalnych należy chronić przed hałasem: 1) zewnętrznym przenikającym do pomieszczenia spoza budynku; 2) pochodzącym od instalacji i urządzeń stanowiących techniczne wyposażenie budynku; 3) powietrznym i uderzeniowym, wytwarzanym przez użytkowników innych mieszkań; lokali użytkowych lub pomieszczeń o różnych wymaganiach użytkowych; 4) pogłosowym, powstającym w wyniku odbić fal dźwiękowych od przegród ograniczających dane pomieszczenie. Z § 326 cyt. rozporządzenia przy tym wynika, że poziom hałasu oraz drgań przenikających do pomieszczeń w budynkach mieszkalnych nie może przekraczać wartości dopuszczalnych, określonych w Polskich Normach dotyczących ochrony przed hałasem pomieszczeń w budynkach oraz oceny wpływu drgań na ludzi w budynkach, wyznaczonych zgodnie z Polskimi Normami dotyczącymi metody pomiaru poziomu dźwięku A w pomieszczeniach oraz oceny wpływu drgań na ludzi w budynkach. W tego rodzaju budynkach przegrody wewnętrzne oraz ich elementy powinny mieć izolacyjność akustyczną nie mniejszą od podanej w Polskiej Normie dotyczącej wymaganej izolacyjności akustycznej przegród w budynkach oraz izolacyjności akustycznej elementów budowlanych, wyznaczonej zgodnie z Polskimi Normami określającymi metody pomiaru izolacyjności akustycznej elementów budowlanych i izolacyjności akustycznej w budynkach. Wymagania te odnoszą się do izolacyjności ścian wewnętrznych od dźwięków powietrznych (§ 326 ust. 2 pkt 1).
Sąd zaznaczył, że przedmiot opinii technicznej powinien obejmować ocenę spełniania wskazanych wymagań, jej zakresem powinny się również stać prace remontowe przeprowadzone w obu lokalach, do których w zażaleniu, a następnie w skardze nawiązała szeroko strona skarżąca, przypisując im charakter "remontu kapitalnego". Wstępna ocena przyjęta w sprawie przez organy nadzoru budowlanego nie dawała powodów, by z nimi w sposób bezpośredni wiązać niski poziom komfortu akustycznego w lokalu nr [...]2, niemniej wniosek ten stanowi założenie podlegające weryfikacji w toku postępowania wyjaśniającego, którego elementem ma pozostawać opinia sporządzona na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd stwierdził, że z treści zaskarżonego postanowienia nie wynika, by MWINB nadawał wskazanemu zagadnieniu odmienne znaczenie. Zdaniem Sądu, wzięcie wykonanych w obu lokalach prac remontowych pod uwagę przy sporządzaniu opracowania wydaje się konieczne celem określenia, czy nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy nimi a stwierdzonym przez MWINB stanem faktycznym odnoszonym do oceny, że konstrukcja budowlana ściany wydaje się w sposób niewystarczający chronić (izolować) pomieszczenia lokalu nr [...]2 przed hałasami bytowymi pochodzącymi z lokalu nr [...]1. Tego wniosku nie podważały zastrzeżenia zgłoszone w toku postępowania zażaleniowego przez skarżącego, albowiem w złożonym zażaleniu strona nie twierdziła, że "prace remontowo-budowlane" doprowadziły do ingerencji w ścianę międzylokalową, ale jedynie podniosła, że zachodziła taka możliwość, mogąca prowadzić do jej naruszenia (zmiany/przebudowy).
Zdaniem Sądu, tak formułowana argumentacja nie mogła być postrzegana jako podstawa przypisania w sposób skuteczny wadliwości zaskarżonemu postanowieniu, tym bardziej, że nie zachodzi istotna sprzeczność pomiędzy podjętym rozstrzygnięciem – jego podstawą faktyczną i procesowymi następstwami a hipotetycznie przyjmowanym przez skarżącego stanem, opierającym się na uznaniu, że to w wyniku przeprowadzonych remontów doszło do naruszenia konstrukcji ściany i w takiej sytuacji to właściciele lokali finalnie powinni zostać zobowiązani do przeprowadzenia odpowiednich prac mających na celu wyeliminowanie nieprawidłowości. Nałożenie na określony podmiot obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz z uwagi na powstałe uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych nie oznacza, że nakaz wykonania określonych czynności (robót budowlanych) celem doprowadzenia wyrobów budowlanych, obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem skierowany musi zostać do tego samego podmiotu. Takiego wniosku interpretacyjnego nie da się wywieść z treści art. 81c ust. 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 1 i art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, albowiem uzależniony on jest od szczegółowych uwarunkowań konkretnej sprawy.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, chybiony był zarzut skargi, który łączy się z uznaniem, że adresatem nakazu zamieszczonego w zaskarżonym postanowieniu nie powinien być skarżący. W rzeczonym zakresie nakaz powinien zostać skierowany do podmiotu, o którym mowa w art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego, tj. właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048), nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Powyższa zasada powinna być rozumiana w sposób zakładający, że chodzi tu o te części budynku i urządzenia, które służą do wspólnego użytku ogółu właścicieli lokali, co nie znaczy, że muszą to być elementy wspólne, z których korzystają wszyscy właściciele lokali. Warunkiem jest to, by te części budynku i urządzenia nie były związane z korzystaniem wyłącznie z jednego lokalu. Trafnie uznał MWINB, że przegroda budowlana stanowiąca ścianę międzylokalową wyodrębniająca dwa lokale mieszkalne należące do właścicieli wyodrębnionych lokali powinna być traktowana jako wchodząca w skład nieruchomości wspólnej. Jest ona przedmiotem współwłasności przymusowej. Zdaniem Sądu, należy przyjąć, że prawo własności przysługujące właścicielom poszczególnych lokali obejmuje wierzchnią warstwę wykończeniową oraz przestrzeń wykorzystywaną do wyłącznego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez właścicieli. Przedmiot i zakres opinii akustycznej wykracza poza wskazane granice, toteż odpowiedzialność za jej sporządzenie i przedłożenie organowi nadzoru budowlanego powinna spoczywać na skarżącej Wspólnocie Mieszkaniowej Budynku przy ul. M. w W. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że ocena różnicująca elementy budynku stanowiące nieruchomość wspólną i odrębną własność powinna stanowić zasadnicze kryterium określające podmiot, na który powinien zostać nałożony obowiązek dostarczenia odpowiedniej oceny technicznej lub ekspertyzy na gruncie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3135/18; wyrok NSA z 18 maja 2017 r. sygn. II OSK 2404/15; wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2990/15). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły jakiekolwiek szczególne warunki, by zasadę tę wyłączyć. Sąd nie stwierdził równocześnie, by treść obowiązku wynikająca z rozstrzygnięcia była niepełna lub niezrozumiała w stopniu uniemożliwiającym jego wykonanie bądź realizację celu wydania postanowienia. Również wyznaczony stronie termin uznać trzeba za prawidłowo określony, umożliwia on bowiem z jednej strony skarżącemu podjęcie odpowiednich działań rozumianych jako faktyczne zastosowanie się do nakazu, z drugiej zaś przeciwdziała temu, by faza wyjaśniająca postępowania wydłużyła się w sposób niepotrzebny, naruszający w konsekwencji art. 12 k.p.a.
Wbrew odmiennemu twierdzeniu strony skarżącej, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie uchybia przepisom procesowym powołanym w skardze. Organ dokonał bowiem wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Przy podjęciu rozstrzygnięcia nie zostały naruszone kodeksowe zasady ogólne. Nie przemawiają za tym argumenty podniesione w skardze, ponieważ w sposób błędny postrzegają one charakter postanowienia dowodowego, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, jego nietrafność łączą przy tym z okolicznościami, które bądź nie zostały wykazane, bądź nie posiadają doniosłości prawnej w rozważanym przez MWINB zakresie. W zaskarżonym postanowieniu powody zastosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego zostały, w ocenie Sądu, w wystarczający sposób ujawnione przez MWINB w treści uzasadnienia, które spełnia wymagania art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. Treść zamieszczonej argumentacji pozwala uznać, że organ zażaleniowy w toku instancji ponownie rozpatrzył wynikłą w sprawie kwestię procesową w jej całokształcie, poddając weryfikacji w niezbędnym zakresie również zarzuty postawione przez skarżącego postanowieniu PINB z 14 grudnia 2020 r.
W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżone postanowienie MWINB z 11 lutego 2021 r. odpowiada prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Wspólnota Mieszkaniowa budynku M. w W. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości.
W granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. Naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 2351) polegające na jego błędnym zastosowaniu w niniejszej sprawie i przyjęciu, iż to na skarżącej ciąży obowiązek przedłożenia opinii akustycznej:
b) § 323 w zw. z § 330 rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 1065, dalej jako: "Rozporządzenie"), polegających na niezasadnym zastosowaniu przewidzianych w tym przepisie norm odnoszących się do zabezpieczenia akustycznego budynku, w sytuacji gdy Rozporządzenie to nie ma w ogóle zastosowania do budynku skarżącej;
c) § 326 w zw. z § 330 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie polegające na niezasadnym odniesieniu norm technicznych dotyczących poziomu hałasu pomiędzy ścianami działowymi lokali, w sytuacji gdy Rozporządzenie to nie ma w ogóle zastosowania do budynku skarżącej;
2. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnej części merytorycznych zarzutów i argumentacji skargi co powoduje, iż w odniesieniu do pominiętej części zarzutów trudno ustalić czym kierował się sąd i jaka była jego ocena przedmiotowych zarzutów;
b) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. przez niedopełnienie przez sąd obowiązku rozpoznania skargi w jej granicach, nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą, w szczególności zaś dotyczących naruszenia art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane oraz § 323 i 326 w zw. z § 330 Rozporządzenia, skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a, w sytuacji gdy te ostatnie przepisy w ogóle nie miały zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy;
c) art. 151 p.p.s.a. w związku art. 7, art. 12, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego oraz pominięcie części tego materiału i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie, w szczególności:
- prowadzenie postępowania w sposób pomijający zasadę słusznego interesu strony oraz zasadę wnikliwości, wyrażoną w ww. przepisach;
- brak ustalenia, z czego organ II instancji wywiódł, iż nie może w zakresie swojej właściwości samodzielnie zbadać akustyki ścian działowych;
- zaniechania ustalenia, jaki podmiot powinien faktycznie sporządzić opinię akustyczną, w sytuacji gdy ściana działowa pełni dwojaką funkcję tj. jest elementem konstrukcyjnym budynku a jednocześnie jest wykorzystywana wyłącznie przez podmioty dysponujące tytułem prawnym do lokalu [...]1 i [...]2;
- niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego.
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez ich niezastosowanie skutkujące oddaleniem skargi w sytuacji, gdy z materiału dowodowego i akt sprawy wynika, że skarga powinna zostać uwzględniona.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, bowiem Sąd Wojewódzki w następstwie wadliwej kontroli zaskarżonego postanowienia niezasadnie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej budynku M. w W., na którą postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 14 grudnia 2020 r. nałożono obowiązek sporządzenia i przedłożenia opinii akustycznej w zakresie przyczyn hałasu emitowanego przez ścianę między lokalami [...]1 i [...]2 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. M. w W., w odniesieniu do wymagań obowiązujących przepisów prawa, w tym techniczno-budowlanych, w szczególności wymagań normowanych dla przegród budowlanych – ścian międzylokalowych, ze wskazaniem zakresu robót budowlanych niezbędnych do wykonania celem spełnienia wymogów przepisów dot. ochrony ppoż. i izolacyjności akustycznej. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, należy wskazać sposób ich usunięcia.
Zgodnie ze stanowiskiem organów obu instancji zaistniały przesłanki do zastosowania w sprawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane), stanowiącego, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
Stosownie do wymienionego przepisy, przedmiotowy obowiązek może zostać nałożony na osoby, o których mowa w ust. 1, a więc: uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego.
Zgodzić się należało z zarzutem skargi kasacyjnej, że postępowanie administracyjne przeprowadzono z uchybieniem reguł określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w następstwie czego nie wyjaśniono okoliczności istotnych dla oceny zasadności nakazu przedstawienia spornej ekspertyzy, a przede wszystkim prawidłowości wyznaczonego adresata tego obowiązku.
Wbrew wnioskowaniu Sądu Wojewódzkiego, organ powiatowy co najmniej przedwcześnie wydał kwestionowane postanowienie w sytuacji, gdy nie dokonał wystarczających ustaleń dotyczących stanu technicznego ściany międzylokalowej znajdującej się pomiędzy pomieszczeniami (pokoje dzienne) lokali nr [...]1 i [...]2 w wielorodzinnym budynku Wspólnoty Mieszkaniowej. Skoro na skutek zgłoszeń powstały wątpliwości co do prawidłowej izolacyjności akustycznej przegrody między wymienionymi lokalami, to w pierwszej kolejności należało ustalić od kiedy te uciążliwości hałasowe się pojawiły oraz czy miały związek z pracami remontowymi wykonanymi w obu lokalach. Należy bowiem założyć, że gdyby niewłaściwa akustyka mieszkań miała związek ze sposobem budowy wspólnej ściany, to uciążliwości hałasowe wystąpiłyby już wcześniej, a nie dopiero po przeprowadzonych pracach remontowych w jednym lub obu lokalach.
Z pewnością pracownicy organu powiatowego mogli we własnym zakresie ustalić, czy ściana międzylokalowa wybudowana została zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Obowiązkiem organów nadzoru było też precyzyjne określenie robót zrealizowanych w ramach remontu przedmiotowych lokali, zwłaszcza że Wspólnota w zażaleniu wskazywała na szeroki zakres prac remontowo-budowlanych oraz fakt adaptacji jednego z lokali na potrzeby w zakresie najmu krótkoterminowego ("home booking").
W takiej sytuacji organ wojewódzki nie powinien ograniczyć się do stwierdzenia, że nie ustalono prowadzenia robót budowlanych ingerujących w przedmiotową ścianę, a jedynie roboty malarskie. Niewątpliwie w sprawie nie przeprowadzono czynności wyjaśniających, które pozwoliłyby na dokonanie ustaleń odnoszących się do stanu technicznego obu lokali, a w szczególności ściany działowej i jej charakterystyki w zakresie izolacyjności akustycznej. Oczywiście nie można wykluczyć, że na etapie postępowania niezbędna okaże się ekspertyza w przedmiocie warunków akustycznych przedmiotowych lokali, jednak dla określenia adresata obowiązku nakładanego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego konieczne było wstępne wyjaśnienie związku uciążliwości hałasowych ze stanem ściany międzylokalowej oraz przeprowadzonymi w lokalu/lokalach robotami budowlanymi bądź pracami remontowymi.
Jako nieuprawnione należało uznać stwierdzenie organu wojewódzkiego, że nieprawidłowości dotyczące przenikania hałasu nie są wynikiem wykonanych w lokalu prac adaptacyjnych, skoro nie wyjaśniono jakie konkretnie prace zostały zrealizowane. Sam zaś fakt, że przegrodę między lokalami uznano za cześć wspólną budynku, nie mógł stanowić samodzielnej przesłanki do nałożenie spornego obowiązku na Wspólnotę, jako zarządcę budynku.
Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, na gruncie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy nadzoru powinny uwzględnić, że chociaż ściana działowa jest elementem konstrukcyjnym budynku, to wykorzystywana jest wyłącznie przez właścicieli przedmiotowych lokali.
Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (dalej: u.w.l.), nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali.
W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się zasadniczo, że ściany nośne, pomimo że są usytuowane w lokalu stanowiącym odrębną własność lub przebiegają przez niego, to jednak należą do części wspólnych nieruchomości (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2006 r. II OSK 858/06; J. Szymczak, Własność lokali, Lex, komentarz do art. 3). Jednocześnie zauważa się, że status prawny danego elementu nieruchomości budynkowej zależy od okoliczności konkretnego przypadku w tym sensie, iż ani nie przesądza, ani też nie wyklucza kwalifikowania go jako części wspólnej. W konsekwencji każda część budynku, której znaczenie (funkcja) wykracza poza sferę odrębnego lokalu, powinna być uznawana za należącą do nieruchomości wspólnej (zob. H. Izdebski (red.), Własność lokali. WKP 2023, Komentarz do art. 3).
Warto zaznaczyć, że w orzecznictwie wskazuje się na potrzebę rozróżnienia ściany nośnej od ściany działowej (wyrok WSA z 22 stycznia 2010 r. II SA/Gl 115/09), przy czym w wyroku z 17 kwietnia 2019 r. II OSK 1441/17, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że ściana działowa służy wyłącznie do użytku właścicieli danych lokali (wyburzenie takiej ściany nie stanowi ingerencji w części wspólne nieruchomości).
W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie dokonały ustaleń pozwalających na kwalifikację prawnorzeczową tzw. "ściany międzylokalowej", lecz automatycznie uznały, że jest to część wspólna nieruchomości, za którą odpowiada Wspólnota Mieszkaniowa. Pominięto przy tym kwestię odpowiedzialności właścicieli obu lokali, jako inwestorów określonych robót budowlanych i remontowych, mogących wpłynąć na właściwości akustyczne przedmiotowych mieszkań, a w szczególności wspólnej ściany działowej.
Podkreślić zatem trzeba, że właściciel wyodrębnionego lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym może być inicjatorem robót budowlanych ingerujących w części wspólne, ale podejmowanych na rzecz posiadanego lokalu. Wówczas to on indywidualnie powinien ponosić konsekwencje związane z przeprowadzoną inwestycją, a nie wspólnota mieszkaniowa.
Nieuwzględnienie wskazanych uwarunkowań prawnych w niniejszej sprawie skutkowało podjęciem wadliwych orzeczeń przez organy obu instancji.
Niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy implikowało potrzebę uchylenia kontrolowanych postanowień celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Wskazane powyżej braki w stanie faktycznym sprawy uniemożliwiały wypowiedzenie się co do zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie przepisów prawa materialnego.
W konsekwencji zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego w tym znaczeniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie pozwalał na obciążenie skarżącej Wspólnoty obowiązkiem dostarczenia przedmiotowej opinii akustycznej.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego podjęto na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
-----------------------
14